“五字法”破解地方政府主導(dǎo)的土地違法

姚專(zhuān)

在政策法規(guī)上突出“實(shí)”字；在查處整改上突出“嚴(yán)”字；在責(zé)任機(jī)制上突出“合”字；在執(zhí)法方式上突出“新”字；在隊(duì)伍建設(shè)上突出“活”字。

針對(duì)近年來(lái)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查中出現(xiàn)的地方政府主導(dǎo)違法用地現(xiàn)象，我省組織專(zhuān)題調(diào)研，進(jìn)行了認(rèn)真剖析。我們認(rèn)為政府違法用地特點(diǎn)明顯，原因復(fù)雜，需要從政策法律、管理體制、日常監(jiān)管、責(zé)任追究等多方面采取舉措，才能有效解決這一難題。

土地違法的四個(gè)基本特點(diǎn)

違法用地規(guī)模較大。根據(jù)對(duì)湖南近年來(lái)土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，地方政府或相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)的違法用地面積比較大，占違法總面積比例比較高。2011年度的交通運(yùn)輸違法用地、公共管理與公共服務(wù)違法用地、保障性住房違法用地和園區(qū)引進(jìn)重大工商企業(yè)違法用地共11137畝（其中耕地4048畝），占違法用地總面積的36%（耕地44.6%）；2012年度的交通運(yùn)輸違法用地、公共管理與公共服務(wù)違法用地、保障性住房違法用地和園區(qū)引進(jìn)重大工商企業(yè)違法用地共4755畝（其中耕地1504畝），占違法用地總面積的39.7%（耕地45.9%）；根據(jù)對(duì)2013年度土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)的初步測(cè)算，2013年地方政府主導(dǎo)的違法用地面積比2012年度略有上升，接近全省總違法用地面積的一半。

分布相對(duì)集中。從分布地域看，政府主導(dǎo)違法用地主要集中在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)，并以經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)為主。2012年排名前三的分別是長(zhǎng)沙（3491畝）、郴州（1477畝）、岳陽(yáng)市（896畝）；2013年排名前三的分別是株洲（820畝）、衡陽(yáng)（469畝）、湘潭市（380畝）；2013年度預(yù)測(cè)排名前三的分別是郴州、婁底、株洲市。從違法用途看，主要集中在交通運(yùn)輸、公共管理、安置房保障房、園區(qū)引進(jìn)重大項(xiàng)目等方面。2012年排名前三的分別是交通運(yùn)輸（6284畝）、公共管理與公共服務(wù)（2260畝）、園區(qū)引進(jìn)重大項(xiàng)目（1519畝）；2013年排名前三的分別是公共管理與公共服務(wù)（1891畝）、交通運(yùn)輸（1727畝）、安置房保障房（578畝）；2014年預(yù)測(cè)排名前三的分別是交通運(yùn)輸、公共管理與公共服務(wù)、園區(qū)引進(jìn)重大項(xiàng)目。

查處整改難以到位。政府主導(dǎo)違法用地行為主要是政府領(lǐng)導(dǎo)打著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的旗號(hào)，因公違法，以公違法。國(guó)土資源部門(mén)是政府的工作職能部門(mén)，在政府領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。政府主導(dǎo)違法用地行為即使被國(guó)土資源執(zhí)法部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)，也不能得到有效制止，而是邊制止邊施工，完全建成后，查處整改中的沒(méi)收、拆除、罰款、追究相關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)法紀(jì)責(zé)任等都難以順利推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年政府主導(dǎo)的違法用地行為沒(méi)有立案查處或查處不到位的達(dá)85%。

整體下降亦有反彈跡向。通過(guò)近年來(lái)全覆蓋的土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，湖南省人民政府將衛(wèi)片執(zhí)法納入市州政府績(jī)效考核的重要指標(biāo)，多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，警示約談違法用地嚴(yán)重地區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人，各地政府主導(dǎo)違法用地的現(xiàn)象呈逐年下降趨勢(shì)。從違法面積的絕對(duì)量看，違法面積從2012年的11137畝下降到2013年的4755畝，同比減少57.3%，但從今年預(yù)測(cè)的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)看，政府主導(dǎo)違法用地面積將有所反彈，將給國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察帶來(lái)較的壓力與挑戰(zhàn)。

