2014年國(guó)土資源工作形勢(shì)分析與展望

中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院

黨的十八屆三中全會(huì)為我國(guó)謀劃了新一輪發(fā)展藍(lán)圖，2014年被視為全面深化改革的第一年。復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，深刻影響著國(guó)土資源市場(chǎng)和供需管理格局。國(guó)土資源工作應(yīng)結(jié)合新形勢(shì)、新任務(wù)，在盤(pán)點(diǎn)已有工作的基礎(chǔ)上系統(tǒng)梳理2014年工作思路，為展開(kāi)新一年的實(shí)踐探索提供參考。

形勢(shì)篇：穩(wěn)中求進(jìn)謀發(fā)展

2013年是貫徹落實(shí)黨的十八大精神的開(kāi)局之年，國(guó)土資源管理以“轉(zhuǎn)變職能改進(jìn)作風(fēng)，維護(hù)權(quán)益行政為民”為重點(diǎn)任務(wù)，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，突出“保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益”三大主題，國(guó)土資源工作取得積極成效。展望2014年，中央明確經(jīng)濟(jì)工作的核心是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新，總基調(diào)是統(tǒng)籌穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革。在保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定性和連續(xù)性的同時(shí)，要著力防控日益凸顯的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，化解部分行業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能，理性看待GDP增速放緩，全面認(rèn)識(shí)持續(xù)健康發(fā)展和生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益得到提高又不會(huì)帶來(lái)后遺癥的速度。

【全球經(jīng)濟(jì)】

2013年，世界經(jīng)濟(jì)緩慢復(fù)蘇，多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)艱難向好，但世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力仍然較弱，缺乏持續(xù)增長(zhǎng)的支撐。從各國(guó)家、地區(qū)來(lái)看，美國(guó)在財(cái)政整頓進(jìn)程放緩、支持性貨幣政策以及消費(fèi)者需求強(qiáng)勁的影響下，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇勢(shì)頭明顯。歐元區(qū)在第二季度擺脫了連續(xù)6個(gè)季度的萎縮態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)首次增長(zhǎng)，意味著歐元區(qū)蹣跚復(fù)蘇。但區(qū)域內(nèi)國(guó)家呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，德法等核心國(guó)經(jīng)濟(jì)好于預(yù)期，外圍重債國(guó)仍處在經(jīng)濟(jì)衰退期。日本實(shí)現(xiàn)4個(gè)季度正增長(zhǎng)，其“經(jīng)濟(jì)短期恢復(fù)得益于超寬松貨幣政策、日元急速貶值和政府的大規(guī)模公共投資刺激”。新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家俄羅斯、印度、巴西等國(guó)均在增長(zhǎng)期，但其增速在放緩，并且在金融市場(chǎng)動(dòng)蕩局面中，各國(guó)面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)增大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景減弱。

【國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)】

面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，黨中央、國(guó)務(wù)院未對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大規(guī)模直接干預(yù)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要指標(biāo)保持在合理區(qū)間和預(yù)期目標(biāo)之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了宏觀經(jīng)濟(jì)繼續(xù)穩(wěn)中向好。2013年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，呈現(xiàn)先抑后揚(yáng)的態(tài)勢(shì)，前三季度GDP增長(zhǎng)率分別為7.7%、7.5%和7.8%，預(yù)計(jì)全年實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)7.7%左右。從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三大需求來(lái)看，內(nèi)需是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素。

綜合目前國(guó)內(nèi)外的發(fā)展環(huán)境來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要面臨自身結(jié)構(gòu)性調(diào)整、人民幣升值、產(chǎn)能過(guò)剩、外部需求疲軟、歐債危機(jī)等各種因素的影響，存在很多不確定性，具有較大的下行壓力。2014年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)將錯(cuò)綜復(fù)雜，是改革攻堅(jiān)克難、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增速或略低于2013年，預(yù)期GDP漲幅在7.0%～7.5%之間。

【土地市場(chǎng)】

2013年，土地供應(yīng)總量持續(xù)增加，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)與布局不斷優(yōu)化。單位新增土地產(chǎn)出效益持續(xù)減少，通過(guò)擴(kuò)大土地供應(yīng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展模式仍未根本改變。土地市場(chǎng)升溫迅速，土地出讓均價(jià)再創(chuàng)新高。土地抵押貸款持續(xù)上升，土地金融風(fēng)險(xiǎn)日趨增大。土地財(cái)政高溫不下，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入依賴程度較高。房地產(chǎn)投資保持增長(zhǎng)，銷售穩(wěn)中有升，房?jī)r(jià)上漲速度出現(xiàn)分化，一線城市漲幅遠(yuǎn)高于二、三線城市。土地違法態(tài)勢(shì)得到有效抑制，耕地增量提質(zhì)成效顯著，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

