財稅改革四問

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。我的理解，就是要建設中國特色社會主義現(xiàn)代國家，為此就需要通過財稅體制改革，建立與之相匹配的現(xiàn)代財政體系。

一、為什么要進行財稅改革？

所謂“現(xiàn)代國家”，基本框架就是處理好三大基本關(guān)系，且均與政府有關(guān)。

首先，要解決好政府—市場—企業(yè)的關(guān)系，改革的方向應當是向市場放權(quán)?，F(xiàn)代國家應當遵循的基本原則是，凡是企業(yè)自己能夠決定的，就盡量讓企業(yè)自己去決定；凡是市場能夠調(diào)節(jié)的，就盡量讓市場去調(diào)節(jié)；只有企業(yè)決定不了、市場調(diào)節(jié)不好的時候，才由政府出面，以彌補市場失靈。

其次，要解決好政府—社會—國民的關(guān)系，改革的方向應當是向社會讓權(quán)?，F(xiàn)代國家應當遵循的基本原則是，凡是國民自己能夠做的，就盡量讓國民自己去做；凡是社會能夠協(xié)調(diào)的，就盡量讓社會去協(xié)調(diào)；只有國民自己做不了、社會協(xié)調(diào)不好的，才由政府出面，比如說向老弱病殘?zhí)峁┥鐣Ｕ稀?/p>

最后，要解決好中央政府—部門—地方政府的關(guān)系，改革的方向應當是向地方分權(quán)?，F(xiàn)代國家應當遵循的基本原則是，凡是基層政府能夠做的，就盡量讓基層政府去做；只有基層政府做不了、做不好的事情，才由上級政府或中央政府去做，比如說大型自然災害的抗災救災等。

沒有現(xiàn)代財政就沒有現(xiàn)代國家。所以，十八屆三中全會還指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并提出要建立“現(xiàn)代財政制度”。所謂“現(xiàn)代財政制度”，就是要在上述三個基本方面實現(xiàn)現(xiàn)代化，財稅體制改革要為構(gòu)建現(xiàn)代國家基本框架、理順三大基本關(guān)系服務。

因此，稅收制度改革的主要任務應當是維護統(tǒng)一市場，促進公平競爭；調(diào)節(jié)收入分配，彌補市場失靈。預算制度改革的主要任務應當是實現(xiàn)公開透明，加強民主監(jiān)督，強化預算約束，規(guī)范政府行為。事權(quán)財權(quán)改革的主要任務應當是提高匹配程度，上收應收事權(quán)，下放應放財權(quán)，改善央地關(guān)系。

二、財稅改革基本方向是什么？

金融改革方向是推進市場化，這一點早已成為共識。但在財稅改革方面，在中央與地方關(guān)系問題上，究竟是往集權(quán)化方向走，還是往分權(quán)方向改？目前尚存爭議。

與一些官員學者的觀點不同，我個人認為，財稅改革的基本方向應當是走分權(quán)化的道路，主要理由如下：

首先，從國際經(jīng)驗來看，無論是就國土面積而言，還是就人口規(guī)模而言，但凡世界大國，大都實行聯(lián)邦制。即使是個別沒有實行聯(lián)邦制的大國，也都先后實行了地方自治。

其次，從市場經(jīng)濟來看，與計劃經(jīng)濟所要求的中央高度集權(quán)不同的是，市場經(jīng)濟的本質(zhì)是分散決策，因此，與市場經(jīng)濟相匹配的應當是地方適度分權(quán)，而不是中央過度集權(quán)。

再次，從民主政治來看，地方自治是“民主的學?！?。實行民主化不能一蹴而就，必須循序漸進。要確保在推進民主化過程中不出大的亂子，就必須走地方自治的道路。

最后，從技術(shù)發(fā)展來看，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及而發(fā)展起來的分布式?jīng)Q策將是未來決策方式變革的基本方向。它將有助于地方分權(quán)，而不是鼓勵中央集權(quán)。

從現(xiàn)實問題來看，在過度集權(quán)的單一制體制下，地方政府存在著很強的道德風險，缺乏自下而上的自我約束機制，從而導致地方政府債務的快速膨脹，遲早會拖累中央財政，由中央政府承擔無限責任。

中國作為一個國土遼闊、人口眾多的大國，伴隨著市場化、民主化的不斷推進，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推動下和地方債風險的倒逼下，走分權(quán)化道路，實現(xiàn)地方自治，實乃唯一出路。

當然，我們主張地方分權(quán)，并不是完全否認必要的中央政府權(quán)力。在分權(quán)化改革的同時，該集中的必須集中。清朝末年教訓之一就是錯誤地下放了兵權(quán)這一中央政府當然的壟斷權(quán)力，結(jié)果導致清政府的滅亡和之后的軍閥混戰(zhàn)。

與之相反，20世紀90年代朱基任總理期間政府所推行的一系列改革措施中，其中最為重要的歷史性功績主要有三：一是改革中央銀行制度，排除地方政府對貨幣政策的干預；二是實行分稅制改革，把中央的權(quán)力嵌入到地方財政體制之內(nèi)；三是成立政策性銀行，通過政策性金融來調(diào)控地方經(jīng)濟。正因為在市場化的改革進程中加強和鞏固了中央政府的必要控制力，所以中國才沒有像前蘇聯(lián)那樣土崩瓦解。

總之，該集中的權(quán)力必須集中到中央，但是集中的目的不是為了重新回到計劃經(jīng)濟或封建主義時代，而是為了在維護國家統(tǒng)一的前提下更好地進行地方分權(quán)，以適應市場化、民主化、法治化以及互聯(lián)網(wǎng)時代的客觀需要。

