淺談加強建設(shè)用地管理的有效途徑

高曉穎

我國人多地少，人均土地尤其人均耕地面積較少。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，對各類建設(shè)用地的需求將大大增加。許多郊區(qū)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化建設(shè)用地，同時農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也會帶來耕地面積的減少，這都給城市土地供應(yīng)以及實現(xiàn)我國耕地總量動態(tài)平衡的目標(biāo)帶來很大的壓力。因此，努力解決我國建設(shè)用地需求與土地供應(yīng)不足之間的矛盾，加快我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)快速發(fā)展，筆者認(rèn)為：堅持實施土地的節(jié)約集約利用等一系列舉措是管好用好建設(shè)用地有效途徑。

1 建設(shè)用地的特點分析

建設(shè)用地通常是指用于建造建筑物、構(gòu)筑物及其使用范圍的土地，它利用的是土地的承載力。它是土地作為生產(chǎn)基地、生活場所，而不是以取得生物產(chǎn)品為主要目的的用地，它包括城鎮(zhèn)、村莊、工礦、交通、水利工程、公用設(shè)施及軍事旅游等各項用地。其中，直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的用地，如灌排溝渠、田間道路、場院等，稱為農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，其他則為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。相對于其他類型的用地而言，建設(shè)用地主要有如下特點：

1.1 建設(shè)用地利用的非生態(tài)性

建設(shè)用地是以土地的非生態(tài)附著物為主要利用方式，土地對于建設(shè)來說，是發(fā)揮發(fā)了地基和場所的作用，這一特性決定了在選擇建設(shè)用地時，主要考慮土地的非生態(tài)因素，而對于土地肥力等生態(tài)因素關(guān)系不大，因此，在建設(shè)用地與農(nóng)用地發(fā)生爭地矛盾時，應(yīng)把質(zhì)量好的土地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

1.2 建設(shè)用地位置的特別重要性

選擇建設(shè)用地，地理位置十分重要，如商業(yè)用地多配置在交通便捷、人口密集、地質(zhì)條件良好的城市繁華地段，而不需要考慮土壤是否肥沃。當(dāng)然，位置的優(yōu)劣是一個相對的概念，如臨街的土地對于商業(yè)服務(wù)是很好的位置，但對居住則是不太好的位置。

1.3 建設(shè)用地的高度集約性

與農(nóng)用地相比，建設(shè)用地占地面積較小，但單位建設(shè)用地面積上所投放的勞動力與資本比農(nóng)用地要高得多，單位土地面積的直接經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出也要比農(nóng)用地高得多，是高度集約的土地利用。由于單位建設(shè)用地面積上可容納較多的勞力和資本，因而相對于農(nóng)用地而言，通過投入更多的勞力和資本來替代土地資源的可能性也大得多。因此，在安排建設(shè)用地時可通過集約利用來節(jié)約用地，緩解土地供需緊張的矛盾。

1.4 建設(shè)用地的穩(wěn)定性

建設(shè)用地是以利用土地的承載力為主，其中的建筑物、構(gòu)成物一旦建成就可以使用很長的年限，所以土地的用途較為穩(wěn)定，也正因如此，土地作為建設(shè)用地后要想再轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地就很困難。因此，在決定將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地時要十分謹(jǐn)慎，應(yīng)充分論證，科學(xué)決策。

1.5 建設(shè)用地的擴張性

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的增加和城鎮(zhèn)化程度的提高，建設(shè)用地呈快速擴張趨勢，擴張的對象城鎮(zhèn)周圍的耕地，擴張的特點是循交通線發(fā)展方向推進(jìn)，圍繞城鎮(zhèn)，向其周邊呈圈層擴散，形如水之波紋。

2 加強建設(shè)用地管理的有效途徑

2.1 嚴(yán)格控制建設(shè)用地的規(guī)模

國家要建設(shè)，人民生活要提高，必然會增加對建設(shè)用地的需求。為了合理利用土地，保護(hù)耕地，避免建設(shè)用地的盲目擴張，需要控制建設(shè)用地的供應(yīng)總量。國家每年提供給農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的總量，是新增非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的供應(yīng)源頭，控制好這個源頭，也就控制住了非農(nóng)建設(shè)用地的盲目擴張勢頭。

