農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題與建議

蘇強 魯冬梅

摘 要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，六安市裕安區(qū)近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了明顯成效，但也存在一些問題。應(yīng)從實際出發(fā)，采取有效措施，推進土地流轉(zhuǎn)實踐與創(chuàng)新，促進規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式健康平穩(wěn)有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；問題；對策；

文章編號：1674-3520（2014）-10-00-02

近年來，裕安區(qū)以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持“依法、自愿、有償”的原則，按照“政府推動、政策扶持、市場運作、多元投入”的發(fā)展思路，積極探索和創(chuàng)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機制。通過不斷加大土地流轉(zhuǎn)工作服務(wù)力度，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，有效規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為，有序推進了農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營取得了較好成效。同時加快了美好鄉(xiāng)村建設(shè)步伐，進一步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。

一、裕安區(qū)土地流轉(zhuǎn)基本情況

裕安區(qū)轄22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，279個行政村，3763個村民組，20.29萬農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)人口83萬，耕地68萬畝，可養(yǎng)水域面積5.8萬畝，人均0.84畝；截至2013年底，全區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積達到22.68萬畝，占總耕地面積的33.16%；其中：其中轉(zhuǎn)包4.4萬畝，占流轉(zhuǎn)總額的19.4%；出租13.5萬畝，占流轉(zhuǎn)總額的59.52%；轉(zhuǎn)讓0.5萬畝，互換0.6萬畝，其他形式等3.68萬畝。從流轉(zhuǎn)耕地的類型看，500畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)面積76969畝，500畝以上的有33戶，千畝以上的有24戶，涉及農(nóng)戶4.2萬戶，占總戶數(shù)的17.24%；全年獎補資金270萬元，其中市補81萬元，區(qū)補189萬元。從流轉(zhuǎn)期限看，零星轉(zhuǎn)包多為不定期，百畝以上水田流轉(zhuǎn)多為5年，百畝以上旱地流轉(zhuǎn)一般為20年；從流轉(zhuǎn)方式看，主要是在土地承包經(jīng)營權(quán)證上進行變更記錄、簽訂流轉(zhuǎn)合同及口頭協(xié)議三種。全區(qū)土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出三大趨勢，一是流轉(zhuǎn)速度逐步加快，二是單宗土地流轉(zhuǎn)面積越來越大，三是流轉(zhuǎn)后生產(chǎn)的科技含量越來越高。

二、裕安區(qū)推進土地流轉(zhuǎn)工作的主要做法

一是大力宣傳國家土地流轉(zhuǎn)政策。采取會議、黨員培訓、廣播及明白紙等形式，大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法》、中央1號文件等有關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)及政策，努力使農(nóng)戶深入了解土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定，讓廣大干群充分認識開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則、方法及作用，為有效開展土地流轉(zhuǎn)工作營造良好氛圍。

二是積極創(chuàng)造良好的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。區(qū)農(nóng)委及時轉(zhuǎn)發(fā)省農(nóng)委“關(guān)于進一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”文件，并以區(qū)政府名義下發(fā)了《關(guān)于貫徹市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)若干意見的通知》，建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，探索建立土地流轉(zhuǎn)激勵機制，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵大戶租賃農(nóng)戶土地進行規(guī)模化生產(chǎn)，對500畝以上的種糧大戶，每畝補助20元，對1000畝以上的種糧大戶，每畝補助30元，對2000畝以上的種糧大戶，每畝補助40元，對3000畝以上的種糧大戶，每畝補助50元，對單季流轉(zhuǎn)冬閑田從事午季糧油生產(chǎn)的，補助標準翻一番，2012年，我區(qū)上報獎勵補助大戶面積76969畝，獎補資金270萬元，已于當年底全部兌現(xiàn)。同時，還把土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營、勞動力轉(zhuǎn)移及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，積極營造良好土地流轉(zhuǎn)的政策氛圍。

