齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)機(jī)制與法制保障體系研究

蘇屹 李娜

[摘 要]本文指出了旅游文化產(chǎn)業(yè)對(duì)創(chuàng)造齊齊哈爾物質(zhì)文明和精神文明的重要作用，簡述了齊齊哈爾旅游文化產(chǎn)業(yè)政策與法律的現(xiàn)狀，論及了該產(chǎn)業(yè)的政策激勵(lì)機(jī)制與法律保障體系，指出了機(jī)制與體系存在的問題，并提出了解決方案和發(fā)展構(gòu)想。

[關(guān)鍵詞]旅游文化產(chǎn)業(yè)；政策激勵(lì)機(jī)制；法律保障體系

[中圖分類號(hào)]F592 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）10 — 0116 — 02

齊齊哈爾市是中國東北老工業(yè)基地，但隨著20世紀(jì)末新工業(yè)的布局，齊齊哈爾的重工業(yè)發(fā)展受到了影響；農(nóng)業(yè)依靠地質(zhì)資源的優(yōu)勢(shì)，依然強(qiáng)勢(shì)打造著中國綠色食品之都的美譽(yù)；而文化產(chǎn)業(yè)在這種戰(zhàn)略格局的演變中，肩負(fù)著日益重要的角色。其中旅游文化產(chǎn)業(yè)成為大文化產(chǎn)業(yè)的新支點(diǎn)，它憑借自身的特點(diǎn)構(gòu)筑了齊齊哈爾發(fā)展的新亮點(diǎn)，旅游文化產(chǎn)業(yè)是鶴城經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，是城市綜合競爭力的核心，也是市委市政府經(jīng)營城市的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

文化鑄造旅游的靈魂，旅游構(gòu)筑文化的承載。狹義的旅游定義無益于更高的構(gòu)建旅游業(yè)的發(fā)展，必須從大文化的角度進(jìn)行構(gòu)建。促進(jìn)旅游文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就必須系統(tǒng)的研究我市相關(guān)的政策和法律，下面本文從三方面來淺析齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)機(jī)制與法制保障體系。

一、齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)機(jī)制與法制保障體系取得的成就

齊齊哈爾現(xiàn)已取得四張城市名片，分別是“中國綠色食品之都”、“中國魅力之城”、“中國優(yōu)秀旅游城”、 “中國歷史文化名城”。從這四項(xiàng)殊榮來看，城市自身的文化個(gè)性和地域特質(zhì)是成就殊榮的基礎(chǔ)。城市構(gòu)劃必須以此為基點(diǎn)、以市委市政府領(lǐng)導(dǎo)為核心、以市場建設(shè)為主要內(nèi)容、以法治建設(shè)為重要保障，全面開拓旅游文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)觀我市的經(jīng)濟(jì)，旅游文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)走在了前列，取得了突出的成就。旅游文化產(chǎn)業(yè)的政策激勵(lì)機(jī)制和法制保障體系業(yè)已基本形成，并取得了一定的進(jìn)步。

（一）旅游文化產(chǎn)業(yè)的政策激勵(lì)機(jī)制

市委市政府非常重視旅游文化產(chǎn)業(yè)的建設(shè)發(fā)展，主要體現(xiàn)在《齊齊哈爾市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中“國家重要的裝備工業(yè)基地和綠色食品產(chǎn)業(yè)基地、國家生態(tài)園林城市、全國聞名的生態(tài)旅游勝地和國家歷史文化名城”的城市發(fā)展目標(biāo)，以及市委市政府領(lǐng)導(dǎo)近幾年在市委市政府重要會(huì)議上的講話。這些全體會(huì)議、常務(wù)會(huì)議等所確立的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、會(huì)議決議與領(lǐng)導(dǎo)講話等政策，前后一致、聯(lián)系緊密，不斷縱深擴(kuò)展旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，激勵(lì)了旅游、文化、規(guī)劃、建設(shè)等各職能部門的工作。這些會(huì)議制度及相關(guān)政策共同構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)層面的政策激勵(lì)機(jī)制。各委辦局、縣區(qū)級(jí)政府也不斷的落實(shí)市委市政府的方針政策，形成了各自部門領(lǐng)域的政策激勵(lì)機(jī)制。比如旅游部門的評(píng)審誠信旅行社政策，鶴城人游鶴城政策，評(píng)審十佳旅游服務(wù)之星政策等，文化部門的評(píng)選文物保護(hù)單位政策、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)政策、文化活動(dòng)先進(jìn)單位評(píng)選政策等，扎龍自然保護(hù)管理局的濕地保護(hù)政策，規(guī)劃部門的歷史建筑保護(hù)政策，財(cái)政部門的產(chǎn)業(yè)財(cái)政傾斜政策等，這些政策的制定、落實(shí)、總結(jié)、反饋都已形成了固定的模式和機(jī)制，極大的激發(fā)了整個(gè)旅游文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）旅游文化產(chǎn)業(yè)的法制保障體系

