破解“國企神話”淡馬錫

劉軍國

市場失靈更多表現(xiàn)在資源聚合，而非資源配置上，國企改革應發(fā)揮“舉國體制”在資源聚合上的優(yōu)勢，新加坡的“淡馬錫模式”就是一個成功范例

淡馬錫控股（私人）有限公司是新加坡財政部100%控股的專業(yè)化國有投資機構。目前，淡馬錫投資組合總值約一萬億人民幣，自1974年以來的年復合股東回報率為17%，創(chuàng)造了國企效率的奇跡，被人們稱之為“淡馬錫模式”。

“舉國體制”聯(lián)姻“市場機制”

新加坡建國之初，國內經(jīng)濟實力弱，市場環(huán)境差，基礎產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)急需發(fā)展；國際競爭日趨激烈，新加坡缺少具有國際競爭力的企業(yè)。為此，新加坡政府組建了純國有的投資公司——淡馬錫控股（私人）有限公司（其投資的企業(yè)稱為“淡聯(lián)企業(yè)”）。

淡馬錫之所以能夠實現(xiàn)“全球國企中贏利的神話”，關鍵在于其既擁有國家資本規(guī)模大、抗風險能力強的優(yōu)勢，又能夠隔離行政干預，而純粹以市場原則進行運營。作為政府100%控股的投資機構，淡馬錫擁有的資本優(yōu)勢，是私人資本難以比擬的。在國內，作為國家經(jīng)濟的操盤者，淡馬錫將資本更多投向私營部門不愿意或沒能力投資的基礎性行業(yè)和關鍵性行業(yè)。這對推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟轉型以及保護國家的長遠利益起到了重要作用。

作為專業(yè)化投資公司，淡馬錫通過獨資、控股和參股形式形成對淡聯(lián)企業(yè)的股權關系，始終堅持用投資回報率最大化、市場化原則，對其投資的企業(yè)行使其股東權利、履行股東職責。面對國際競爭，政府賦予其發(fā)展成為國際一流投資機構、培育世界級公司的使命，最終達到提升國家競爭力的目的。目前，淡馬錫70%的投資集中在海外市場。

除了正常行使股東權益外，淡馬錫用市場機制淘汰那些達不到績效考核要求的經(jīng)營者，并選聘合格的職業(yè)經(jīng)理人，達到優(yōu)化提高國有企業(yè)經(jīng)營管理層結構和質量的目的。在競爭領域，淡馬錫有積極的投資策略和靈活的資本退出機制，并通過增持或減持股權調整改善國有資本的布局結構和質量、體現(xiàn)其經(jīng)營方向。一旦淡聯(lián)企業(yè)不能贏利，或盈利能力變差，淡馬錫控股就會果斷將其賣掉。

“淡馬錫模式”把納稅人的資本聚合在一起，再利用市場機制來配置這些資本，提高實現(xiàn)國家利益這一目標的能力。尤為關鍵的是，國家利益最終是全體公民的利益，淡馬錫及淡聯(lián)企業(yè)不能以“國家利益”之名而享有超越其他市場主體的特權，也不能以“國家利益”之名濫用壟斷地位而侵害公民利益。而我國的國有企業(yè)，恰恰在這方面做得不夠好。

在許多基礎領域和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，尤其是那些超大規(guī)模投資、超高風險、常超收益周期的領域，如高鐵，聚合資源上市場失靈比較明顯，單靠市場機制是不可能做成的事情，政府必須更好地在這些領域發(fā)揮好作用，培育具有國際競爭力的跨國公司。而在企業(yè)經(jīng)營層面，必須讓市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

淡馬錫模式成為新加坡“國家公司化”過程中的核心競爭力，既充分發(fā)揮了國有體制聚合資源的優(yōu)勢，又充分發(fā)揮了市場機制配置資源的優(yōu)勢，實現(xiàn)了“舉國體制”和“市場機制”的成功聯(lián)姻。

以憲法的名義

總覽國際經(jīng)濟界，能夠像淡馬錫這樣出色的國有控股投資企業(yè)少之又少，而成功處理好與政府關系的國有公司更是鳳毛麟角。淡馬錫模式之所以能夠成功實現(xiàn)“舉國體制”與“市場機制”的有機結合，關鍵在于，介于政府和國企之間的淡馬錫是一家專業(yè)投資公司，這成功實現(xiàn)了國家從“管資產(chǎn)”向“管資本”的機制轉換。

