科學(xué)推進城鎮(zhèn)化的戶籍制度改革研究

曹萌

摘 要 我國現(xiàn)行的戶籍制度是特定時期和國情下的產(chǎn)物。改革開放以來，隨著中國城鎮(zhèn)化進程的不斷加深，現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益顯現(xiàn)。本文總結(jié)了國內(nèi)外戶籍制度改革的做法和特點，深入分析了現(xiàn)行戶籍制度改革中存在的問題，并提出了在城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度的新認識和改革內(nèi)容。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 戶籍制度 改革內(nèi)容

中圖分類號：D631.42 文獻標(biāo)識碼：A

1國內(nèi)外戶籍制度改革的主要做法及特點

從近幾十年世界各國頒布的民事人口登記法來看，戶籍管理法規(guī)相對完備，法制化程度較高。亞洲的日本在1987年修訂了《戶籍法》，1996年新加坡公開公布《國民注冊法》。歐洲的比利時、瑞士、法國民事登記被納入《民典法》。從1858年到現(xiàn)在英國一直沿用《出生、死亡、結(jié)婚注冊登記法》，并對其作過多次修改。德國的聯(lián)邦政府在50年代頒布了《戶籍管理法》，直到1987年又頒布了使戶籍法規(guī)更加完善的《居民身份證法》。在美國雖無戶籍制度，各州的法律不盡相同，但都有出生、死亡登記作為生命統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，以此來適應(yīng)衛(wèi)生保健事業(yè)的需求。由以上可見，戶籍制度并非中國所特有，世界各國在此方面的名稱雖然不同，實際內(nèi)容大同小異。

我國在新中國成立后，政府廢止了舊的戶籍制度，重新制定了新的戶口管理制度。我國現(xiàn)行的戶口管理制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，具有以下特點：

（1）在指導(dǎo)原則上，在我國自古以來遵循的是“治民”原則。而戶口是用來證明公民身份，控制人們的活動范圍的一種特別的工具。

（2）在功能上，多元化的功能是我國戶籍制度的特點。它可以是利益和資源分配的重要依據(jù)；可以控制人口流動，進而起到維護社會治安的作用；同時它又可以有助于統(tǒng)計人口數(shù)量，提供人口信息，證明公民身份。

（3）在戶籍等級身份上，“世襲制”的烙印被深深的打在了我國居民的戶籍上，也就是說子女的戶口要承襲父母的戶口。同時在醫(yī)療衛(wèi)生、生活資料的供應(yīng)、子女入學(xué)、養(yǎng)老保險、就業(yè)、失業(yè)救濟等與戶籍制度相配套的各個方面農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享受的待遇明顯不同。

（4）在管理方法上，我國戶口管理沒有依靠法律，而是主要依靠各種行政命令來執(zhí)行，以致造成了各地區(qū)各部門之間條塊分割不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為嚴(yán)重的局面。

（5）在居民遷移的管理上，我國沒有實行較為靈活的事后遷移制度，而是事前遷移制度，即居民必須憑遷移地的有關(guān)部門核發(fā)的準(zhǔn)遷證才準(zhǔn)予遷移。

2當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進程中戶籍制度改革存在的問題

什么是城鎮(zhèn)化，學(xué)術(shù)各界自有不同解釋。在以何種方式推進城市化問題上，國內(nèi)一直有兩種相左的意見。一種意見認為，我國應(yīng)根據(jù)城市的規(guī)模效益，大力主張優(yōu)先發(fā)展特大城市及大城市；另一種意見認為，單從中國人口、土地資源緊缺的角度考慮，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展中小城鎮(zhèn)?！皣?yán)格控制大城市，適當(dāng)發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”這二十二個字是我們國家在上世紀(jì)80年代初制定的城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方針。而“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”則又是在上世紀(jì)90年代后期又提出的。其政策的關(guān)鍵和重心是要大力解決國內(nèi)的“三農(nóng)”問題。到了“十五”期間，國家又提出城鎮(zhèn)化要與時俱進，要適應(yīng)時代的發(fā)展。它提出的基本任務(wù)是：對有特色的小城鎮(zhèn)要有重點地發(fā)展；對有活力的中小城市要積極的發(fā)展；要逐漸完善區(qū)域性中心城市功能；對城鎮(zhèn)人口、工業(yè)密集區(qū)域大力引導(dǎo)以助于其有序發(fā)展。

