我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

韓萍 郎曼曼

[摘要]本文分析我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的發(fā)展歷史，在此基礎(chǔ)上介紹我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出切實(shí)可行的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]證券監(jiān)管；券商；自律監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]F832[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）12-0038-02

1我國(guó)證券監(jiān)管體系的發(fā)展歷史

111981—1992年，中國(guó)人民銀行協(xié)同其他部門分散管理

這一時(shí)期的證券監(jiān)管主要由中國(guó)人民銀行進(jìn)行管理。中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)金融債券、企業(yè)債券等的發(fā)行管理以及證券交易市場(chǎng)管理，并審批股票發(fā)行試點(diǎn)。1991年4月，中國(guó)人民銀行經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立了股票市場(chǎng)辦公會(huì)議制度，代表國(guó)務(wù)院行使對(duì)證券市場(chǎng)的日常管理權(quán)。但由于部門利益的存在，這種管理方式的成本高且效率低。為此，1992年5月，中國(guó)人民銀行內(nèi)部增設(shè)了證券管理辦公室，下設(shè)綜合、債券管理和股票管理三個(gè)處，并代管中國(guó)證券協(xié)會(huì)和全國(guó)金融市場(chǎng)報(bào)價(jià)中心，強(qiáng)化了中國(guó)人民銀行管理證券市場(chǎng)的職能，初步實(shí)現(xiàn)了證券業(yè)與銀行業(yè)的分業(yè)管理及證券市場(chǎng)的專門管理。

121992—1997年，國(guó)務(wù)院證券管理委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)為首的多頭管理1992年10月，國(guó)務(wù)院撤銷了中國(guó)人民銀行證券管理辦公室，成立了國(guó)務(wù)院證券管理委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)。其后，各地也先后成立了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，許多地區(qū)成立了證券委，并設(shè)立了證券管理辦公室（證管辦）或證券監(jiān)督管理委員會(huì)（證監(jiān)會(huì)），負(fù)責(zé)本地區(qū)證券市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管工作。但地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位和職權(quán)一直未予明確，這與我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展中地方證券監(jiān)管部門所起的實(shí)際重大作用很不相稱。1995年國(guó)務(wù)院證券委發(fā)布《1995年證券期貨工作安排意見的通知》，1996年國(guó)務(wù)院證券委和中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)出了《關(guān)于授權(quán)地方證券、期貨監(jiān)管部門行使部分監(jiān)管職責(zé)的決定》，對(duì)地方證券監(jiān)管部門的職責(zé)范圍和權(quán)限予以明確。1997年中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)這一《決定》作了修改并制定了實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確了地方證券監(jiān)管部門的職責(zé)。根據(jù)上述決定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)分期分批授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和部分省會(huì)城市證券、期貨監(jiān)管部門對(duì)證券期貨市場(chǎng)行使部分監(jiān)管職責(zé)。

131997年至今，中國(guó)證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的集中統(tǒng)一監(jiān)管

1997年8月開始，國(guó)務(wù)院決定將上海、深圳證券交易所統(tǒng)一劃歸中國(guó)證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了證券市場(chǎng)監(jiān)管的集中性和國(guó)家證券主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力；11月，中央召開全國(guó)金融工作會(huì)議，決定對(duì)全國(guó)證券管理體制進(jìn)行改革。理順證券監(jiān)管體制，對(duì)地方證券監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并將原由中國(guó)人民銀行監(jiān)管的證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)劃歸中國(guó)證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管；1998年4月，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定將國(guó)務(wù)院證券委與中國(guó)證監(jiān)會(huì)合并組成國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，中國(guó)證監(jiān)會(huì)職能明顯加強(qiáng)，集中統(tǒng)一的全國(guó)證券監(jiān)管體制基本形成；1998年9月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，進(jìn)一步明確中國(guó)證監(jiān)會(huì)為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，是全國(guó)證券期貨市場(chǎng)的主管部門，進(jìn)一步強(qiáng)化和明確了中國(guó)證監(jiān)會(huì)的職能。目前我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體系由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和派出機(jī)構(gòu)——證券監(jiān)管辦公室組成。