旅游文化產(chǎn)業(yè)的法制建設(shè)取得了突出的成就，集中體現(xiàn)在該產(chǎn)業(yè)的地方性法律體系上。地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件的數(shù)量和質(zhì)量明顯提高，由此基本形成了該產(chǎn)業(yè)的地方性法律體系，為旅游文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了法律制度上的保障。通過篩查梳理有關(guān)法律，按立法主體的分類進(jìn)行概況，涉及的地方性法規(guī)有：2004年4月20日頒布的《齊齊哈爾市旅游條例》，2011年10月25日公布的《齊齊哈爾市歷史街區(qū)歷史建筑保護(hù)條例》，2004年10月25日頒布的《齊齊哈爾市城市園林綠化條例》等。政府規(guī)章有：2006年4月6日頒布的《齊齊哈爾市公園管理辦法》等。規(guī)范性文件有：2013年12月10日頒布的《齊齊哈爾市城市雕塑規(guī)劃建設(shè)管理暫行規(guī)定》，2013年12月4日頒布的《齊齊哈爾市建筑環(huán)境審查暫行規(guī)定》，2013年11月15日頒布的《齊齊哈爾市中心城區(qū)城市色彩建筑風(fēng)格技術(shù)規(guī)范》等。這些各層級(jí)的立法組成了有效的行政法律體系，構(gòu)筑了法制保障的基礎(chǔ)。

市人大于2011年頒布了《齊齊哈爾市歷史街區(qū)歷史建筑保護(hù)條例》，原實(shí)施的《齊齊哈爾市保護(hù)街區(qū)和保護(hù)建筑條例》同時(shí)廢止。不到六年，就重新制定了一部更加適應(yīng)市情的法律，可見人大機(jī)關(guān)對(duì)我市旅游文化產(chǎn)業(yè)立法的重視?！洱R齊哈爾市一日游管理規(guī)定》業(yè)經(jīng)2014市政府十五屆十八次常務(wù)會(huì)議予以廢止，市政府對(duì)相關(guān)法律文件進(jìn)行的及時(shí)清理，為旅游文化市場和諧發(fā)展提供了可靠的法律保障。

隨著齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)法律體系的基本建立，其機(jī)關(guān)制度建設(shè)也取得了巨大的進(jìn)步。立法機(jī)關(guān)的立法制度、監(jiān)督制度，行政機(jī)關(guān)的辦公制度、執(zhí)法制度，司法機(jī)關(guān)的辦案制度等，有效的保障了地方性法律的實(shí)施、矯正、完善，促進(jìn)了地方性法律的發(fā)展。這些制度與地方性法律共同構(gòu)筑了旅游文化產(chǎn)業(yè)法制保障體系，保障了我市旅游文化產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，使我市的旅游文化建設(shè)走進(jìn)全省的前列。

二、齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)機(jī)制與法制保障體系存在的問題

法律是由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等形式表現(xiàn)。而政策未被制定或認(rèn)可為法律規(guī)范之前，是由綱領(lǐng)、決定、決議、指示、宣言、命令、聲明、通知、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)人講話或報(bào)告等形式表現(xiàn)的。法律穩(wěn)定，構(gòu)筑著法治社會(huì)的核心內(nèi)容和規(guī)則秩序；政策靈活，決定著法治社會(huì)的進(jìn)步速度與發(fā)展幅度。齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)政策與法制兩者緊密聯(lián)系、相輔相成，共同推動(dòng)著旅游文化的發(fā)展，但兩者同時(shí)也存在一些問題。