我國目前的城鎮(zhèn)化問題就是要對不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)進行逐步調(diào)整，改善舊有的城鄉(xiāng)關(guān)系，并轉(zhuǎn)移、安置大量剩余農(nóng)村勞動力。與此同時，還要對長期困擾我們的“三農(nóng)問題”力爭合理的解決。國家“十五”計劃中大膽提出，首先，要打破原有的城鄉(xiāng)分割行政體制，并對不盡合理的城鎮(zhèn)戶籍制度徹底改革。如此這樣才能制定出能夠引導(dǎo)剩余農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的流動，給社會創(chuàng)造自由流動的良好就業(yè)環(huán)境的政策。當(dāng)然了現(xiàn)代社會進步的標(biāo)志，以及我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢是城鎮(zhèn)化。當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程的難點和主要矛盾仍然是城鄉(xiāng)關(guān)系如何處理。目前，我國已經(jīng)進入一個關(guān)鍵時期：一方面，舊有的城鄉(xiāng)“二元”社會結(jié)構(gòu)亟待破除，另一方面，需大力加快城鄉(xiāng)一體化進程，以便能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)合理、協(xié)調(diào)發(fā)展。只有這樣才能實現(xiàn)我國國民經(jīng)濟長期的健康發(fā)展、城鄉(xiāng)社會的融合及和諧穩(wěn)定以及全體人民生活質(zhì)量的根本提高。

3城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度的新認識及改革內(nèi)容

2014年7月24日中共中央發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》其中包括以下幾點：

（1）指導(dǎo)思想。是以毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進一步推進“二元”制戶籍制度改革，使放寬戶口遷移政策得以落實。使得大中城市和中小城鎮(zhèn)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)分工、就業(yè)和城鎮(zhèn)能夠共同融合發(fā)展。對戶籍二元制度改革和與之配套相關(guān)經(jīng)濟社會領(lǐng)域改革進行合理統(tǒng)籌，做到有計劃的引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，同時有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的全面市民化。

（2）基本原則。要實現(xiàn)以上目的，我們必須堅持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序的原則。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和自主選擇我們要做到合理引導(dǎo)。要以以人為本、尊重城鄉(xiāng)群眾意愿為前提，做到尊重并重視城鄉(xiāng)居民自主定居意愿。禁止各地、市采取強迫大規(guī)模安置的做法辦理落戶，進而依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他原有常住人口合法權(quán)益。要做到以上幾點就必須堅持因地制宜、靈活合理、區(qū)別對待的做法。必須要采用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套、提供基本保障的做法來推進二元戶籍制度改革。

（3）發(fā)展目標(biāo)。加快調(diào)整戶口遷移政策的步伐，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口登記制度的統(tǒng)一，早日全面實施居住證制度。穩(wěn)步有序的使我國的就業(yè)服務(wù)、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本養(yǎng)老、住房保障等與城鎮(zhèn)公民息息相關(guān)的配套制度和基本公共服務(wù)盡早覆蓋到全部常住人口。我們可以大膽預(yù)計，到2020年我國的新型“一元”制戶籍制度已經(jīng)建立健全，其特點是：以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序。

針對中共中央《意見》中提出的發(fā)展目標(biāo)，我國的戶籍制度改革應(yīng)包括以下內(nèi)容：

①加緊調(diào)研，早日制定戶籍法。隨著我國三十多年的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，特別是全面改革開放的深入，并逐步形成并確立社會主義市場經(jīng)濟體制。我國舊有的戶籍管理工作面臨許多新情況、新問題，并不斷增多，1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》中的某些內(nèi)容時過境遷，早已經(jīng)與現(xiàn)實情況嚴(yán)重脫節(jié)，早就失去效力。確保這項工作能做到有法可依，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，就要盡早加強戶籍立法，嚴(yán)格城鄉(xiāng)戶口登記制度。因此，當(dāng)前很有必要借鑒外國民事人口立法的經(jīng)驗，再結(jié)合我國的特殊國情，制定一部具有中國特色的戶籍法。這部戶籍法應(yīng)該以生活基礎(chǔ)為依據(jù)選擇居住地，按職業(yè)劃分人群，保障公民自由遷徙，具有詳盡的登記內(nèi)容，法定的登記制度及簽發(fā)證書制度的一部科學(xué)的完備的戶籍法。

②打破舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，努力建立全國統(tǒng)一的戶籍管理制度。城鄉(xiāng)嚴(yán)重分離，使城鄉(xiāng)被區(qū)別對待是我國現(xiàn)行戶籍制度的弊端。要徹底打破農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并存的這種二元制戶籍管理結(jié)構(gòu)，大力建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一無差別的居民戶口登記管理制度是目前我國戶籍制度改革的重點及難點。廢止不合理的阻礙公民遷徙就業(yè)的行政限制，培育培養(yǎng)城鄉(xiāng)一體的勞動力市場是目前我國戶籍制度改革的基點。通過改革后的戶籍制度應(yīng)具有可操作性、權(quán)力性、一元性、科學(xué)性、公平性、管理的可控性、客觀性和合理性的特點。