三是建立健全土地流轉(zhuǎn)制度。區(qū)農(nóng)委統(tǒng)一印發(fā)了土地流轉(zhuǎn)合同和示范文本，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建立土地流轉(zhuǎn)檔案，以區(qū)政府文件出臺了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)若干意見，探索建立土地流轉(zhuǎn)激勵機制，積極兌現(xiàn)獎補政策，鼓勵和提倡農(nóng)村土地穩(wěn)定、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。

四是強化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。全區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)管理服務(wù)站為依托，大力開展政策宣講、流轉(zhuǎn)手續(xù)辦理等協(xié)調(diào)服務(wù)工作，幫助簽訂流轉(zhuǎn)合同，建立土地流轉(zhuǎn)檔案，組織農(nóng)技人員對連片生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營戶，提供生產(chǎn)技術(shù)、病蟲害防治及產(chǎn)品銷售等服務(wù)。

五是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。全區(qū)本著“因地制宜”的原則，由灣畈區(qū)引導(dǎo)向崗區(qū)、山區(qū)穩(wěn)步推進。2012年，江家店鎮(zhèn)實現(xiàn)土地單季流轉(zhuǎn)達5142畝，擴大了糧食種植面積，有效利用了冬閑田等土地資源。2013年，區(qū)農(nóng)委在江家店鎮(zhèn)開展了土地單季流轉(zhuǎn)現(xiàn)場會，宣傳引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)由雙季向雙季、單季開展，益單則單、益雙則雙、益轉(zhuǎn)則轉(zhuǎn)，取得了良好的示范帶動作用。

三、裕安區(qū)土地流轉(zhuǎn)的主要成效

一是促進了生產(chǎn)要素流動。土地作為規(guī)模經(jīng)營的主要生產(chǎn)要素在有效流動集聚后，將引起資金、技術(shù)、人才及等要素的積極跟進，促進實現(xiàn)資源的市場化配置，為農(nóng)業(yè)投入規(guī)?；峁┯欣麠l件。江家店鎮(zhèn)林寨村土地流轉(zhuǎn)大戶鄔凌云，反租近千畝土地，投入有效資金，通過聘請專家、引進先進技術(shù)，辦起了種雞場、養(yǎng)魚場，實現(xiàn)立體化養(yǎng)殖，輻射帶動周邊近400個農(nóng)戶發(fā)展養(yǎng)雞生產(chǎn)，每年為農(nóng)戶增收3000多萬元，本人也獲得“2011年度全省糧食生產(chǎn)大戶”稱號。

二是推進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。土地流轉(zhuǎn)后，實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營，推動了設(shè)施農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長足發(fā)展，為集中連片、區(qū)域規(guī)劃、專業(yè)化生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利實現(xiàn)創(chuàng)造了條件，有力推動了農(nóng)產(chǎn)品商品基地的發(fā)展。肥西縣個體戶張久倉，來到裕安區(qū)江家店鎮(zhèn)的林寨、張墩兩村，連片反租1170多畝耕地種植優(yōu)質(zhì)稻麥，帶動了“豬-沼-稻”循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟和社會效益實現(xiàn)了雙豐收。

三是促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。從全區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營效益來看，農(nóng)民增收普遍增長30%以上。韓擺渡鎮(zhèn)的陸集村，有9個生產(chǎn)組、240戶的300多畝耕地，連片出租給蔬菜經(jīng)營大戶張枝全種植特色蔬菜，合同期10年，第一年每畝付農(nóng)戶租金410元、第二年460元、第三年（封頂價）510元，租出土地農(nóng)戶的勞力，又反過來幫張枝全打工，在300多畝土地上打工，每年又再次獲得20多萬元的工資收入。經(jīng)測算，農(nóng)民每畝純收入達1150元，是農(nóng)戶出租土地前收入的兩倍多。

