公共服務均等化的成本

城市化的成本問題

從2005年起，至少有包括中國科學院、中國社會科學院、國務院發(fā)展研究中心和中國發(fā)展研究基金會等六家以上機構對農(nóng)民工市民化的成本做過測算：按照所在城市不同，每個農(nóng)民工市民化的成本大約在1.5萬至13萬元之間。

這些研究對衡量中國城市化在公共服務均等化方面的成本當然有意義，但缺陷也十分明顯。一是研究對象過于狹隘，專指農(nóng)村戶籍人口流動到城市，忽略了大量城市戶籍人口的跨省區(qū)流動。

二是將公共服務的投入主要界定為政府，忽略了個人和企業(yè)承擔的成本。這些研究忽視了教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等公共服務成本的絕大部分都是由勞動者個人或者其所在的企業(yè)承擔，而與政府無關。

我和我的同事吳華麗最近以上海為例研究了公共服務均等化的成本和收益問題，我們把“農(nóng)民工市民化”稱之為“公共服務均等化”，即地方政府的公共服務應當不分戶籍而對所有居民提供大致均等的公共服務。一般來說，公共服務均等化大致包括以下幾個方面：教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險和住房保障等。

仔細觀察這些公共服務，就會發(fā)現(xiàn)它們的成本構成并不一致。醫(yī)療成本主要由個人或者企業(yè)承擔，而且對于絕大多數(shù)居民而言，在其60歲以前并不需要使用醫(yī)保統(tǒng)籌賬戶資金，從這個意義而言，他所繳納的醫(yī)保費用是一個純粹的貢獻。養(yǎng)老更是這樣：在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老體制下，勞動者在退休之前更多是養(yǎng)老資金的負擔者，而不是受益者。

只有在義務教育這一公共支出上，非戶籍居民才需要地方政府的財政補貼，不過這并不是因為他們不想自己承擔成本，而是因為在當下中國民間辦學存在著種種準入限制，因而造成了絕大多數(shù)居民必須選擇在公立學校接受義務教育。但是在目前的公共服務體制下，城市公立學校的數(shù)量往往是以戶籍人口的規(guī)模為建設標準，因此絕大多數(shù)的非戶籍居民子女都存在著入學難問題。

養(yǎng)老和教育的成本與收益

我們不妨以養(yǎng)老和義務教育來測算要實現(xiàn)公共服務均等化其成本和收益到底幾何。之所以把這兩個項目放在一起比較，最為主要的考量因素是它們幾乎都是強制性的，絕大多數(shù)人都無法在市場上找到替代物——醫(yī)?？梢再徺I商業(yè)保險，住房可以購買商品房；同時也體現(xiàn)代際公平，戶籍人口的養(yǎng)老和非戶籍居民的子女教育有一個良好的互補——養(yǎng)老的受益者主要是戶籍居民，而非戶籍居民則是義務教育的受益者。

在目前的公共服務提供機制下，對戶籍居民而言，教育資源被分攤可能是看得見的利益受損，但是養(yǎng)老的壓力卻是隱性的。而從政府的財政支出來看，養(yǎng)老壓力才是真正的壓力，教育支出則是小問題。但是對于外來常住人口而言，養(yǎng)老是幾十年后的事，子女教育則是當下必須解決的問題。這樣，新老居民和地方政府在這里找到了最大公約數(shù)。

為此，我們以上海為例，比較地方政府在義務教育階段在非戶籍人口方面的支出成本和從非戶籍人口身上獲得的養(yǎng)老金收入，進而比較地方政府在公共服務均等化上的成本和收益。

之所以以上海為樣本，很重要的原因是它能夠體現(xiàn)城市化進程中的中國。首先，從1980年至今，上海人口從1300萬變成2380萬，新增加的人口絕大多數(shù)沒有上海戶籍。其次，上海非戶籍人口超過40%，如果它的公共服務均等化都不存在問題，那么對其他城市就更加不是負擔。

那么，上海在義務教育階段給非戶籍人口的支出是多少？上海統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，2012年上海義務教育階段總在校人數(shù)為119.31萬，其中非戶籍學生所占比例為45%。根據(jù)《上海市教育委員會、上海市財政局、上海市統(tǒng)計局2012年上海市區(qū)縣教育經(jīng)費執(zhí)行情況的通報》，2012年上海市區(qū)縣小學在校學生人均實際支出18839.33元，區(qū)縣初中在校學生人均實際支出24485.17元，由此我們可以計算出上海2012年的義務教育經(jīng)費支出：小學階段約為143.2億元，初中階段為105.9億元，兩項合計249.1億元。如果以45%的非戶籍人數(shù)計算，那么用于非戶籍人數(shù)的義務教育經(jīng)費支出為112.1億元。

需要指出的是，并不是所有非戶籍人口子女的教育經(jīng)費都是按照上海市義務教育生均經(jīng)費執(zhí)行，因為很多農(nóng)民工子女就讀于農(nóng)民工子弟學校，這意味著這部分群體的教育成本以自己承擔為主。盡管近年來上海開始對農(nóng)民工子弟學校進行補貼，如《上海市教育委員會、上海市財政局關于進一步加強市對區(qū)縣財政教育轉移支付資金使用管理的意見》規(guī)定：“各區(qū)縣應根據(jù)招生人數(shù)，按每生5000元（不含租賃費）的標準（其中市級承擔2000元，區(qū)縣承擔3000元），對經(jīng)政府委托以招收進城務工人員隨遷子女為主民辦小學給予基本成本補貼。”換句話說，很多非戶籍人口子女所需教育經(jīng)費并不是按照生均經(jīng)費享受，那么他們所占經(jīng)費支出的比例是低于其占學生總人數(shù)比例的。

再看一下非戶籍人口給上海養(yǎng)老金帶來的收益。自2011年7月《上海市人民政府關于外來從業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險有關問題的通知》規(guī)定，凡“與本市用人單位建立勞動關系的外來從業(yè)人員，應當參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險”。根據(jù)該政策，所有在上海就業(yè)的外來從業(yè)人員都強制繳納了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

2012年上海繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)共計926.93萬，其中至少有400萬屬于非戶籍人口。2011年城鎮(zhèn)職工個人三金（養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金）繳費基數(shù)最低調(diào)整為2599元/月，假設這個群體都以此標準繳納，則每月在統(tǒng)籌部分繳納金額為2599×0.22=571.78元，一年則可繳納6861.36元，當年非戶籍群體繳納統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老保險金近274.45億元。

在2012年，上海市政府為非戶籍子女所支出的教育成本不到112億元，但是卻可以從這個群體上獲得至少274.45億元的養(yǎng)老金收入。這意味著在現(xiàn)有的公共服務體制下，公共服務均等化并不會損害戶籍居民的利益。鑒于此，我們可以得出一個初步結論：至少從社保和教育來看，上海并不存在公共服務均等化的成本問題。如果像上海這樣非戶籍人口接近50%的城市都能夠負擔，那么非戶籍人口更少的地區(qū)就更加沒有壓力。從這個意義而言，以成本來回應戶籍改革問題，并不是一個站得住的理由。

正如上海的例子所展示的那樣，吸納更多人口并不會增加城市在公共服務支出上的負擔，相反新增的城市人口，可以為城市帶來收益。一來，由于人口結構上的不對稱，新增城市人口在公共服務上的投入足以支付當期的成本。二來，新增人口對更大范圍的經(jīng)濟增長的作用往往被低估，而這部分收益可能是更加巨大的。所以推進公共服務均等化有助于“人的城市化”。