司法改革重塑法官制度

在各方關(guān)注和期許下，新一輪司改揭開面紗，但未現(xiàn)全貌。

2014年7月9日上午，最高法院發(fā)布《人民法院第四個(gè)五年改革綱要2014-2018》（下稱綱要）的主要內(nèi)容。法院司法改革連續(xù)推進(jìn)15年后，又迎來變革。

此前不久，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組相繼通過《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》，但意見均未對(duì)外公開發(fā)布。綱要僅是對(duì)中央司改任務(wù)中由法院牽頭的部分任務(wù)的分解、細(xì)化。

此番法院改革的突出內(nèi)容，關(guān)鍵詞是法官——以法官為中心，以辦案法官為中心，以基層辦案法官為中心。綱要冀望推進(jìn)法院人員分類管理制度、法官員額制、完善法官選任制等，與此相關(guān)，健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、提高法官待遇等都是以審判為中心理念的體現(xiàn)。

這無疑會(huì)對(duì)中國現(xiàn)有法官制度重新塑形，將影響現(xiàn)有19萬余名法官及以后新任的法官。他們作為司法權(quán)的主體是確保獨(dú)立公正行使審判權(quán)的重要一環(huán)。

路線圖雖已大致明確，但處于變革中心的不少法官，目前尚不明確法官員額制怎么確定，法官如何選任，薪酬待遇怎么定，轉(zhuǎn)向一線法官后的責(zé)權(quán)利如何等切身問題。

部分答案或許要等待上海、廣東、青海等六個(gè)先行試點(diǎn)省市為期兩年的試驗(yàn)。改革舉措的落地執(zhí)行，也將會(huì)是一個(gè)難題。前路漫漫，新一輪司改要有成效，還需決策者和設(shè)計(jì)者長期守望推動(dòng)。

動(dòng)哪塊“蛋糕”？

青年法官李陽（化名），看完7月9日的發(fā)布后，疑慮依然未消。

目前，最高法院僅公布了綱要的部分內(nèi)容，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，公開的部分不到45項(xiàng)改革舉措的一半。

法學(xué)碩士畢業(yè)進(jìn)入基層法院工作不滿六年，李陽歷經(jīng)法官助理、預(yù)備法官、助理審判員（法官等級(jí)中的最低一級(jí)）的鍛煉，目前是北京基層法院的一名審判員?，F(xiàn)在，她還不知未來將向何處去？

這緣于新一輪司法改革的方向。去年11月，中共十八屆三中全會(huì)對(duì)深化司法體制改革做出總體部署。自此，司改討論持續(xù)不斷，與之切身相關(guān)的19萬余名法官及法院工作人員密切關(guān)注。

今年6月，中央發(fā)布消息稱將在上海、廣東、海南等六個(gè)省市先行試點(diǎn)，為全面推進(jìn)司改積累經(jīng)驗(yàn)。除六省市試點(diǎn)外，最高法院還鼓勵(lì)有條件的省區(qū)市在改革事項(xiàng)上積極探索。

據(jù)了解，北京市一家中級(jí)法院作為北京市首批試點(diǎn)法院之一亦在探索，其中員額制的可能的醞釀舉措是將近五六年來進(jìn)入法院并成長起來的年輕法官轉(zhuǎn)為法官助理。法官助理屬于司法輔助人員，不具備審判權(quán)。

因此，像李陽一樣的年輕法官也在擔(dān)心自己是否會(huì)被迫離開法官隊(duì)伍。

業(yè)已明確的是，此輪法院的司法體制改革將堅(jiān)持以法官為中心、以服務(wù)審判工作為中心，向一線法官、基層法官傾斜。法官將從公務(wù)員序列中脫離，建立單獨(dú)的法官序列。

回望此前15年的法院改革，“一五”側(cè)重審判方式、訴訟程序、組織人事制度等改革，“二五”側(cè)重訴訟程序、審判規(guī)則、執(zhí)行制度等改革，“三五”側(cè)重優(yōu)化職權(quán)配置、隊(duì)伍建設(shè)等。雖然此前也曾提出過研究法官員額比例、推進(jìn)法院人員分類管理和經(jīng)費(fèi)保障等方面的司法體制性改革措施，但并未有太多進(jìn)展——這都是此次改革的重點(diǎn)。

