“城鄉(xiāng)一體化”被突出的背后

宋健坤

從十八大到三中全會城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點已改變

“城鎮(zhèn)化”問題在中國實際上是一個陳舊的話題，但是存2012年十八大后不久，李克強同志便在不到一個月時間內(nèi)四次高調(diào)集中談?wù)摮擎?zhèn)化問題，并提出了“新型城鎮(zhèn)化”的字眼，引起國際社會的高度關(guān)注。需要交代的背景是，李克強同志當(dāng)時高密度談?wù)摮擎?zhèn)化時面臨著兩個要回答的問題：其一，中國經(jīng)濟發(fā)展在新政府領(lǐng)導(dǎo)下如何繼續(xù)保持高速增長？其二，其產(chǎn)業(yè)動能選擇的方向是什么？這兩個問題，都是尚未在經(jīng)濟危機中走出的世界各國急切要求中國回答的戰(zhàn)略性問題。

但隨后，新型城鎮(zhèn)化問題討論的熱點出現(xiàn)轉(zhuǎn)化：認(rèn)識由感性上升到理性；討論也從對城鎮(zhèn)化的表面性質(zhì)的理解，逐步過度到對中國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化條件的探討；最終集中在城鎮(zhèn)化的任務(wù)構(gòu)成與實現(xiàn)路徑這兩大主題上。討論超乎尋常，甚至攀升至最高決策層面。

但是十八屆三中全會的《公報》，卻突出提到了“城鄉(xiāng)一體化”，為什么？首先必須搞清楚兩個概念：何謂“城鎮(zhèn)化”？何謂“城鄉(xiāng)一體化”？“城鎮(zhèn)化”是中國縮小城鄉(xiāng)差別的社會實踐過程；“城鄉(xiāng)一體化”是中國進行縮小城鄉(xiāng)差別的社會實踐所要追求并且實現(xiàn)的最終戰(zhàn)略目標(biāo)。

三中全會明確提出實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”，表明新一屆中央政府不僅將沉積已久的問題當(dāng)做自己任內(nèi)要承擔(dān)的任務(wù)，更是將無法量化的“過程”，改為“目標(biāo)”。把實現(xiàn)中國“城鄉(xiāng)一體化”的戰(zhàn)略目標(biāo)確定為自己的戰(zhàn)略責(zé)任和目標(biāo)，并落實存今后將實施的制度創(chuàng)新與社會進步的綜合實踐中。

城鄉(xiāng)一體化的提出代表著一種博弈后的共識

而存城鄉(xiāng)一體化的社會改革中提出消除“二元結(jié)構(gòu)社會”實際上充分表明了一點：中國實施城鎮(zhèn)化經(jīng)過充分討論已經(jīng)取得共識。未來城鎮(zhèn)化面臨三大使命：消除“二元結(jié)構(gòu)”社會、建立“新型土地”制度、實施“社會改造”工程。可以講，消除“二元結(jié)構(gòu)社會”是中國實施城鎮(zhèn)化的三大使命之首。這說明中央在決策中，不但將“目標(biāo)攬為己任”，更是將“任務(wù)做出排序”。由此可以推斷，城鎮(zhèn)化的下一步工作，將與以往不同，不再是無序的狀態(tài)，并且會在可控的軌跡下推進。

中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，其承載的含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越經(jīng)濟領(lǐng)域，絕非僅限于滿足社會需求的生產(chǎn)力范疇，已經(jīng)全面觸摸到整個社會的結(jié)構(gòu)性變革，它撬動具有進步意義的生產(chǎn)關(guān)系的同步再調(diào)整，是推動中國走向“第三次社會變革”的歷史性跨越。消除“二元結(jié)構(gòu)社會”，這是中國城鎮(zhèn)化建設(shè)最具標(biāo)志性意義的第一項戰(zhàn)略性任務(wù)。完成這一歷史任務(wù)，方能使中國現(xiàn)代化建設(shè)，補齊失缺度、具有完整性；方能使中國小康社會建設(shè)，解決均衡度、具有富足性。