（一）齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)機(jī)制存在的問題

1.圍繞“歷史文化名城”的發(fā)展定位研究不足。歷史文化是旅游文化的重要內(nèi)容，是構(gòu)筑城市文明的主要因素，城市文明又是精神文明建設(shè)的源動(dòng)力之一，我市在歷史文化名城定位中所論及的項(xiàng)目都很零散，缺乏集中，不能產(chǎn)生整體品牌效應(yīng)。

2.財(cái)政的傾斜趕不上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度。市委市政府把旅游業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)中的龍頭產(chǎn)業(yè)來培育，把文化作為五位一體戰(zhàn)略的基本支點(diǎn)來建設(shè)，對(duì)旅游文化加大財(cái)政投入。但旅游、文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要更多資金，而實(shí)際的投入不足，無法走出資金的困境，難以適應(yīng)市場和管理的需求。

3.旅游文化產(chǎn)業(yè)未形成發(fā)展合力。旅游、文化兩部門工作有很多關(guān)聯(lián)，但卻沒有聯(lián)動(dòng)工作的機(jī)制，沒有形成發(fā)展合力，浪費(fèi)了行政資源，減弱了行政效能。例：文化部門有建設(shè)“卜奎一條街”的社會(huì)需求和設(shè)計(jì)構(gòu)想，旅游部門也有建設(shè)“旅游步行街”的市場需求。文化部門的規(guī)劃設(shè)計(jì)側(cè)重宣傳效果和文化普及，而旅游部門側(cè)重旅游環(huán)境和文化定位，兩部門有相似的規(guī)劃構(gòu)想，但卻從未合作。

4.行政執(zhí)法政策不完善。⑴檢查人員相對(duì)來較少，執(zhí)法檢查的幅度和頻度并不能達(dá)到市場的需求。⑵一些部門的行政審批工作還在進(jìn)行改革，這方面的改革力度還不夠。⑶一些政府職能部門工作重點(diǎn)是培育市場、開拓市場，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展宜進(jìn)行部分調(diào)整。

（二）齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)法制保障體系存在的問題

1.法律條款的不適應(yīng)與缺失。例如2006年的《齊齊哈爾市公園管理辦法》一些條款需要修改，2004年的《齊齊哈爾市旅游條例》與2013年全國人大頒布的《旅游法》存在一些矛盾，需要修改。

2.法律保障體系的不完善。文化建設(shè)方面的法律體系不健全，沒有文化產(chǎn)業(yè)的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件?，F(xiàn)有的地方性法規(guī)和規(guī)章主要涉及的是旅游、城市建筑等領(lǐng)域的內(nèi)容，這種現(xiàn)狀與文化強(qiáng)市的地位不相符。

三、齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)機(jī)制與法制保障體系發(fā)展構(gòu)想

（一）齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)機(jī)制發(fā)展構(gòu)想

1.規(guī)劃立項(xiàng)突出“歷史文化名城”的發(fā)展定位。現(xiàn)有的鶴文化是生態(tài)文化的重要內(nèi)容，也是“生態(tài)旅游勝地”發(fā)展定位的核心文化之一。但歷史文化名城沒有與此城市品牌相媲美的項(xiàng)目。這需要構(gòu)建一個(gè)重大的品牌立項(xiàng)，彰顯歷史文化名城的核心定位。如軍政省會(huì)古城（即卜奎古城內(nèi)城）的項(xiàng)目，突出了資源集群的優(yōu)勢(shì)，能發(fā)揮巨大的品牌效應(yīng)，全中國只有新疆伊犁將軍府可以和齊市的黑龍江將軍府媲美，如果回遷將軍府，復(fù)建南門迎恩門，文廟魁星樓和部分城墻，并打造東二道街為卜奎一條街，那么卜奎古城就能叫響中國，鶴城就可以成就全國最美的軍政省會(huì)（省府）古城。那么歷史文化古城就可以真正成為我市的城市品牌，由古城打造的抗?fàn)幬幕c和諧文化將與鶴文化齊名。