四是合理的土地流轉(zhuǎn)維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定。裕安區(qū)在做好土地流轉(zhuǎn)工作的同時狠抓建章立制，逐步完善流轉(zhuǎn)服務(wù)機制。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點，配備了相關(guān)人員，積極開展政策咨詢、合同簽訂等工作，完善了符合實際需求、操作性強的農(nóng)村土地糾紛調(diào)處責任機制。既能避免土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)權(quán)屬不清等矛盾隱患，同時又能迅速有效處理各類土地糾紛，從而地維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）基層對土地流轉(zhuǎn)認識不到位。少數(shù)鄉(xiāng)村干部對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要性認識不足，對有關(guān)土地承包及流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位。認為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶與經(jīng)營業(yè)主之間的事，應(yīng)自由協(xié)商，對其采取聽之任之的態(tài)度，疏于指導(dǎo)、服務(wù)和管理。個別地方未能全面把中央提出延長土地承包期3O年的政策貫徹落實到戶，農(nóng)民承包土地的穩(wěn)定感尚未真正完全確定，有的寧肯粗放經(jīng)營，造成土地經(jīng)營不善，施肥搭配不合理，雜草叢生，產(chǎn)量逐年下降，沒有經(jīng)濟效益，也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。有的農(nóng)民戀土情深，盡管已棄農(nóng)經(jīng)商、外出打工，但靠承包土地生存的傳統(tǒng)觀念，仍使他們對土地眷戀很深，放不開手腳，寧可請人代耕，甚至土地荒蕪也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。個別地方私自出賣承包土地和改變土地用途現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）土地流轉(zhuǎn)機制不健全。一是流轉(zhuǎn)程序不完善。很多地方土地流轉(zhuǎn)工作尚處于起步階段，缺乏完整規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序指導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性較明顯；二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂不規(guī)范。個別土地流轉(zhuǎn)只有當事人之間的口頭協(xié)議，沒有簽訂正式的書面合同；有的雖然簽訂了書面合同，但在合同中存在面積不實、土地流轉(zhuǎn)期限超期、承包費沒有考慮物價變化因素，甚至沒有明確違約補償辦法等問題。這些問題的存在，都是引發(fā)土地糾紛的隱患，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解缺乏依據(jù)。三是流轉(zhuǎn)方式不靈活。土地流轉(zhuǎn)大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)方式主要是出租、轉(zhuǎn)包等形式；四是流轉(zhuǎn)制度不健全。流轉(zhuǎn)沒得到有關(guān)單位簽證，沒有建立起規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)檔案，土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛處理難度大，缺乏法律保障。

（三）流轉(zhuǎn)后糧地“非糧化”現(xiàn)象嚴重，危害大。雖然近年來國家高度重視糧食生產(chǎn)，不斷加大對糧食種植的政策扶持力度，但糧食作物與果蔬等經(jīng)濟作物相比，經(jīng)濟效益明顯處于劣勢。以裕安區(qū)為例，農(nóng)民人均耕地1.4畝左右，1年種植兩季水稻只能帶給農(nóng)民1700元的收入，去除種子、化肥、農(nóng)藥等成本，最終的純收入只有900元左右。而村民將自己的土地流轉(zhuǎn)后，不用下地勞動就能獲得每年700元的收入，而且可以在流轉(zhuǎn)大戶打工獲得工資收入。由于經(jīng)濟效益的導(dǎo)向作用，流轉(zhuǎn)后的土地發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)，“非糧化”現(xiàn)象較嚴重。從實際來看，這一趨勢還在加快。由于依靠品種改良和技術(shù)提高糧食單產(chǎn)比較緩慢，那么糧食播種面積的下降必然帶來糧食產(chǎn)量的下降。同時，“非糧化”還將會使土地肥力下降，土地流轉(zhuǎn)“非糧化”后，田間的水利設(shè)施、灌溉系統(tǒng)隨之改變，土壤層也將發(fā)生改變甚至破壞。一旦受流轉(zhuǎn)方因為流轉(zhuǎn)期限到期或因經(jīng)營原因中途離開，將已從事設(shè)施農(nóng)業(yè)的土地恢復(fù)為種植糧食的農(nóng)田非常困難，甚至根本不可恢復(fù)，后果不堪設(shè)想。