從已有的基本條件分析，現(xiàn)在已具備發(fā)起“總攻”的時機和完成這一任務(wù)的實現(xiàn)要素。

從實現(xiàn)路徑上，中國已經(jīng)基本明確“放棄”過去一直遭受社會批評的“大城市群理論”，即通過發(fā)展城市群在城市來消納農(nóng)村人口的路徑。中央堅定確立實施面向中小城鎮(zhèn)來吸納農(nóng)村人口的發(fā)展城鎮(zhèn)化的新路徑。它標(biāo)志著未來農(nóng)村人口的主要消納路徑是“就地解決”，而不是搞所謂的擴大城市規(guī)模來接納農(nóng)村人口并實現(xiàn)其“華麗轉(zhuǎn)身”，這是中圍在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面的對路徑的新明確。

這一實現(xiàn)路徑的重新明確是基于中國國情的基本分析得出的理性結(jié)論。這個問題應(yīng)該是“城鎮(zhèn)化大討論”以來，討論熱度最高，爭議最大，所牽扯到的利益集團介入最深，也是理論界貢獻最大的領(lǐng)域。城鎮(zhèn)化路徑：

制度上緊縮，“垂直化”執(zhí)行

大政方針拖得越久，未來所付出的成本將越大。結(jié)束對文現(xiàn)城鎮(zhèn)化文現(xiàn)路徑的長期激烈的爭論，實際上能為實施“消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、直至實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”這一歷史性任務(wù)奠定決策基礎(chǔ)。這無疑將會對全局產(chǎn)生決定性意義，能夠降低決策成本，讓政策出臺后能夠站穩(wěn)腳跟。這樣才能推進抗風(fēng)險的國家工程，對整個改革的大局有穩(wěn)定作用。

不過，此次討論的激烈程度，必將深刻影響到今后實施城鎮(zhèn)化的制度執(zhí)行層面。從趨勢分析看，在制度上作進一步的緊縮，并實現(xiàn)決策與執(zhí)行上的“體系垂直化”，已經(jīng)勢在必行。

首先，提出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠的方法解決“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。這就進一步從實施措施上再次印證“就地消納農(nóng)村人口”和“就地提升農(nóng)村人口生活質(zhì)量”將成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本解決路徑?！耙t滯農(nóng)村人口的入市”，這也是從中國國情出發(fā)，兼顧諸如著力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、著眼從長遠(yuǎn)提升內(nèi)需、規(guī)避城市發(fā)展承載力等一系列重大“受限”問題之所必須。

從根本上講，這足避免中國由快速發(fā)展不慎墜入“中等收入陷阱”的戰(zhàn)略性選擇。因為在提升城市人均生活質(zhì)量的同時，通過國家的財富轉(zhuǎn)移支持以及大力提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)村人口向城市人口生活質(zhì)量的看齊，已經(jīng)有可實現(xiàn)的手段來選擇和實施。但是，必須做到“三個同步”：必須同步帶動工業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，嚴(yán)防房地產(chǎn)借機操作導(dǎo)致惡性通脹；必須同步帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化尤其是設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，防止由上地問題引發(fā)“社會共振”；必須同步解決“脫地”農(nóng)民的再就業(yè)問題，防止由土地變現(xiàn)的“短期暴富”而進入“中等陷阱”。

中國在國家戰(zhàn)略層而上提出和解決城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是基本消除“二元結(jié)構(gòu)”，為了讓社會改繭能夠協(xié)調(diào)性推進，這一任務(wù)完成之后，自然會有計劃地將建立“新型土地”制度這個位居第二位的任務(wù)擺上日程。

土地制度的設(shè)計和發(fā)展軌跡離不開人類共有的寶貴經(jīng)驗：走土地銀行的發(fā)展路徑，這是人類社會的共有財富和經(jīng)驗。所不同的是，融匯其中的中國特色，必須堅持以資源屬性的國有化為基礎(chǔ)，這是最終必然要建立“中國國家土地銀行”的基本邏輯。不過，這不會一蹴而就，需要通過幾個階段的任務(wù)推進方能實現(xiàn)。

