糾偏事業(yè)單位改革

涉及數(shù)千萬人的事業(yè)單位改革再起步，卻迅速陷入爭(zhēng)議之中。

7月1日，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）正式實(shí)施，這項(xiàng)涉及數(shù)千萬人的改革瞬時(shí)成為各大媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。輿論普遍認(rèn)為，《條例》將為事業(yè)單位體制改革奠定基本框架，徘徊多年的事業(yè)單位改革終于走出實(shí)質(zhì)性一步。然而，短短數(shù)日，牽頭制定條例的人力資源和社會(huì)保障部（下稱人社部）就開始推出讓人側(cè)目的“辟謠”措辭。

人社部負(fù)責(zé)人表示：“《條例》只是對(duì)于事業(yè)單位工資制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作出了原則性的規(guī)定，至于工資制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，還需要另行研究確定?！?“統(tǒng)籌研究機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革問題，這和《條例》實(shí)施工作是兩個(gè)層面的問題。”

實(shí)際情況是，“原則性規(guī)定”究竟能不能制約和影響工資制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革？“辟謠”反而使得改革陷入爭(zhēng)議不斷的漩渦之中。

事業(yè)單位改革本已有基本路徑的設(shè)計(jì)。2008年2月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。按照方案，第一步是先對(duì)事業(yè)單位隊(duì)伍進(jìn)行分類，其中行政類事業(yè)單位可直接并入機(jī)關(guān)單位，按公務(wù)員對(duì)待；經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位則直接轉(zhuǎn)為企業(yè)，與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接。最終再逐步實(shí)行與目前的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2012年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》明確，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。從2011年到2015年，完成事業(yè)單位分類，部分轉(zhuǎn)為企業(yè)或劃歸政府行政機(jī)構(gòu)；2016年至2020年，建立和完善事業(yè)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成中國(guó)特色的公益服務(wù)體系。

從2013年至今，各部委牽頭在全國(guó)范圍內(nèi)舉行了多次事業(yè)單位分類改革座談會(huì)。各地方政府都被敦促按計(jì)劃全面完成事業(yè)單位分類工作，并做好與相關(guān)行業(yè)體制改革的銜接。

看似清晰的路徑之下，為何推進(jìn)“步步驚心”、面臨“烏龍”指責(zé)不斷？

政府向公益組織購(gòu)買公共服務(wù)，是未來事業(yè)單位改革的方向，也是國(guó)際通行的原則。十八屆三中全會(huì)的《決定》指出，要推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。

然而，改革的設(shè)計(jì)鏈條中出現(xiàn)了“斷裂一環(huán)”。

上述《指導(dǎo)意見》的要點(diǎn)在于，將事業(yè)單位本身劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別：“承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類。具體由各地結(jié)合實(shí)際研究確定。”

按照國(guó)際慣例，“公益一類”、“公益二類”是對(duì)政府所購(gòu)買的公共服務(wù)進(jìn)行的劃分，而非對(duì)于機(jī)構(gòu)本身進(jìn)行的劃分。政府購(gòu)買的是公共服務(wù)，并非公共服務(wù)的提供者。改革的出發(fā)點(diǎn)本應(yīng)是引入市場(chǎng)機(jī)制，將原來由政府直接提供的、為社會(huì)公共服務(wù)的事項(xiàng)，改為向有資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)購(gòu)買。提供公共服務(wù)的應(yīng)是平等的市場(chǎng)主體，只有資質(zhì)的合格與否，而無等級(jí)劃分。公共財(cái)政的購(gòu)買原則是社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，也并非社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的級(jí)別。

這點(diǎn)貌似細(xì)微的差異，會(huì)導(dǎo)致中國(guó)事業(yè)單位改革的方向“差之毫厘謬以千里”。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)公共服務(wù)基本由政府直接提供，財(cái)政資金劃撥給政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位?！吨笇?dǎo)意見》談及事業(yè)單位改革初衷時(shí)指出，上述體制造成“公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高”。“這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類推進(jìn)事業(yè)單位改革加以解決?！倍_出的藥方，卻是按照目前的改革方案，對(duì)事業(yè)單位實(shí)施“一類、二類”劃分?！肮嬉活?，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障；公益二類，根據(jù)財(cái)務(wù)收支狀況，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式予以支持?！?/p>

中國(guó)正處于“深水區(qū)”改革的關(guān)口，事業(yè)單位改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。目前開出的“藥方”不能從體制上改變政府公共支出的方式，屬于“換湯不換藥”的改革，無法從根源上解決上述問題。在此基礎(chǔ)上的公共財(cái)政改革、社會(huì)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革亦無法解決機(jī)制和根源問題，因而陷入爭(zhēng)議與打補(bǔ)丁的惡性循環(huán)。