三、財稅改革的突破口在哪里？

此次中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革方案》，試圖把財稅改革作為總體改革的重要突破口，稱之為“牽一發(fā)動全身的硬仗”，這是非常正確的。但問題是，財稅改革的突破口又在哪里？

我認為選擇突破口的標準應當是，如果不進行此項改革，就有可能在這一領(lǐng)域里爆發(fā)危機，就會是危機導向；如果主動推進此項改革，就能夠引導相關(guān)利益主體自覺地往改革所期待的方向前進，也就是所謂的利益導向。改革開放初期，我們是把有關(guān)按勞分配的討論作為從計劃經(jīng)濟走向“商品經(jīng)濟”（以及后來的市場經(jīng)濟）的理論突破口，從而在理論上和實踐上都取得了巨大成功，道理就在其中。

如今，在財稅領(lǐng)域，地方債制度改革似乎應成為財稅改革的重要突破口。

首先，從歷史演變來講，改革開放初期，財稅改革的基本方向是放權(quán)讓利，其結(jié)果，地方財政尤其是沿海地區(qū)的財政狀況日益向好，而中央財政則日益捉襟見肘，甚至到了中央財政不得不向地方財政借錢過日子的地步。于是，1994年的分稅制改革，其主要任務是提高兩個比重，尤其是中央財政所占比重。此后，隨著財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放，中央財政的日子越來越好過，而地方財政則越來越困難，乃至地方政府債務規(guī)?？焖倥蛎洠缭俨徊扇「拘源胧┡まD(zhuǎn)這一局面，則必將導致地方債風險失控。因此，此輪財稅改革的一個重要焦點就是地方債問題。

其次，從體制改革角度講，如果不進行地方債制度改革，仍然禁止地方政府自主發(fā)債，所謂“金融創(chuàng)新”就會層出不窮，信用鏈條就會越來越長，融資成本就會繼續(xù)上升，地方政府債務更隱形化，財政金融風險交叉?zhèn)魅荆到y(tǒng)性風險不斷積累，最終就會導致財政金融危機的爆發(fā)。但如果進行地方債制度改革，允許地方政府到資本市場上公開自主發(fā)行債券，就會出現(xiàn)利益導向：財務報表越規(guī)范、信息披露越透明的地方政府，在資本市場上能夠融到的資金就越多，從而形成正向激勵，引導地方政府主動地往建設現(xiàn)代財政的方向去努力。

最后，從經(jīng)濟發(fā)展的角度講，如今，投資增長速度放緩，經(jīng)濟下行壓力增大，的確有必要適當增加政府投資，上一些“合理、有效”的基礎(chǔ)設施建設項目。但問題是，如何判斷哪里的項目合理？哪些項目有效？由誰說了算——是政府說了算，還是市場說了算？如果依然是政府說了算，那么就會重蹈“4萬億”的覆轍，留下新的“后遺癥”。如果是讓市場說了算，就必須進行地方債制度改革，允許地方政府自主發(fā)債，讓資本市場說了算，讓投資者去判斷哪里的項目合理，哪些項目有效。若如此，即使當前的判斷出現(xiàn)失誤，將來也會由投資者來承擔部分責任，從而達到分散風險的目的。

因此無論從哪個角度來看，地方政府債務以及地方債制度改革都應當成為財稅改革的聚焦點和突破口。只有緊緊盯住地方債這個焦點，在地方債制度改革方面能夠有所突破，其他與之相配套的各項財稅改革措施才能相繼跟上，同時也就順理成章，還可以順勢而為。

四、財稅改革的整體方案是什么？

地方債制度改革僅僅是個突破口，而不是財稅改革的全部內(nèi)容。當前的財稅體制改革必須一方面緊緊盯著化解地方政府債務風險這個眼前的突破口，另一方面時刻想著建設現(xiàn)代國家這一長期任務，逐步推進現(xiàn)代財政制度建設。

財稅改革的整體方案有大有小，可以根據(jù)領(lǐng)導的決心和改革的力度進行選擇。我個人曾經(jīng)提出過一個“小四位一體”的財稅改革方案和一個“大四位一體”的財稅改革方案。

所謂“小四位一體”方案就是，除了允許地方發(fā)債，規(guī)范地方政府融資機制以外，還要推進以下三項改革：一是要推進稅制改革，增強地方政府自主稅源。二是要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付，增強地方政府自主決策權(quán)。三是要規(guī)范地方平臺，發(fā)揮政策性銀行補充作用。

所謂“大四位一體”方案就是，按理說，要想徹底理順央地關(guān)系，就應當先分事權(quán)，再分財權(quán)。但是，如何來劃分事權(quán)呢——是按照我國現(xiàn)行的五級政府來劃分，還是按照國際上通行的三級政府去劃分？如果按照現(xiàn)行的五級政府來劃分，結(jié)果一定是要么分不清楚；要么就是今天劃分之后，將來變成三級政府時還得再來一遍。與其如此，還不如此次痛下決心，加快壓縮政府層級，把五級政府變成三級政府。壓縮的辦法可以有兩個：一個是省直管縣，一個是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成縣級政府的派駐機構(gòu)。

如果壓縮了政府層級，又會出現(xiàn)一個新的問題，即省級政府的權(quán)限過于集中，管理幅度過寬，管理難度過大。于是就必須調(diào)整行政區(qū)劃——要么劃小面積過大的省級行政區(qū)，要么在人口規(guī)模密集的地方增設直轄市。

因此，徹底的“大四位一體”財稅改革步驟應當是，首先壓縮政府層級，其次調(diào)整行政區(qū)劃，然后進行事權(quán)劃分，最后配置財權(quán)財力。只有這樣，才能真正理順中央與地方關(guān)系。