曾有法官從業(yè)經(jīng)歷、長期觀察司法制度的北京大學(xué)法學(xué)院教授傅郁林認(rèn)為，此輪改革的核心目標(biāo)更清晰，就是提高司法公信力和司法權(quán)威?！耙苑ü贋橹行?，讓審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)，這是司法規(guī)律的回歸和客觀要求。法院的核心就是辦案，誰辦案？主體就是法官?！?/p>

深化法院人事管理是“四五”綱要的重要內(nèi)容之一。與之配套的措施有：推進(jìn)法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實(shí)行分類管理；建立法官員額制，確保法官主要集中在審判一線，高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線。

站在司改路口的不少法院人士，面臨重新選擇或被選擇。40歲的王明（化名）是名成熟法官，去年脫離審判從業(yè)務(wù)庭副庭長調(diào)任行政部門做管理者，正在觀望是否重返一線。還有優(yōu)秀碩士生遺憾因之前被分配到綜合部門，沒有法官職稱，無緣享受這次改革的“紅利”。

其實(shí)，上述改革都需要試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，在兩年試點(diǎn)結(jié)束后，有關(guān)部門將總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，預(yù)計(jì)會(huì)在2017年全面鋪開。

改革是利益博弈的結(jié)果，傅郁林并不贊成人人自危式的改革，她建議多做增量改革?！胺ü賳T額制肯定要做，但未必一定要縮小法官規(guī)模，讓年輕法官不再是法官?！彼J(rèn)為，把原來的法官“打回”法官助理實(shí)踐中也行不通，目前案件量居高不下，法官數(shù)量卻減少很多不太現(xiàn)實(shí)。許多基層法院嚴(yán)重依賴年輕法官，甚至70%的案件都是35歲以下的年輕法官承辦。如果取消他們的“法官”資格，那么是所有案件不分繁簡都由身為資深審判員的“法官”審判？

她的觀察與王明所在法院的情況一致。北京的法院近年來招聘的年輕人以科班碩士、博士居多，工作五六年后逐漸上手成熟。基層法院人員更新快，“隔一段就有人辭職”，其中一些年輕法官成長為業(yè)務(wù)骨干甚至中層。一些老法官則不想干、不愿干或者“干不動(dòng)”了。“辦案的中堅(jiān)力量是30歲出頭的年輕法官。如果改革措施對(duì)年輕法官普遍不利，必將帶來消極怠工或者更多的辭職潮，法院人員斷層現(xiàn)象嚴(yán)重”。

傅郁林稱，從法官人員結(jié)構(gòu)看，35歲以下的法官恰是接受過系統(tǒng)的法學(xué)專業(yè)訓(xùn)練的法官，而45歲以上的法官大多是沒有法律專業(yè)背景的經(jīng)驗(yàn)型法官。

對(duì)此，接近最高法院的人士透露，“法官隊(duì)伍的冗員、知識(shí)結(jié)構(gòu)老舊、非科班人員才是改革對(duì)象，有些地方改革指向年輕法官，這是不對(duì)的。最高法院也在糾偏，一定要保存新生力量，并考慮更新?lián)Q代的大環(huán)境?！?/p>

傅郁林認(rèn)為，法官特別是承擔(dān)復(fù)雜案件的資深法官當(dāng)然應(yīng)配備助理，但不建議從法院內(nèi)部生成法官助理，而應(yīng)從外部招錄輔助人員。2004年最高法院曾選取18個(gè)法院試點(diǎn)法官助理制度改革，有的法院進(jìn)展不順，“就是因?yàn)樵趦?nèi)部切蛋糕，阻力較大，結(jié)果一項(xiàng)挺好的制度半途而廢?！?/p>

對(duì)此，“四五”改革明確拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補(bǔ)機(jī)制。前述接近最高法院人士稱，國外一名法官通常配備5名-8名法官助理或者書記員，國內(nèi)有些法院法官和輔助人員的比例還不到1∶0.3。“人員分類管理，一定是法官比輔助人員少，而不是法官越多越好”，未來多渠道增補(bǔ)的來源將包括公務(wù)員性質(zhì)、聘任制及購買社會(huì)服務(wù)等。