③建立科學(xué)的人口管理系統(tǒng)。此系統(tǒng)應(yīng)該包括以下幾點：以現(xiàn)代科技為技術(shù)支點，以城鄉(xiāng)一體的戶口登記、公民身份證管理制度為基點，以實現(xiàn)對人口的靜態(tài)管理向全面動態(tài)管理為亮點。第一，準(zhǔn)確完善戶口登記制度。此制度的功能包括：全面準(zhǔn)確的掌握全國人口信息，并對其進行系統(tǒng)的、科學(xué)的開發(fā)利用；它還可以促進國民經(jīng)濟和社會各項事業(yè)全面有序發(fā)展，最終達到有效維護國家安全和保障社會穩(wěn)定的目的。第二，加強身份證管理力度。身份證是保護自己個人權(quán)利不受侵犯的證件。有關(guān)部門可以利用城鄉(xiāng)居民申領(lǐng)辦理身份證的有效時機，合理合法運用科技信息技術(shù)，把居民的個人信息安全完整的儲存下來，以實現(xiàn)居民身份證的唯一性和排他性。逐步加強人們對身份證重要性的理性認識，以規(guī)范、科學(xué)實行開放、動態(tài)的戶籍管理，使全國城鄉(xiāng)人口流動逐漸的可操控、有序化。第三，建立個人信用系統(tǒng)，有助于實現(xiàn)人口的動態(tài)管理模式。我國地域廣闊、城鄉(xiāng)差別較大、流動人口數(shù)量驚人、而且當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化程度較高，對于人口的管理也應(yīng)由靜態(tài)管理轉(zhuǎn)向動態(tài)管理。我們應(yīng)該運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段建立公民身份證號碼查詢服務(wù)，實現(xiàn)戶籍管理的全國聯(lián)網(wǎng)，以便準(zhǔn)確及時的掌握人口變動的信息，為城市建設(shè)規(guī)劃提供可靠依據(jù)。

④建立健全與戶籍制度改革相關(guān)的配套制度。戶籍制度改革是否徹底關(guān)鍵是要看相關(guān)制度、相關(guān)部門是否能夠?qū)嵭泻门涮字贫?。我國要進行現(xiàn)有的戶籍制度改革，其重點及難點在于一方面大中城市戶口背后附加的各種復(fù)雜的相關(guān)利益要取消，人為造成的城鄉(xiāng)分割的行政樊籬必須努力消除。清理改變目前在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的歧視性政策，讓相關(guān)待遇惠及城鎮(zhèn)化的農(nóng)民及所有農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民，逐步取消城鄉(xiāng)之間舊有的由二元制戶籍帶來的相關(guān)利益分配的差距，實行城鄉(xiāng)一體化融合。

4結(jié)語

由上述可知，原有的二元制戶籍制度改革是一個難度非常高的全面的系統(tǒng)工程，與之相關(guān)的體制有社會福利體制、農(nóng)村土地制度、公共服務(wù)體制以及中央和地方的財政體制，還有國內(nèi)不同行政區(qū)域管理的問題。這些問題其實反映了中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度和規(guī)模時，對城鄉(xiāng)人口有更大范圍自由流動的訴求。要適應(yīng)這一要求就必須順應(yīng)中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，就必須落實科學(xué)發(fā)展觀努力打破以往不合理的戶籍分割和二元制，逐步弱化、淡化城市戶籍的附加值，消除戶籍與公民應(yīng)享有的社會權(quán)益和福利的聯(lián)系。這樣才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的自由遷徙、就業(yè)和流動，最終實現(xiàn)社會的公平、公正與和諧發(fā)展。

參考文獻

[1] 李菁怡.新型城鎮(zhèn)化背景下的戶籍制度改革方向和路徑[J].建設(shè)論壇，2012（12）：46.

[2] 李林，韓明君.新時期我國戶籍制度改革的必要性及改革思路研究[J].榆林學(xué)院學(xué)報，2010（3）：28.

[3] 陸益龍.超越戶口—解讀中國戶籍制度[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2004.

[4] 孫中民.戶籍制度改革的國際經(jīng)驗與我國的路徑選擇[J].理論界，2007（2）：151.