淡馬錫控股既是政府與企業(yè)的結合點，成為雙方之間的傳動器，又是政府與企業(yè)間的隔離層，成為企業(yè)免受行政干預的保護層。一方面，國家把國有資本委托淡馬錫利用市場機制向企業(yè)投資，把國家與數(shù)量龐大、特色各異的國企之間的復雜的政企關系，轉化為與投資收益最大化為唯一目標的淡馬錫的政資關系+淡馬錫與淡聯(lián)企業(yè)的純市場關系。另一方面淡馬錫成功劃清了政府行為與企業(yè)行為的邊界，隔斷政府對淡聯(lián)企業(yè)的直接干預，確保了淡聯(lián)企業(yè)獨立的市場主體地位。

作為自主經(jīng)營的國有投資機構，淡馬錫控股的獨立市場主體地位甚至得到新加坡憲法的確認和保護。政府與淡馬錫的關系是政資關系，作為股東，政府主要是任免淡馬錫董事會人員及總經(jīng)理，影響和監(jiān)督公司的重大決策，確保一個有能力的董事會來領導淡馬錫并具體履行所有者職能，以確保公司的經(jīng)濟活動符合政府賦予它的使命。一旦董事不符合國家意志或經(jīng)營效益不佳、不能對下屬企業(yè)進行有效管理，政府可以隨時申請總統(tǒng)進行撤換。

淡馬錫的全稱中“私人”二字概括了淡馬錫模式的精髓，表明了公司經(jīng)營的商業(yè)化特征以及淡化資本來源和資本屬性的目的。淡馬錫的市場化特征還體現(xiàn)在淡馬錫是依據(jù)《公司法》成立的企業(yè)，在參與市場經(jīng)濟活動的過程中，必須遵循私法體系，與其他股權或者資本享有相同的權利，履行同樣的職責。

淡馬錫按照所經(jīng)營業(yè)務的性質和職能，將淡聯(lián)企業(yè)分為兩類， 使國家資源的配置可分別在兩個不同的評價體系下獨立運作。一類為關系國家重要戰(zhàn)略資源和公共政策目標的非競爭性領域企業(yè)；另一類為有能力參與本地或國外市場活動的競爭性經(jīng)營企業(yè)。這些競爭性領域的淡聯(lián)企業(yè)，便是我們今天所講的“混合所有制經(jīng)濟”，他們既有私人股權，也有淡馬錫股權。

立起政企之間的“防火墻”

“舉國體制”與“市場機制”難以結合的根本原因在于行政與市場之間的邊界難以劃清，政府和企業(yè)之間的目標難以平衡。淡馬錫董事會獨立于政府，獨立于管理層，獨立于淡聯(lián)企業(yè)，這使淡馬錫董事會成功扮演了行政與市場之間的“隔離墻”、政府與企業(yè)之間的“平衡器”的角色。

首先，總統(tǒng)、政府和淡馬錫之間的制衡機制，使淡馬錫董事會有權力、有能力獨立于行政干預而完全遵循市場原則實現(xiàn)國家利益最大化目標，在行政與市場之間起到“隔離墻”的作用。

新加坡總統(tǒng)和政府以兩把鑰匙才能開一把鎖的方式選任優(yōu)秀的董事會成員和總裁。憲法規(guī)定，淡馬錫董事會成員由財政部提名但由總統(tǒng)任命，受政府監(jiān)督但向總統(tǒng)負責。董事會和總裁一經(jīng)任命即擁有完全遵循市場原則自主經(jīng)營的決策權，并向總統(tǒng)直接負責。董事會必須著眼于新加坡的長遠利益來管理投資，必須確保每次投資的交易價格符合其公平市場價值。未經(jīng)總統(tǒng)批準，淡馬錫的年度營運預算或計劃中的投資項目不能動用過去的儲備金。淡馬錫董事長和總裁必須每半年向總統(tǒng)證明當前和以往儲備金報表的正確性。這將股東權利分置于總統(tǒng)和政府，只要總統(tǒng)支持淡馬錫管理層的舉措，政府無法免掉現(xiàn)有的董事會成員及管理層。

作為淡馬錫的長期股東，財政部把政府公共目標和企業(yè)經(jīng)營目標相分離，這種長期行為和理性作為，使政府簡化為“出資人”。董事會每年向財政部交成績單，業(yè)績不好會被動議換屆。作為政府，財政部如對淡馬錫下達非商業(yè)化任務，或因改變國家政策給淡馬錫帶來不利影響時，財政部會給予補償，至少不能虧損。如董事會認為政府指令不合理，董事會有權駁回而不予執(zhí)行。如果商業(yè)化原則面臨非商業(yè)化壓力，董事會就會以其強大的抗干擾能力確保商業(yè)性原則得以貫徹。政府高官在淡馬錫董事會中的政府高官客觀上起到了保護層的作用，強化了抗干擾能力。