2014年，預(yù)計(jì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)將呈現(xiàn)“中速增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)分化”特征。房地產(chǎn)投資有望保持穩(wěn)定，但是銷售增速會(huì)有所放緩，房?jī)r(jià)上漲速度加快分化，不排除房?jī)r(jià)下跌城市數(shù)目進(jìn)一步增加。

同時(shí)，預(yù)計(jì)2014年土地供應(yīng)總量會(huì)與2013年持平或小幅增加，供應(yīng)結(jié)構(gòu)上會(huì)相應(yīng)減少工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地，保障性安居工程用地、商品住房用地，以及商服用地預(yù)計(jì)仍會(huì)持續(xù)增加，區(qū)域布局也會(huì)傾向中西部土地供應(yīng)，減少東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng)。

此外，如果沒(méi)有強(qiáng)有力的調(diào)控政策，預(yù)計(jì)2014年土地市場(chǎng)仍會(huì)持續(xù)升溫，防止土地市場(chǎng)泡沫出現(xiàn)的壓力加大。如果地方政府的收入來(lái)源維持現(xiàn)狀，那么他們對(duì)土地財(cái)政的追求仍然不會(huì)停止，為了償還巨大的政府債務(wù)，“賣地還債”仍然會(huì)繼續(xù)。

【礦產(chǎn)資源】

2013年我國(guó)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，市場(chǎng)監(jiān)測(cè)指數(shù)呈現(xiàn)先抑后揚(yáng)“V”型走勢(shì)，整體延續(xù)近年來(lái)逐漸下行的格局。煤炭、油氣、鐵礦石和有色金屬等主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)。大宗礦產(chǎn)品進(jìn)口繼續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)外依存度居高不下。大宗礦產(chǎn)品價(jià)格整體上處于下跌狀態(tài)，但仍屬價(jià)格高位震蕩范疇。采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)平穩(wěn)，但投資增速低于全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速。國(guó)際國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)礦業(yè)板塊表現(xiàn)欠佳，涉礦企業(yè)股票市值明顯縮水。資源稅穩(wěn)步提升，探礦權(quán)出讓價(jià)款大幅上升，采礦權(quán)出讓價(jià)款明顯下滑?？傮w而言，我國(guó)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，穩(wěn)中求進(jìn)、穩(wěn)中求好的基礎(chǔ)比較扎實(shí)。

【地質(zhì)勘查】

當(dāng)前多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨穩(wěn)，部分新興經(jīng)濟(jì)體增速顯現(xiàn)放緩跡象，主要礦產(chǎn)品價(jià)格一路走低，中小勘查企業(yè)融資困難，全球固體礦產(chǎn)勘查投入同比下降30%；國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，固體礦產(chǎn)勘查投入結(jié)束了多年來(lái)的連續(xù)增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)下降20%。全球勘查活動(dòng)指數(shù)急劇下降后趨于平穩(wěn)，我國(guó)地質(zhì)勘查活動(dòng)指數(shù)整體呈下降趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)新立探礦權(quán)出現(xiàn)量?jī)r(jià)齊升，有效探礦權(quán)數(shù)量逐步趨于穩(wěn)定，月度環(huán)比變化幅度微弱。2013年地勘經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂(lè)觀，多數(shù)地勘單位近年來(lái)高速增長(zhǎng)勢(shì)頭難以延續(xù)，預(yù)期同比增長(zhǎng)僅為4%左右，部分單位收入同比下降20%～30%。受宏觀經(jīng)濟(jì)與礦業(yè)市場(chǎng)影響，預(yù)計(jì)2014年社會(huì)資金投入地質(zhì)勘查將繼續(xù)下滑，整體投入不足，影響地質(zhì)找礦進(jìn)展。復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，深刻影響著國(guó)土資源市場(chǎng)和供需管理格局。