首先，要推進基礎(chǔ)工作。十八屆三中全會之后，推進土地要素的改革將在諸多方面進行。例如土地確權(quán)工作、政策法規(guī)條件的改善、存農(nóng)村和城市分別建立土地運營中心等等。工作涉及而廣、涵蓋豐富、矛盾復(fù)雜，但這些都屬于緊迫的基礎(chǔ)性工作（解決沉積性制度推進）。

其次，要激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力。這就要求在今后一段時間內(nèi)，通過盤活市場要素，諸如推動土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)在集體經(jīng)濟中入股、推進城鄉(xiāng)土地要素平等交換、實現(xiàn)公共資源均衡配置等手段，來實現(xiàn)激活農(nóng)村經(jīng)濟的目的，并以此實現(xiàn)將資本、科技、人才、能力等提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性要素引入農(nóng)村，全而實現(xiàn)振興農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的目的。一句話，盤活土地要素足手段，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展足目的，不能本末倒置。

其三，實現(xiàn)地權(quán)利益的最大化。實現(xiàn)地權(quán)利益最大化不難，難的是如何分配這塊蛋糕。目前每年地方政府在土地上汲取上萬億的利益，以致中央政府與土地（使用權(quán)）方這兩端均處于分配的劣勢，各利益集團更是通過土地豪取巨額利益。所有這些實踐均證明，對中間環(huán)節(jié)的姑息和遷就，不但使中央政府的威信喪失殆盡，更易引爆因分配不公所造成的社會動蕩。對于這一點，決策層有足夠清醒的認(rèn)識，這絕非僅靠實施所謂新的財政政策就能夠一勞永逸、徹底解決的問題。

所以，在基礎(chǔ)制度建立和市場要素盤活之后，必須推進國家土地銀行的建立。這樣做的目的就是要將目前各級政府及其利益集團利用土地開發(fā)攫取巨額利益的各中間渠道封死。

建立國家土地銀行，要由國家對土地實施“硬性管理”，在制度上打掉試圖從“中間環(huán)節(jié)截取利益”的可能，從根本上確保農(nóng)民的土地利益；進而為實現(xiàn)未柴國家“兌付給”全體國民在土地資產(chǎn)上的“人均資產(chǎn)收益”奠定制度上的基礎(chǔ)。這就要將各項變繭都納入到土地銀行的運營模式內(nèi)予以消化和解決，包括在第二階段實施過程中將要發(fā)生而無法消化的新矛盾?！稗r(nóng)村土地銀行”和“城市土地銀行”是構(gòu)成“國家土地銀行”的兩大基礎(chǔ)體系。

中國城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)至少需要30年

從目前中國經(jīng)濟的動能預(yù)測看，中國城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)將分為：東線、中線、西線三個空間進程來實現(xiàn)：

中國城鎮(zhèn)化預(yù)測（2013年起計算）

東部，約需16年基本實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”；

中部，約需27年基本實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”；

西部，約需36年基本實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”；

研究表明，中國經(jīng)濟未來通過城鎮(zhèn)化的引擎拉動，將實現(xiàn)新增消費的年平均值為2 8萬億元，實現(xiàn)新增投資的年平均值為6.5萬億元，城鎮(zhèn)化貢獻率占GDP增加值的2.71個百分點，城鎮(zhèn)化驅(qū)動率約為38.5%。由此，城鎮(zhèn)化必將成為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的主要手段。這是其他任何產(chǎn)業(yè)都無法比擬的。

必須承認(rèn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要經(jīng)歷至少30年以上的大跨度時間，這個過程將是一個漫長且有風(fēng)險的國家實踐期。在未來至少16年時間，以超過7%速度實現(xiàn)增長是有動能的；以此為基礎(chǔ)來推進全國農(nóng)村人口的生活質(zhì)量向城市看齊，還是有物質(zhì)保障的；“消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”作為首要任務(wù)也是社會改革的正確方向。

可以說，這一年中國城鎮(zhèn)化的說法、討論和政策的多次變化，實則是起步期不可避免的煎熬，但畢竟，在久盼中已經(jīng)起航了。

（作者系中國發(fā)改委低碳經(jīng)濟聯(lián)盟下屬城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展中心副主任）

摘自FT中文網(wǎng)