導(dǎo)致違法用地的四大原因

用地供需矛盾大。當(dāng)前，有的地方政府政績(jī)考核機(jī)制還不夠科學(xué)，每年都下達(dá)GDP增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)考核目標(biāo)，年終進(jìn)行考核兌現(xiàn)。部分地方政府，尤其是剛剛換屆后的政府，都有在任期加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切期望，沒(méi)有以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，熱衷于招商引資，不切實(shí)際地確定一些重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目，肆意擴(kuò)張占用土地資源，進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)或工業(yè)擴(kuò)張，以追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，完成或超額完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，換屆后的第一年、第二年，全省80%以上的市、縣政府年初將固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)定在20%以上，有部分地方實(shí)際上到年底已超過(guò)了30%。這樣為追求短期高速增長(zhǎng)而超常規(guī)、大規(guī)模投資的“任期效益”等做法，不利于節(jié)約集約利用土地，不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

土地管理體制不暢。大量的執(zhí)法實(shí)踐表明，各級(jí)地方政府優(yōu)先考慮的是發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，而保護(hù)耕地、可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的利益是慢性的，毀壞耕地造成危害的影響也是慢性的，而占地建設(shè)帶來(lái)的利益卻是短時(shí)間內(nèi)就能看得見(jiàn)摸得著的。因此，違法用地就成為部分地方政府一種不可遏制的沖動(dòng)。國(guó)土資源部門(mén)僅領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行省級(jí)以下垂直管理，很多方面受到地方政府制約，盡管發(fā)現(xiàn)了政府違法用地，卻只能站在地方政府一邊。同時(shí)，土地利用規(guī)劃指標(biāo)與政府項(xiàng)目用地需求還存在差距。近年來(lái)國(guó)家下達(dá)我省并下達(dá)到各市州的用地指標(biāo)是26萬(wàn)畝左右，而每年各市、縣上報(bào)的用地需求達(dá)40萬(wàn)畝以上，一些未批先建、邊報(bào)邊建的違法用地行為由此產(chǎn)生。

違法用地成本不高。有的地方出臺(tái)一系列土地優(yōu)惠政策，競(jìng)相壓低土地價(jià)格，或克扣群眾補(bǔ)償、返還土地出讓金等形式，以降低土地成本吸引客商。有的地方以“以租代征”等形式從群眾手中拿來(lái)土地，直接用于項(xiàng)目建設(shè)，既可以節(jié)省用地指標(biāo)，又能節(jié)省一大筆辦理用地審批的費(fèi)用，還促進(jìn)了當(dāng)?shù)囟唐诘慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，違法成本相對(duì)較低。尤其是對(duì)于道路交通等民生工程用地，部分地方財(cái)政對(duì)直接的項(xiàng)目投資都比較緊張，加上用地指標(biāo)緊張，容易產(chǎn)生民生工程方面的違法用地行為。同時(shí)，有的地方稅源狹窄，為了增加財(cái)政收入，想盡一切辦法大做土地文章，也成為導(dǎo)致政府主導(dǎo)違法用地行為的原因之一。

執(zhí)法監(jiān)察查處不嚴(yán)。當(dāng)前，由于多方原因，國(guó)土資源部門(mén)就是及時(shí)發(fā)現(xiàn)了政府主導(dǎo)的違法用地行為，也難以查處整改到位，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)威。有的為了保護(hù)地方利益，甚至故意不去及時(shí)制止，也不及時(shí)進(jìn)行處罰，等到違法用地建成投產(chǎn)了，才裝模作樣地作出行政處罰決定，再申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。在實(shí)際工作中，很多地方國(guó)土資源部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)，對(duì)政府主導(dǎo)違法用地行為處罰太輕，甚至不處罰，只要求補(bǔ)辦手續(xù)，更談不上處理人了。有的地方為應(yīng)付上級(jí)檢查，搞一些對(duì)責(zé)任人的假處罰，處罰文件并不放入被處理當(dāng)事人的檔案，甚至提拔重用一些敢于違法用地的領(lǐng)導(dǎo)。違法者得不到應(yīng)有的處罰，效仿者自然有恃無(wú)恐，導(dǎo)致各地政府主導(dǎo)違法用地現(xiàn)象屢禁不止。

破解土地違法“五字法”