在傅郁林看來，輔助人員的不足與中國傳統(tǒng)法官的成長機(jī)制和此前的書記員單獨(dú)序列改革有關(guān)。書記員單獨(dú)序列改革前，法官是學(xué)徒式的傳幫帶的晉升機(jī)制，從書記員成長為助理審判員再晉升為審判員?！皶泦T的改革打破了這種模式，其不足之處在于中國的法官既沒有英美法官那樣的背景，也沒有大陸法系法官那樣的崗前職業(yè)培訓(xùn)。”

法官如何選任

“四五”改革政策在向一線法官傾斜的同時(shí)，還將向基層法院法官傾斜。目前，基層法院與上級(jí)法院法官在職級(jí)待遇和工資上差距較大。

以李陽為例，如果她在基層法院奮斗二三十年，可能也只是科員級(jí)別。如果在落后偏遠(yuǎn)地區(qū)做法官，待遇更差。但與其水平近似的同學(xué)考進(jìn)最高法院后，工作不到十年就可能晉升為處長。

這種情況在新司改推行后可能不再出現(xiàn)。最高法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任賀小榮在介紹改革舉措時(shí)稱，“四五”明確初任法官首先到基層法院任職，上級(jí)法院法官原則上從下一級(jí)法院產(chǎn)生。這意味著法學(xué)院畢業(yè)生如果想當(dāng)法官必須到基層，到最高法院只能從法官助理做起。

來自最高法院的人士稱，不同層級(jí)的法院，應(yīng)設(shè)置不同的法官任職條件，外界對(duì)“娃娃法官”的批評(píng)有一定道理?！安坏?0歲就成為法官，在基層法院可以，但在高級(jí)法院、最高法院存在‘娃娃法官’就不太正常了?！?/p>

法官遴選也將產(chǎn)生變化。為確保法院獨(dú)立行使審判權(quán)，中共十八屆三中全會(huì)提出，改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理。為配合該項(xiàng)改革，最高法院推動(dòng)在省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)，從專業(yè)角度提出法官人選，由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門考察把關(guān)，人大依照法律程序任免。

據(jù)悉，業(yè)內(nèi)人士普遍關(guān)注的遴選委員會(huì)掛在哪個(gè)機(jī)構(gòu)的問題，目前還無各方滿意的一致方案。不少人士擔(dān)心，掛在省一級(jí)法院下會(huì)加劇上下級(jí)法院的行政化，影響審級(jí)獨(dú)立。

傅郁林認(rèn)為，遴選委員會(huì)下轄于省級(jí)人大常委會(huì)之下風(fēng)險(xiǎn)最小也最名正言順?！艾F(xiàn)在還不只是掛在哪兒的問題，而是什么樣的人能成為遴選委員會(huì)委員，用什么程序去挑選委員，是常設(shè)機(jī)構(gòu)還是臨時(shí)組成等。另外，‘四五’改革還提出實(shí)現(xiàn)法官問責(zé)、懲治機(jī)制與退出機(jī)制的有效銜接，這些關(guān)涉法官職業(yè)保障的重大事項(xiàng)也應(yīng)由遴選委員會(huì)參與。”

最高法院稱將完善法官等級(jí)定期晉升機(jī)制，確保一線辦案法官即使不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也可以正常晉升至較高的法官等級(jí)、享受較高的薪酬待遇。傅郁林呼吁應(yīng)該建立法官正常的晉升機(jī)制和選拔式晉升機(jī)制?！皩?duì)那些墨守成規(guī)、不違紀(jì)違法的法官，只要達(dá)到基本考核就可以晉升。這是確保法官不拉選票、不理會(huì)各種條子、兢兢業(yè)業(yè)辦好案的根本保障?！边x拔式晉升是確保下級(jí)法院的部分法官不用非擠進(jìn)上級(jí)法院，也能享受和上級(jí)法院法官同等的待遇?！岸耸氯蚊钆驴战?，既擠占下級(jí)法院法官的晉升空間，又表明上級(jí)法院有私心。”

對(duì)各界批評(píng)較多的法院考評(píng)機(jī)制，不少法官都表示深受束縛，令人感覺“法官不像法官，沒有職業(yè)尊嚴(yán)”。最高法院此次表示將廢止沒有實(shí)際效果的考評(píng)指標(biāo)和措施，取消違反司法規(guī)律的排名排序做法，消除不同審級(jí)法院間的行政化。