2.2 大力提高建設(shè)用地集約利用程度

據(jù)原國家土地管理局保護(hù)耕地的問題專題調(diào)研組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1986～1996年10年間，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)在土地利用上基本是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營，以犧牲大量耕地為代價。一個值得注意的現(xiàn)象是，建設(shè)在大量占用耕地的同時卻有不少土地閑置浪費?！鞍宋濉逼陂g，全國統(tǒng)計耕地凈減少67萬多公頃，同期閑置土地7萬多公頃。

調(diào)查還指出，長期以來，我國城市土地利用率低下，浪費嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，1985-1994年，全國城市由324個猛增到622個，增加近1倍；城市建成區(qū)面積9386平方公里增加到17940平方公里，平均年遞增7.5%；城市非農(nóng)業(yè)人口由11826萬人增加到19132萬人，平均年遞增5.5%，城市用地規(guī)模彈性系數(shù)（城市用地增長速度與城市非農(nóng)人口增長速度之比值）為1.36。目前，全國600多個城市人均用地已達(dá)101.6平方米，高于城市人均用地100平方米標(biāo)準(zhǔn)的城市有400多個。因此，根據(jù)調(diào)查情況開展節(jié)約集約利用土地應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為：當(dāng)前，提高建設(shè)用地集約利用程度擬采取以下措施：（1）確定城鎮(zhèn)合理用地規(guī)模和布局，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)盲目擴張要研究和編制各省市和各縣城區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，確定城鎮(zhèn)的合理規(guī)模、空間布局和增長速度，并嚴(yán)格按規(guī)劃實施。（2）充分挖掘建設(shè)用地內(nèi)部潛力。首先，要鼓勵舊城改造。據(jù)調(diào)查，全國城市需舊城改造的面積約占建成面積的10%左右。舊城改造后容積率可提高1～2倍。我國村鎮(zhèn)居民點占地約16萬平方公里，如按人均村鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)最高限150平方米計算，現(xiàn)有村鎮(zhèn)居民點的土地利用潛力達(dá)到22%。通過村鎮(zhèn)改造，不僅為村鎮(zhèn)提供了發(fā)展空間，還可退宅還田，增加耕地面積。其次，進(jìn)行土地置換，提高土地利用效益。由于歷史的原因，我國城市中工業(yè)用地比重偏大。據(jù)1993統(tǒng)計，我國大城市工業(yè)用地比重為26.6%，高于發(fā)達(dá)國家約16個百分點，而且不少工業(yè)企業(yè)占據(jù)中心位置，致使土地利用效益低下，生態(tài)環(huán)境惡化。不少城市采取土地轉(zhuǎn)換、“退二進(jìn)三”的方式，解決了上述矛盾。例如，天津市天主教維西禮堂和勸業(yè)場小學(xué)退出該市商業(yè)繁華區(qū)——濱江道，讓位給濱江商廈，使“黃金地段”有了“黃金效益”。

2.3 保護(hù)和改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境、防止污染和其他公害

城鎮(zhèn)中的礦企業(yè)、交通運輸車輛、家庭爐灶，每天都要排放大量污染物。當(dāng)城鎮(zhèn)上空的各種微料和化學(xué)污染的濃度相當(dāng)大時，常形成煙霧。

由于植物有凈化空氣、美化環(huán)境的功能，保護(hù)和改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境、防治污染，必須保護(hù)城市綠地，搞好綠化建設(shè)。

調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局，使之向工業(yè)園區(qū)集中，不僅可以保護(hù)環(huán)境，還可以節(jié)約土地，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模效益。

2.4 實施有利于建設(shè)用地內(nèi)部挖潛的政策

目前，由于內(nèi)部挖潛，需要投入大量的資金，而且拆遷的難度較大。所以，多占用增量土地進(jìn)行建設(shè)。為此，應(yīng)在地價政策、稅收政策、信貸政策上給利用存量土地進(jìn)行建設(shè)予以優(yōu)惠，降低其建設(shè)成本，形成“優(yōu)惠挖潛”、“調(diào)價外延”的機制。