民間組織參與農(nóng)村基層治理的困境與對策分析

摘要：社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，使民間組織在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色，它的出現(xiàn)有助于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升農(nóng)民整體素質(zhì)，培育農(nóng)村新興文化，是建設(shè)新農(nóng)村的內(nèi)在要求，更是構(gòu)建和諧社會的理性選擇。在民間組織的有力推動下，農(nóng)村現(xiàn)有的基層治理模式和鄉(xiāng)村民主政治體制產(chǎn)生了深刻的變革和調(diào)整，在農(nóng)村治理中形成了公民參與并自治的獨特選擇。

關(guān)鍵詞：基層治理；民間組織；村民自治

一、民間組織參與農(nóng)村基層治理的困境分析

（一）發(fā)展?jié)摿τ邢?，資源儲備不足

第一，資金嚴(yán)重匱乏。這是我國農(nóng)村民間組織發(fā)展的普遍現(xiàn)狀，民間組織的發(fā)展一直深受資金不足問題的困擾。盡管各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村每年都把民間組織的投入納入年度支出計劃，保障活動場所和經(jīng)費的投入，但仍顯不足。首先，民間組織的日常運行缺少資金的支持。組織內(nèi)部的人員配置和構(gòu)成都會因為資金不足而無法保障正常工資的發(fā)放。其次，民間組織的系列活動缺少資金的帶動。民間組織積極組織各項文體活動，豐富村民生活，但是缺少資金的帶動，器材和社會供應(yīng)不足、質(zhì)量不高，往往使得活動的連續(xù)性逐漸淡化，難以長久維持。再次，民間組織的后續(xù)發(fā)展缺少資金的推進(jìn)。隨著組織影響力的逐漸增大，在未來發(fā)展中更加需要強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新和可持續(xù)性，因此組織將更加重視對人才的培養(yǎng)、資源的獲取和思想的更新，缺少資金的推進(jìn)將難以持續(xù)進(jìn)行。

第二，人員流失危機(jī)。隨著市場化的逐步推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施落后的基層地區(qū)已經(jīng)難以緊隨社會進(jìn)步的速度。因此更多的鄉(xiāng)村青壯年選擇外出務(wù)工，農(nóng)村精英人才大量流失，留守村內(nèi)的大多數(shù)都是老人、婦女和兒童，造成民間組織發(fā)展的人才匱乏，這在很大程度上制約了農(nóng)村民間組織的長遠(yuǎn)發(fā)展?，F(xiàn)有的組織成員隨著年齡的不斷增長，專業(yè)知識和管理能力逐漸退化，也無法有效獲取資源，最終會影響組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，難以獲得村民的認(rèn)可和支持。

（二）內(nèi)部制度乏善，運行缺乏規(guī)范

首先，我國現(xiàn)行的民間組織法律法規(guī)，主要有1998年新修訂頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》，同時頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，1999年頒布的《公益事業(yè)捐贈法》，和2004年頒布的《基金會管理條例》。此外，民政部還有社會團(tuán)體管理規(guī)章50余個，而地方民間組織管理法規(guī)的數(shù)量更多。這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了改革開放后民間組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境。但是民間組織缺少對這些法律條文的普及了解，對國家的方針政策認(rèn)識不清，難以將自己業(yè)已形成的經(jīng)驗與外界很好地融合。

其次，民間組織內(nèi)部有著固定的規(guī)章制度，但是這些規(guī)章制度僅僅站在宏觀的角度，用寬泛的視角看待農(nóng)村的問題，顯得不切實際。特別在處理一些應(yīng)急事務(wù)的過程中，更是缺少實際價值和意義。另外，民間組織成員構(gòu)成相對來說比較簡單，在制度上也有著較為明確的組織分工?？稍趯嶋H操作中，卻容易出現(xiàn)負(fù)責(zé)人獨當(dāng)一面的窘境，究其原因，還是固有體制下分工不清，每個人雖有滿腔熱情，卻因種種桎梏禁錮了自己的思想和行為。在這樣的體制內(nèi)，難以形成“包容性”的工作狀態(tài)，更多的則是對某一既定政策的執(zhí)行，在很大程度上影響了組織成員的積極性和創(chuàng)造性。

再次，對于民間組織內(nèi)部的獎懲設(shè)置，也缺乏合理的制度保證。對有突出工作表現(xiàn)和成績的會員，該如何表彰和獎勵；對于在工作中出現(xiàn)重大失誤或者對工作不用心、不作為的會員該如何懲戒，這些都是組織未來發(fā)展中需要完善的體制內(nèi)的工作。