2我國(guó)證券監(jiān)管現(xiàn)狀分析

21證券發(fā)行監(jiān)管方面

《證券法》明確規(guī)定，我國(guó)的證券發(fā)行采取核準(zhǔn)制的形式。這種核準(zhǔn)制度存在的突出問(wèn)題表現(xiàn)為：第一，證券發(fā)行審核效率低，權(quán)責(zé)不對(duì)等；第二，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)實(shí)質(zhì)審核的方式，阻礙了市場(chǎng)機(jī)制的生長(zhǎng)發(fā)育；第三，中介機(jī)構(gòu)的作用未能實(shí)現(xiàn)；第四，由于“實(shí)質(zhì)審查”的發(fā)行審查制度，使得通過(guò)發(fā)行審核的公司數(shù)量有限，多層次資本市場(chǎng)體系難以建立。

22證券交易監(jiān)管方面

1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》，對(duì)內(nèi)幕交易行為給出了相應(yīng)的處罰規(guī)定；1997年實(shí)施的新《刑法》對(duì)不正當(dāng)證券交易行為開始運(yùn)用刑事處罰手段。2006年新修訂的《中華人民共和國(guó)證券法》對(duì)證券市場(chǎng)的內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱行為和虛假陳述及欺詐行為進(jìn)行了明確的禁止并規(guī)定了違規(guī)行為人應(yīng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任；除了在《證券法》和《刑法》中對(duì)不正當(dāng)交易行為進(jìn)行規(guī)制外，我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)也出臺(tái)了專門針對(duì)不正當(dāng)證券交易行為的法規(guī)文件。如1993年的《禁止證券欺詐行為暫行辦法》，2007年的《市場(chǎng)操縱認(rèn)定辦法》和《內(nèi)幕交易認(rèn)定辦法》等。

23上市公司信息披露方面

現(xiàn)階段我國(guó)證券市場(chǎng)信息披露制度分四個(gè)層次：第一個(gè)層次為基本法律，主要包括《中華人民共和國(guó)證券法》、《中華人民共和國(guó)公司法》、《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》和《中華人民共和國(guó)刑法》等；第二個(gè)層次為行政法規(guī)，包括國(guó)務(wù)院發(fā)布的《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》、《上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》等；第三個(gè)層次為部門規(guī)章，如《公開發(fā)行證券公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則》等；第四個(gè)層次為證券交易所制定的自律規(guī)則，如《股票上市規(guī)則》、《可轉(zhuǎn)換公司債券上市規(guī)則》等。這種法律規(guī)范層次與美國(guó)的大致相同，但信息披露主體對(duì)于信息披露存在著明顯的非主動(dòng)性。對(duì)于一些對(duì)股價(jià)存在重大影響的信息，上市公司的披露嚴(yán)重滯后，造成效率缺失。

24券商監(jiān)管方面

我國(guó)證券商的設(shè)立采取的是特許制，證券商的設(shè)立必須經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。同時(shí)，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)還對(duì)證券公司進(jìn)行分類管理，把證券公司分為綜合類證券公司和經(jīng)紀(jì)類證券公司。這種分類是一種純粹的行政控制，證券公司的分類在很大程度上脫離了市場(chǎng)的法則，在實(shí)踐中產(chǎn)生了很多問(wèn)題。

25自律監(jiān)管方面

2006年實(shí)施的新《證券法》在法律上明確了證券交易所作為自律組織的地位。根據(jù)《證券法》的規(guī)定，證券交易所是為證券集中交易提供場(chǎng)所和設(shè)施，組織和監(jiān)督證券交易，實(shí)行自律管理的法人。另外，新《證券法》還進(jìn)一步明確了交易所制定規(guī)則的權(quán)力，規(guī)定“證券交易所依照證券法律、行政法規(guī)制定上市規(guī)則、交易規(guī)則、會(huì)員管理規(guī)則和其他有關(guān)規(guī)則，并報(bào)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”。

3完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)策建議

31證券發(fā)行監(jiān)管方面

基于當(dāng)前的證券發(fā)行監(jiān)管體系以及我國(guó)證券市場(chǎng)的現(xiàn)狀，對(duì)證券發(fā)行的監(jiān)管應(yīng)首先從“政府主導(dǎo)型”向“市場(chǎng)主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變，將“核準(zhǔn)制”向“注冊(cè)制”轉(zhuǎn)變；其次，應(yīng)為投資者提供公平、公正、公開的市場(chǎng)環(huán)境，增強(qiáng)市場(chǎng)約束機(jī)制，提高市場(chǎng)運(yùn)作透明度，改革新股發(fā)行定價(jià)制度，使其更多的由市場(chǎng)決定；最后，應(yīng)充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，以投資者決策來(lái)決定證券市場(chǎng)的資金配置。