在業(yè)內(nèi)人士看來，對(duì)法官的考核應(yīng)限于可體現(xiàn)辦案水平的裁判文書，而不是異化為寫文章、發(fā)論文、案件上訴率、調(diào)解率等?！斑@也是保障法官獨(dú)立的職業(yè)保障機(jī)制。久而久之，下級(jí)法院的法官就不用因受制于上訴率、發(fā)改率等考核指標(biāo)而害怕上級(jí)法院?！?/p>

院長的任職資格此輪司改并未涉及，成為一個(gè)遺憾。傅郁林稱，院長的任職資格要高于初任法官的條件，這是一項(xiàng)成本不高但惠及全體法官的措施。

員額制如何確定

法官制度的改革中，法官員額制是一個(gè)疑難命題。

2004年發(fā)布的“一五”改革綱要指出，根據(jù)法院的管轄級(jí)別、管轄地域、案件數(shù)量、保障條件等因素，研究制定各級(jí)法院的法官員額比例方案，并逐步落實(shí)。同年，最高法院為推動(dòng)法官助理改革發(fā)布的《關(guān)于在部分地方人民法院開展法官助理試點(diǎn)工作的意見》，明確提出試點(diǎn)法院應(yīng)確定法官員額及法官、法官助理和書記員的配備比例。

不過，因牽涉法院外的人事組織部門等，及制度本身的復(fù)雜性，直至近十年后，2013年中組部和最高法院才聯(lián)合發(fā)文，對(duì)法院各類人員設(shè)置初步的比例。

目前，深圳的司法改革已經(jīng)開始。深圳公布的方案稱，深圳市中級(jí)法院法官員額最多不超過本單位政法專項(xiàng)編制的60%，各區(qū)法院法官員額最多不超過本單位政法專項(xiàng)編制的65%。

最高法院的人士表示，員額制還需要試點(diǎn)先行先試，“法官員額的比例不能太高，要控制在合理的范圍內(nèi)，法院輔助人員的總數(shù)要多于法官，不然誰來干事務(wù)性工作？”

傅郁林認(rèn)為，法官員額的確定與上級(jí)法院從下級(jí)法院遴選法官、審判輔助人員的配備、四級(jí)法院的職能定位、法官的待遇等都互為配套，“很復(fù)雜，要大動(dòng)干戈”。首先需要確定大量的統(tǒng)計(jì)和評(píng)估，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)定員額，要體現(xiàn)不同級(jí)別、不同地區(qū)的差異。

員額制的合理確定需要首先明確四級(jí)法院的職能定位和權(quán)限，這樣不同級(jí)別的法院在確定法官員額時(shí)才能兼顧到因?qū)蛹?jí)不同的屬性帶來的差異性。

“四五”改革還要求，進(jìn)一步改革民商事案件級(jí)別管轄制度，逐步改變主要以訴訟標(biāo)的額確定案件級(jí)別管轄的做法，將絕大多數(shù)普通民商事案件的管轄權(quán)下放至基層法院，輔之以人民法庭和訴訟服務(wù)中心的建設(shè)。這實(shí)際上就是下沉案件，將大量的民商事案件下放到基層。另外，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督。完善提級(jí)管轄制度，明確一審案件管轄權(quán)從下級(jí)法院向上級(jí)法院轉(zhuǎn)移的條件、范圍和程序，壓縮個(gè)案請(qǐng)示空間。

目前，高級(jí)法院區(qū)別于最高法院的職能和權(quán)限仍缺乏清晰的定位。在傅郁林看來，這已經(jīng)導(dǎo)致上級(jí)法院監(jiān)督乏力和最高法院不堪重負(fù)。應(yīng)該單獨(dú)定最高法院的職能和員額?！八奈濉本V要提到推進(jìn)最高法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革和最高法院建立將本院作出的裁判轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性判例的機(jī)制，“但如何區(qū)分事實(shí)審和法律審，還需要有更長遠(yuǎn)細(xì)致的探討”。

責(zé)權(quán)利能否統(tǒng)一

瀏覽完“四五”綱要公開的內(nèi)容，正考慮是否重返一線的王明沒有找到有關(guān)待遇的表述。改革大幕已經(jīng)開啟，他認(rèn)為目前改革要求的主審法官所承擔(dān)的責(zé)任和薪酬待遇并不成正比。也有法官認(rèn)為，法官的職業(yè)化建設(shè)和法官待遇提升應(yīng)兩條腿走路，但現(xiàn)在沒有同步進(jìn)行。