（三）公信力顯不足，獨立程度較低

第一，公信力不足。公信力是一個組織的生命，對于民間組織來說尤為如此，甚至關(guān)系生死存亡。較高的公信力能夠給民間組織帶來高信譽和高評價，往往能夠更好獲取社會資源，保證組織的生存和發(fā)展。但是現(xiàn)今有些農(nóng)村民間組織由于各種因素難以在村民中形成有效的公信力，主要表現(xiàn)為：民間組織內(nèi)部機(jī)制不完善，運行不規(guī)范，缺乏專業(yè)人才隊伍；民間組織的行為取向背離宗旨，以營利為目的，忽視了公眾的利益需求；民間組織運行缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致組織者和管理者利用監(jiān)管漏洞為所欲為，甚至傷害村民的合法利益等。民間組織發(fā)展的公信力不足嚴(yán)重影響了農(nóng)村民間組織的聲譽，難以獲得廣泛認(rèn)同，限制了自身的發(fā)展。

第二，獨立程度低。由于民間組織發(fā)展實力有限，因此在行為方式上容易受到基層政府和村兩委的束縛，無法有效參與鄉(xiāng)村治理，獨立程度較低。主要表現(xiàn)為民間組織職權(quán)界限不清，過多受到了行政化趨向的影響?！敖M織超權(quán)行事”雖能提高村委會的行政效率，但容易使得政府將職責(zé)轉(zhuǎn)移給民間組織，使政府規(guī)避責(zé)任和沖突，弱化政府權(quán)威，產(chǎn)生不作為風(fēng)氣。這樣，民間組織的公信力就會削弱，影響農(nóng)村民間組織發(fā)展和對鄉(xiāng)村治理的參與。

（四）政府職能滯后，扶持力度不足

農(nóng)村民間組織在社會治理和公共服務(wù)方面具有獨特的優(yōu)勢，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，把那些更適合民間組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域交給民間組織，政府要與民間組織通過合作實現(xiàn)共贏。但是在當(dāng)前的農(nóng)村，基層政府的職能轉(zhuǎn)變還不到位，越位、錯位和缺位的情況仍較為普遍，沒有充分認(rèn)識到農(nóng)村民間組織的重要作用以及與農(nóng)村民間組織實現(xiàn)復(fù)合型治理的意義，制約了民間組織參與鄉(xiāng)村治理。

另外，政府對農(nóng)村民間組織的扶持還很欠缺，特別是民間組織發(fā)展過程中的資金問題，特別需要政府的扶持和幫助。但是從現(xiàn)實來看，基層政府對民間組織的扶持力度卻非常有限，資金投入、稅收優(yōu)惠、場地提供、服務(wù)購買等各方面都極為欠缺，影響了民間組織的行為效率和積極性。

二、民間組織參與農(nóng)村基層治理困境的對策分析

（一）動員各方力量獲取資源

民間組織的健康發(fā)展和能力提高，離不開政府在資金、人力資源等方面的支持和幫助。在經(jīng)費方面，政府要在政府采購、項目扶持等方面對民間組織進(jìn)行支持，同時支持民間組織開展合法的服務(wù)和經(jīng)營，提高其服務(wù)性、營業(yè)性收入，實現(xiàn)資金來源的多元化。在資金投入上，應(yīng)該對民間組織全年的財政報告進(jìn)行匯編，形成下一年度的合理財政預(yù)算。另外，以政府為主導(dǎo)，采購、配置協(xié)會在農(nóng)村發(fā)展中的各項設(shè)備，形成行政化的結(jié)算模式，保證民間組織每一筆錢用到實處，保證每一筆用到實處的錢都能由政府主導(dǎo)分配。

除此之外，還應(yīng)形成完善的民間捐贈體系。政府需要通過對社會中的愛心人士進(jìn)行感召，特別是對村內(nèi)成功的有一定資金實力的人和企業(yè)進(jìn)行鼓勵，讓他們通過自愿的形式進(jìn)行捐贈，所有捐贈的人和企業(yè)將在村內(nèi)樹立“功德碑”來贊頌他們的行為。同時，這也是當(dāng)代的有識之士“反哺”家鄉(xiāng)的一種最直接最有效的手段。

民間組織在人力資源方面，應(yīng)逐步改革和完善有關(guān)人事管理、就業(yè)和社會保障制度，從制度上解決非政府組織人力資源缺乏的困境。加強(qiáng)民間組織從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和思想教育，提高從業(yè)人員的專業(yè)知識、服務(wù)技能和思想道德素質(zhì)。另外，出臺加快民間組織發(fā)展的政策意見，通過一系列行之有效的措施，促進(jìn)民間組織不斷擴(kuò)大組織規(guī)模，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高服務(wù)水平，增強(qiáng)發(fā)展能力。