（四）資金制約土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。從實際了解的情況看，資金問題是制約土地流轉(zhuǎn)的瓶頸。裕安區(qū)雖然制定了土地流轉(zhuǎn)獎勵措施，但扶持力度有限，加之金融支持政策不夠給力，信貸門坎高、融資難、農(nóng)業(yè)保險投保品種少，制約了規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。這對有轉(zhuǎn)入土地、擴大經(jīng)營規(guī)模愿望的種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體而言，資金限制了轉(zhuǎn)入土地的規(guī)模，同時還限制了發(fā)展、延伸其產(chǎn)業(yè)鏈，影響到規(guī)模經(jīng)營效益。如固鎮(zhèn)鎮(zhèn)東風養(yǎng)殖合作社因資金限制而無法更多的流轉(zhuǎn)土地，同時品牌注冊、加工銷售、貯藏保鮮等也被捆住了手腳。很多專業(yè)合作社處在分散、無序的小規(guī)模經(jīng)營狀態(tài)，多數(shù)農(nóng)戶還沒有因為土地流轉(zhuǎn)而獲得更大的收益，還沒有因土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動力資源的優(yōu)化配置，不能很好地適應(yīng)加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新要求。

五、促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）做好土地流轉(zhuǎn)的宣傳工作。要加強宣傳引導(dǎo)，加大《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法》及有關(guān)法律法規(guī)宣傳力度，要讓基層干部群眾認識到，土地不僅僅是農(nóng)民就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產(chǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)正是合理利用這一資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入的有效手段。要充分利用各種宣傳媒體，大力宣傳通過流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民了解政策，消除疑慮，放心流轉(zhuǎn)。同時，要提高鄉(xiāng)村干部“以地生財”的意識，引導(dǎo)農(nóng)民提高組織化程度，增強集中土地、運作土地的能力。充分發(fā)揮村集體農(nóng)村土地法人代表在土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營中的主體作用，努力營造農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作氛圍及良好環(huán)境。

（二）做好土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。目前，要結(jié)合正在進行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作，進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，依法落實農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，做到長期穩(wěn)定并長久不變，明確和完善土地承包經(jīng)營權(quán)的各項權(quán)能，依法保護農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。要按“確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)“的方針，堅持“依法、有償、自愿流轉(zhuǎn)”的原則，加快土地流轉(zhuǎn)步伐，加速推進農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展。

（三）建立健全土地流轉(zhuǎn)長效機制。要加強基層農(nóng)經(jīng)部門力量，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員以足夠的人力、精力來開展農(nóng)經(jīng)管理、服務(wù)工作；要發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中介組織作用，依法成立土地流轉(zhuǎn)合作社或服務(wù)中心，積極爭取土地流轉(zhuǎn)的資金及政策支持，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場化；要建立土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的信息資料，完善土地流轉(zhuǎn)檔案，加強土地流轉(zhuǎn)合同管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的簽證、仲裁等服務(wù)行為，促進土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范有效運轉(zhuǎn)。

（四）加大財政政策扶持力度。各級政府每年要安排一定額度的土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營專項獎補資金，用于對流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體進行獎勵補助，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺的搭建和發(fā)布，以及區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織培訓、仲裁機構(gòu)建設(shè)等；凡涉及農(nóng)業(yè)、財政、國土等部門的資金和相應(yīng)獎補政策要向規(guī)模經(jīng)營項目傾斜；各種糧食補貼、良種補貼、農(nóng)資補貼、農(nóng)機補貼等要與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合；要實行信貸傾斜，在符合信貸政策的前提下，每年安排一定額度的農(nóng)業(yè)信貸資金對規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予支持；加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。對受讓面積較大、流轉(zhuǎn)期限較長的規(guī)模經(jīng)營主體，符合相關(guān)條件的，優(yōu)先安排土地整理、農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等建設(shè)項目。