在政策法規(guī)上突出“實(shí)”字。加快修訂土地管理相關(guān)法律法規(guī)，理順政府與國(guó)土資源部門(mén)的關(guān)系，徹底打破地方保護(hù)主義。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)的行政職能，增強(qiáng)對(duì)違法用地行為的沒(méi)收、拆除、退回非法占地等處罰執(zhí)行的操作性、可行性。優(yōu)化土地收益分配機(jī)制，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度。進(jìn)一步健全政績(jī)考核機(jī)制，將片面單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源的節(jié)約集約利用掛鉤，將資源的節(jié)約集約利用納入任期目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任。

在查處整改上突出“嚴(yán)”字。一方面，要加強(qiáng)查處力度，提高查處到位率。結(jié)合今年7月1日實(shí)施的《國(guó)土資源行政處罰辦法》，明確相關(guān)制度，細(xì)化沒(méi)收、拆除、罰款等處罰到位的方式和程序。比如建立政府主導(dǎo)違法用地案件上升一級(jí)立案查處制度，解決“不敢查、不便查、查不了”的問(wèn)題；建立報(bào)告?zhèn)浒钢贫?，凡發(fā)現(xiàn)本級(jí)政府主導(dǎo)違法用地行為，國(guó)土資源部門(mén)必須及時(shí)報(bào)告上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)處理；建立直接查處和掛牌督辦重大典型案件制度，對(duì)于未履行報(bào)告職責(zé)、不積極作為致使違法用地行為不斷擴(kuò)大，造成難以拆除等嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅處理。另一方面，要加強(qiáng)問(wèn)責(zé)力度，提高執(zhí)法權(quán)威。通過(guò)土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查等現(xiàn)代科技手段，對(duì)于土地管理秩序混亂、違法占用耕地比例較高、政府主導(dǎo)違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重的地方政府主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人，嚴(yán)格按照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部令第15號(hào)）規(guī)定，實(shí)施問(wèn)責(zé)。同時(shí)，根據(jù)地方政府違法用地行為查處和整改情況，酌情扣減用地指標(biāo)，或限制、停止用地和礦業(yè)權(quán)審批，有效遏制政府主導(dǎo)違法用地行為的發(fā)生。

在責(zé)任機(jī)制上突出“合”字。結(jié)合“兩法銜接”工作，建立健全土地管理和執(zhí)法監(jiān)察共同責(zé)任機(jī)制，形成政府負(fù)總責(zé)，國(guó)土資源部門(mén)牽頭，相關(guān)職能部門(mén)、司法機(jī)關(guān)密切配合、齊抓共管的執(zhí)法監(jiān)察責(zé)任體系。進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)部門(mén)在國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察當(dāng)中的責(zé)任，尤其是要強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、公安、檢察、法院等單位的共同責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作的強(qiáng)制性，明確不履行職責(zé)所承擔(dān)的后果。

在執(zhí)法方式上突出“新”字。國(guó)土資源部門(mén)要立足新的定位，積極轉(zhuǎn)變職能，不斷創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督檢查方式。積極學(xué)習(xí)“在線(xiàn)督察系統(tǒng)”等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查和日常監(jiān)管，拓寬發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)違法用地行為的渠道。認(rèn)真開(kāi)展新開(kāi)工項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)清理，要求各地全面收集新開(kāi)工，尤其是政府主導(dǎo)的新開(kāi)工項(xiàng)目信息，及時(shí)上報(bào)省廳備案，做到“早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”，將政府主導(dǎo)違法用地行為“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”。

在隊(duì)伍建設(shè)上突出“活”字。進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革，力爭(zhēng)在人事制度改革中將國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)定為行政機(jī)構(gòu)，理順執(zhí)法監(jiān)察體制。鼓勵(lì)有條件的縣市區(qū)按照“五統(tǒng)一” （統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)一制度體系、統(tǒng)一工作程序、統(tǒng)一學(xué)習(xí)培訓(xùn)、統(tǒng)一考核評(píng)定）標(biāo)準(zhǔn)組建執(zhí)法監(jiān)察中隊(duì)，實(shí)行基層國(guó)土所與執(zhí)法監(jiān)察中隊(duì)合署辦公，通過(guò)信息共享與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建“垂直管理、網(wǎng)狀分布”執(zhí)法監(jiān)察體系。不斷加大培訓(xùn)力度。通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)和案件分析、經(jīng)驗(yàn)交流、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等多種方式開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法監(jiān)察人員業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)，增強(qiáng)預(yù)防和處理政府主導(dǎo)違法用地行為的能力和水平。