其次，董事會內外制衡結構確保了國家長期利益與企業(yè)經(jīng)營績效的平衡。董事會中股東董事和官方董事占少數(shù)，他們代表了政府出資人的利益，更多的是考慮到國家宏觀的公正因素，代表政府履行監(jiān)督作用，確保淡馬錫董事會決策體現(xiàn)國家意志。作為國家象征的總統(tǒng)超脫于總理領導的政府之外，總統(tǒng)府代表一定程度上可以克制政府的短期沖動。政府內部不同部門的代表也形成了部門利益上的制衡關系，從而降低了官方董事集權專制的可能性。為了割斷與公司之間的利益關系，保證公正性和中立性，官方董事不從淡馬錫領取薪酬，而是實行“經(jīng)營優(yōu)而升遷”的激勵機制。

淡馬錫認為，獨立董事占絕大多數(shù)是最佳運作董事會必備的結構和實現(xiàn)條件。董事會中的獨立董事都是世界級的商業(yè)精英，如前世行行長佐利克等，這既降低了股東董事對董事會的干預能力，增強了董事會的客觀性和獨立性，又提高了董事會的市場決策能力，給淡馬錫高水準經(jīng)營決策提供專業(yè)化的保障。

第三，董事會與管理層之間的制衡機制確保監(jiān)督權和管理權的分離。有效的董事會的關鍵是把握好控制和效率，也就是授權與責任之間的平衡。董事會中，總裁是惟一的執(zhí)行董事，而且不擔任董事長職位，不是審核委員會成員，也不介入其自身的業(yè)績評估和薪酬的決定。這使得董事會與管理層之間能夠構建起了客觀獨立的關系，保證監(jiān)督權和管理權的分離。

第四，淡馬錫嚴格以《公司法》為唯一法源，通過淡聯(lián)企業(yè)董事會這個“防火墻”，成功把所有權和經(jīng)營權分離，隔斷對淡聯(lián)企業(yè)的干預。淡馬錫采取 “積極股東”的管理手法，即不具體插手下屬公司的日常運轉，而在組建董事會和健全的董事會運作機制上入手，通過影響屬下公司的戰(zhàn)略方向來行使股東權利。除此之外，淡馬錫把對旗下企業(yè)的工作重點放在建立企業(yè)的價值觀、企業(yè)的重點業(yè)務、培養(yǎng)人才、制定戰(zhàn)略發(fā)展目標，并爭取持久盈利增長等宏觀工作上。作為股東，淡馬錫不越過控股企業(yè)董事會直接任免董事、總裁。

啟用商界精英

放手讓商界精英掌舵，出現(xiàn)問題時能夠適時問責，是淡馬錫管理淡聯(lián)企業(yè)的秘密所在。淡馬錫及其旗下企業(yè)始終遵循一流的團隊才能做出一流決策、一流團隊才能創(chuàng)造一流業(yè)績的理念。

企業(yè)經(jīng)營管理層必須具備“有效使用企業(yè)資本”和“為股東創(chuàng)造價值”的能力。如果經(jīng)營管理層不具備競爭力，投資越多虧損越多。與市場機制相比，政府選派、任命的方式可能會出現(xiàn)官商不分和尋租謀私行為。淡馬錫模式使經(jīng)理人管理與政府完全脫離，經(jīng)營者的選拔完全按照市場化運作。淡馬錫不直接任命所投資的公司的管理者，淡馬錫每個企業(yè)管理班子都是由其董事會從國際經(jīng)理人市場公開選聘，在全球范圍內配置。

淡馬錫的薪酬水平同樣也與國際接軌，保證了國有企業(yè)能夠獲得高素質的管理者，并保證經(jīng)營者有足夠的積極性。淡馬錫對經(jīng)營管理層進行年度考核和經(jīng)濟增加值考核，績效獎占總薪酬高達50%～70%。

現(xiàn)在社會各界對國企的非議非常多，并認為“私有化”是唯一選擇。實際上，國有企業(yè)令人非議的是其超越其他市場主體的特權，是濫用壟斷地位侵占百姓利益的行為，是國有利益部門化私人化的行為，這些都是非市場化行為。我們可以借鑒淡馬錫的經(jīng)驗，用“市場化”化解“國有”和“私有”兩難悖論。新加坡淡馬錫模式的經(jīng)驗證明，既超越市場發(fā)揮“舉國體制”集中力量辦大事的優(yōu)勢，又杜絕政府干預充分發(fā)揮市場機制配置資源優(yōu)勢的方式是存在的，不過，我們必須清醒地認識到，“市場化”任重道遠。