如果利不到位，將會(huì)導(dǎo)致失衡甚至有更多現(xiàn)任法官流失，因此法官普遍關(guān)注工資漲不漲?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，有試點(diǎn)地區(qū)在醞釀法官收入可能超出公務(wù)員收入三成；有的試點(diǎn)法院計(jì)劃部分一線辦案法官的收入將趕超本院院長。

目前，法官工資區(qū)別于公務(wù)員工資的部分是法官津貼，以北京為例，一家基層法院副科級(jí)法官的津貼是200元，且各級(jí)差距很小。

多數(shù)非首批試點(diǎn)省市還需要再等待才能獲取薪酬待遇的提升。王明稱，他所在轄區(qū)的檢察院也在醞釀改革，報(bào)上去的方案又被打回來，“原因就出在財(cái)政部門沒有通過漲工資的部分。試點(diǎn)地區(qū)的財(cái)政支持可能問題不大，但非試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政上還沒放開”。

王明還困惑，以后法官脫離公務(wù)員序列后，誰給法官開工資？“是省一級(jí)財(cái)政開，還是省級(jí)高院開，這些雖然是細(xì)節(jié)問題，但因工資的名目構(gòu)成不同等因素，處理起來卻不是簡單的事情?！?/p>

不少法官還擔(dān)心司法過錯(cuò)責(zé)任追究的問題。新一輪司改提出將健全司法過錯(cuò)追究機(jī)制，統(tǒng)一司法過錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。傅郁林認(rèn)為，法官正當(dāng)行使職權(quán)應(yīng)有相應(yīng)的身份保障，未經(jīng)法定程序不得被解職或者調(diào)離，非因法官腐敗、枉法或重大程序過錯(cuò)不能隨意擴(kuò)大或追究法官的責(zé)任。

關(guān)于審判長的權(quán)責(zé)問題，是這一輪司改的一項(xiàng)重要內(nèi)容，核心是健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，舉措包括選拔能力強(qiáng)、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員擔(dān)任主審法官，作為獨(dú)任法官或者合議庭中的審判長。審判長負(fù)責(zé)制的改革已有多個(gè)法院在試點(diǎn)，具體做法不一。

“審判長有兩種含義：一是合議庭中審判長，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，審判長與合議庭其他成員一樣在具體案件表決中一人一票，此時(shí)審判長除了可能依據(jù)訴訟指揮權(quán)在程序推進(jìn)方面享有更多權(quán)限和責(zé)任外，他與合議庭其他法官應(yīng)當(dāng)是完全平等的；另一種含義是作為案件管理系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人，職責(zé)與改革前的庭長并無明顯區(qū)別，比如對(duì)本組案件進(jìn)行分流、分配、流程管理、統(tǒng)計(jì)分析，組成合議庭、組織非制度性的疑難案件討論等?！?/p>

但現(xiàn)在并沒有明確區(qū)分審判長負(fù)責(zé)制是哪種意義的負(fù)責(zé)，是審判管理意義上的負(fù)責(zé)還是對(duì)其所有分管案件的質(zhì)量和結(jié)果負(fù)責(zé)？傅郁林稱，如果要求審判長在合議庭里對(duì)案件結(jié)果承擔(dān)更多責(zé)任，則必然賦予其多于其他合議庭成員的實(shí)體性權(quán)力，這顯然違反了合議庭成員共同負(fù)責(zé)的制度和改革目標(biāo)，也沒有突破行政化思維。去行政化的替代成果應(yīng)是科學(xué)界定合議庭全體成員的責(zé)任，確保每一位成員獨(dú)立發(fā)表意見，持少數(shù)意見的應(yīng)記錄在案并作為評(píng)估其履職行為在案件處理結(jié)果中的責(zé)任的根據(jù)。

其實(shí)，如學(xué)者傅郁林，法官李陽、王明等人關(guān)注或擔(dān)憂的問題，都還需要司法改革的決策者和設(shè)計(jì)者持續(xù)推動(dòng)，最高法院已表示，還將出臺(tái)實(shí)施方案，建立督導(dǎo)檢查、評(píng)估制度，確保各項(xiàng)任務(wù)不折不扣完成。

也因此，新一輪司法改革如何，仍有待觀望。