2.制定財(cái)政傾斜政策、拓寬投資融資渠道。繼續(xù)加大財(cái)政傾斜，各級(jí)政府要制定旅游發(fā)展金和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金政策。創(chuàng)新投資融資體系，擴(kuò)大招商引資，鼓勵(lì)民資進(jìn)入市場，加大銀行對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的貸款力度等。制定優(yōu)惠政策，對(duì)相關(guān)企業(yè)給予稅收、水電費(fèi)等方面的優(yōu)惠等。激勵(lì)各方資金參與開發(fā)建設(shè)，促使旅游文化產(chǎn)業(yè)成為社會(huì)投資的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。

3.打造旅游、文化的發(fā)展合力。破除部門的領(lǐng)域保護(hù)與利益歸屬，建立旅游、文化的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，共同打造卜奎一條街項(xiàng)目。對(duì)于一些文化立項(xiàng)、研討等工作可邀請(qǐng)旅游部門參加。對(duì)于文保單位、歷史建筑的評(píng)審、維護(hù)、建設(shè)的一些重要環(huán)節(jié)，旅游部門可提出相關(guān)建議。對(duì)于城市小品、主題公園、公共設(shè)施的建設(shè)，相關(guān)部門可共同規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、文化、旅游的共襄發(fā)展。

4.完善行政執(zhí)法政策。⑴加強(qiáng)行政檢查的幅度與頻度。需要配備更多的執(zhí)法一線人員，提高執(zhí)法水平，完善這方面的機(jī)制。⑵強(qiáng)化行政許可的梳理與調(diào)適。這方面的政策略有不足，比如導(dǎo)游證核發(fā)及管理其性質(zhì)為行政許可，宜應(yīng)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。⑶做好行政確認(rèn)的指導(dǎo)與放權(quán)。這類的行政審批宜下放到協(xié)會(huì)等部門進(jìn)行管理，比如旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定宜下放到行業(yè)自治部門管理。⑷確立行政處罰的規(guī)制與重點(diǎn)。政府部門的工作重點(diǎn)宜增加法治建設(shè)的內(nèi)容。部門法定代表人宜在處罰一線中展現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)價(jià)值，具體表現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)中宜規(guī)定直管處罰機(jī)構(gòu)，同時(shí)配備副職領(lǐng)導(dǎo)協(xié)管。

（二）齊齊哈爾市旅游文化產(chǎn)業(yè)法制保障體系發(fā)展構(gòu)想

1.修改和完善法律的部分條款。修改《齊齊哈爾市公園管理辦法》、《齊齊哈爾市旅游條例》等有關(guān)法律條款，比如修改示范區(qū)審批條款、對(duì)導(dǎo)游員索要小費(fèi)的罰款條款等。增加旅游發(fā)展金、文化發(fā)展專項(xiàng)資金的法律條款，將財(cái)政傾斜的具體內(nèi)容寫進(jìn)法律，確保推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.制定有關(guān)法律和制度，完善整個(gè)保障體系。制定文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律和制度，規(guī)定產(chǎn)業(yè)政策、投資渠道、市場監(jiān)管、經(jīng)營人才、市場營銷、法律責(zé)任等內(nèi)容，從而促進(jìn)文化企業(yè)壯大，調(diào)節(jié)文化市場要素，推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外應(yīng)制定保護(hù)民族文化，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等相關(guān)的法律。從而順應(yīng)市場發(fā)展的需求，形成完善的法制保障體系。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕李茜，徐春燕.淺論西安旅游文化產(chǎn)業(yè)政策的制定〔J〕.商洛學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，23（03）.

〔2〕李四玉.中國旅游文化產(chǎn)業(yè)的思考〔J〕.旅游管理研究，2013，（11）.

〔3〕蔣旭.旅游文化的內(nèi)涵及其發(fā)展的對(duì)策初探〔J〕.財(cái)經(jīng)視點(diǎn)，2012，（10）.〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