（二）建立健全內(nèi)部規(guī)章制度

民間組織和其他任何組織一樣，要發(fā)揮團(tuán)隊合作精神，相互協(xié)調(diào)，動員每個成員的積極性，因此組織的各種規(guī)章制度對于自己的發(fā)展尤為重要。因此，要建立和健全各項組織內(nèi)部的規(guī)章制度，全面建設(shè)一支高水平的組織服務(wù)體系。

健全議事制度，使會員和民眾真正參與到村子的建設(shè)中來，發(fā)揮眾人的創(chuàng)造力，強(qiáng)化眾人的執(zhí)行力；健全決策制度，使所有決策的產(chǎn)生擁有民主的依托，提高決策的科學(xué)化水平；健全財務(wù)制度，使各項資金的流轉(zhuǎn)在制度的框架內(nèi)運行，提高資金的使用效率；健全獎懲制度，使會員的行為都能曝露在陽光下，讓會員真正產(chǎn)生孰輕孰重的認(rèn)知，讓民眾真正監(jiān)督起組織的行為和工作。

另外，農(nóng)村民間組織自身要積極開展教育和培訓(xùn)，通過宣傳政策、法律法規(guī)，提高成員尤其是管理者的政治素質(zhì)、法律意識和業(yè)務(wù)水平。還要增強(qiáng)民間組織的服務(wù)意識和責(zé)任意識，提升服務(wù)能力，擴(kuò)展服務(wù)覆蓋范圍，提高資源使用效率，在公眾中樹立良好的形象和公信力，從而獲得公眾認(rèn)可和支持。

（三）提升組織公信力和獨立性

農(nóng)村民間組織要完善內(nèi)部治理，規(guī)范自身運作，提高公信力。要建立健全民主決策和民主參與機(jī)制，確保決策的科學(xué)和民主，同時讓更多的村民參與進(jìn)來，提升村民參與的積極性。此外，要建立和完善多層次的監(jiān)督制度，對違法違紀(jì)行為的組織成員，要采取一定的措施進(jìn)行懲戒，并著力推進(jìn)信息公開，讓村民全方位了解事件的進(jìn)展。同時政府還要改變過去重準(zhǔn)入限制輕動態(tài)管理的做法，加強(qiáng)對民間組織的動態(tài)管理和評估，提高其社會公信力，確保農(nóng)村民間組織的健康發(fā)展。

另外，農(nóng)村民間組織要將保持自身獨立性作為重要原則。一方面，民間組織在自身運行中，要多依靠自身，少依賴政府，通過村民的積極參與壯大自身力量。另一方面，政府要明確自身職責(zé)，避免與民間組織職權(quán)交叉，相互形成獨立的工作路徑。只有這樣，民間組織才能發(fā)展壯大，才能發(fā)揮更大作用，也才能為政府職能轉(zhuǎn)變提供更好的承接。

（四）加大政府扶持力度

現(xiàn)今我國建設(shè)服務(wù)型政府時期，政府職能由過去的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，同時更加注重公共服務(wù)社會化，依靠市場尤其是民間組織的第三部門來提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。民間組織可以有效承接政府職能轉(zhuǎn)變，很好地為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此政府要加大對民間組織的扶持力度，特別是基層政府對農(nóng)村民間組織的扶持?；鶎诱D(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識到農(nóng)村民間組織在政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)方面的積極意義，合理界定政府職能，將那些社會自治事務(wù)和政府不該管也管不好的領(lǐng)域交給民間組織，為組織提供合理的生存空間。

基礎(chǔ)政府要加強(qiáng)對民間組織的培育和扶持，支持民間組織參與公共事務(wù)管理，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理新氣象。因此，政府首先要積極宣傳農(nóng)民民間組織的正功能，使廣大干部和群眾能夠加深對民間組織的了解和認(rèn)識，另外還要村民的合作意識、公民意識，為民間組織在農(nóng)村的發(fā)展奠定良好的輿論氛圍和思想基礎(chǔ)。同時，政府要加大資金、政策、人力資源的扶持力度，從民間組織最需要的地方入手，為民間組織的良性發(fā)展創(chuàng)造較為寬松的政策環(huán)境，如此民間組織才能以最飽滿的狀態(tài)為村民提供更好地服務(wù)。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

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