32證券交易監(jiān)管方面

雖然我國(guó)證券監(jiān)管部門在證券交易監(jiān)管方面進(jìn)行了多種規(guī)定和處罰，但存在的問(wèn)題仍然很多，比如立法方面的相對(duì)滯后、執(zhí)法力度的欠缺以及對(duì)不正當(dāng)交易行為的法律責(zé)任追究，司法解釋缺位等使得對(duì)于違規(guī)行為追究行政責(zé)任的多追究刑事責(zé)任的少。因此，政府應(yīng)完善相關(guān)立法，加大司法處罰力度以抑制證券市場(chǎng)中違規(guī)行為的發(fā)生。

33上市公司信息披露方面

由于會(huì)計(jì)制度、法律制度和證券監(jiān)管制度的不完善，以及外部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的缺乏和中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)能力的缺乏，使得我國(guó)證券市場(chǎng)信息披露主體對(duì)于信息披露存在著明顯的非主動(dòng)性、選擇性、應(yīng)對(duì)性和隨意性。而且，對(duì)于一些對(duì)股價(jià)存在重大影響的信息，上市公司的披露往往嚴(yán)重滯后，造成效率缺失。除此之外，虛假信息披露時(shí)有發(fā)生。因此，政府應(yīng)加大上市公司信息披露監(jiān)管力度、完善上市公司信息披露追責(zé)機(jī)制、強(qiáng)化市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)在信息披露中的法律責(zé)任，同時(shí)改革信息披露形式，鼓勵(lì)和規(guī)制上市公司信息披露的自愿性。

34券商監(jiān)管方面

當(dāng)前對(duì)于券商的監(jiān)管存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為證券公司過(guò)分注重占有率，造成了行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序，限制了中小券商的發(fā)展壯大，且券商經(jīng)營(yíng)的同質(zhì)化嚴(yán)重。因此，政府完善相關(guān)制度，利用監(jiān)管政策合理引導(dǎo)券商進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，形成多元化的經(jīng)營(yíng)格局，增強(qiáng)券商的競(jìng)爭(zhēng)力、贏利能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

35自律監(jiān)管方面

在現(xiàn)階段證券交易所的自律監(jiān)管職能非但沒(méi)有得到有效的發(fā)揮，而且存在很多阻礙其有效發(fā)展的障礙：首先，與證監(jiān)會(huì)的職責(zé)劃分不明，監(jiān)管權(quán)限有限。證券交易所的自治地位雖得到法律一定程度的確認(rèn)，但同時(shí)又有許多制度設(shè)計(jì)卻又在否定或改變法律的有關(guān)規(guī)定，這樣證券交易所的很多職能在很大程度上都要有證監(jiān)會(huì)的授予權(quán)，證監(jiān)會(huì)也代替證券交易所行使了一部分自律監(jiān)管職權(quán)。其次，人員任命方式影響自律監(jiān)管。證券交易所的高級(jí)管理人員通常是從證監(jiān)會(huì)的司局級(jí)干部中委派的，期滿后再回到證監(jiān)會(huì)，三分之一的非會(huì)員理事也是由證監(jiān)會(huì)委派的，這種人員任命方式直接影響了監(jiān)管的中立性、獨(dú)立性、公正性、有效性，在制度安排上也無(wú)法得到保證。最后，監(jiān)管沒(méi)有形成足夠的威懾力和實(shí)際的處罰能力。證券交易所在處罰方面缺乏實(shí)際行使的權(quán)力，往往是由證監(jiān)會(huì)調(diào)查做出最終判決后指令交易所去執(zhí)行，或者交易所必須在向證監(jiān)會(huì)報(bào)告并獲得批準(zhǔn)之后才能實(shí)施。因此，當(dāng)前應(yīng)增強(qiáng)交易所的獨(dú)立性，減少政府的行政性管理，同時(shí)盡量擴(kuò)大交易所的監(jiān)管權(quán)限、改革證券交易所的組織形式、豐富交易所自律監(jiān)管的手段提高其監(jiān)管的效率。

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