為此，國(guó)土資源領(lǐng)域改革應(yīng)圍繞“3個(gè)定位”，即盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源、節(jié)約集約利用國(guó)土資源和全心全意維護(hù)群眾權(quán)益，堅(jiān)持推進(jìn)3項(xiàng)改革：積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地管理制度改革，夯實(shí)土地權(quán)能、改革征地制度、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、維護(hù)群眾權(quán)益；研究夯實(shí)自然資源管理制度和體制改革的基礎(chǔ)，加快不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、推進(jìn)資源有償使用改革、加強(qiáng)用途管制制度；加快行政審批制度改革，簡(jiǎn)政放權(quán)、改善服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管。

展望篇：深化改革新征程

2014年，國(guó)土資源管理工作要圍繞全面深化改革這一主線，依法履行好保護(hù)資源、節(jié)約集約利用資源、維護(hù)群眾權(quán)益3項(xiàng)職責(zé)，積極參與加快生態(tài)文明制度建設(shè)，著力完善國(guó)土資源管理制度，探索土地管理制度和自然資源管理制度改革，加快推進(jìn)行政審批制度改革，努力構(gòu)建市場(chǎng)起決定作用的資源配置機(jī)制，統(tǒng)籌部署推進(jìn)國(guó)土資源管理各項(xiàng)工作。

【制度創(chuàng)新】

以全面深化改革為主線，著力完善國(guó)土資源管理制度。按照明確方向、守住底線、試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)的改革原則，著力破解國(guó)土資源利用和保護(hù)中的突出問(wèn)題，全面推進(jìn)資源有償使用制度改革，落實(shí)國(guó)土空間用途管制制度，為構(gòu)建生態(tài)文明制度體系、建立健全有利于保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的新型自然資源管理制度體系，提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和政策儲(chǔ)備。其中，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)自然資源管理職能調(diào)整，認(rèn)真研究探索完善自然資源統(tǒng)一監(jiān)管體制。探索構(gòu)建自然資源綜合監(jiān)管支撐系統(tǒng)，使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。探索對(duì)各類自然生態(tài)空間實(shí)行統(tǒng)一的用途管制制度，根據(jù)空間規(guī)劃體系，針對(duì)資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性和關(guān)聯(lián)性，對(duì)自然資源實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

開(kāi)展自然資源管理制度改革，加快推進(jìn)落實(shí)以土地為核心的自然資源不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記制度。建議加快組建不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，全面完成土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)登記的職能整合，探索構(gòu)建自然資源資產(chǎn)管理體制。研究探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立目標(biāo)考核與責(zé)任追究制度，明確自然資源資產(chǎn)權(quán)益所有者和代理者的法律關(guān)系，調(diào)整資源開(kāi)發(fā)收益分配政策。探索構(gòu)建自然資源綜合監(jiān)管支撐系統(tǒng)，使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。探索對(duì)各類自然生態(tài)空間實(shí)行統(tǒng)一的用途管制制度，根據(jù)空間規(guī)劃體系，針對(duì)資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性和關(guān)聯(lián)性，對(duì)自然資源實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

【管理改革】

探索土地管理改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)。一方面，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一登記信息查詢和更新系統(tǒng)，研究出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，選擇廣東、成都等地開(kāi)展試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。另一方面，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)配套制度建設(shè)，做好《土地管理法》修改與《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的銜接。結(jié)合第二次全國(guó)土地調(diào)查成果發(fā)布，強(qiáng)化相關(guān)成果應(yīng)用，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)信息、交易代理、市場(chǎng)咨詢、地價(jià)評(píng)估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是加強(qiáng)土地形勢(shì)分析和監(jiān)測(cè)預(yù)警。加快構(gòu)建國(guó)土資源供需平衡的分析決策機(jī)制，建立完善國(guó)家級(jí)、省級(jí)層面土地形勢(shì)的分析制度，建立統(tǒng)一的區(qū)域形勢(shì)分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、土地與金融市場(chǎng)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)和土地市場(chǎng)進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)，通過(guò)定量化、空間化和可視化的土地信息監(jiān)測(cè)和預(yù)警。此外，完善國(guó)家土地督察制度。整合土地督察與行政監(jiān)察力量，探索建立統(tǒng)一的自然資源督察制度。

提升國(guó)土空間用途管制作用，統(tǒng)籌國(guó)土資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用。盡快啟動(dòng)《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃》研究編制工作，以國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃為核心，對(duì)國(guó)土資源管理工作進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃布局。加快推進(jìn)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要》出臺(tái)發(fā)布、宣傳和組織實(shí)施，盡快開(kāi)展全國(guó)省級(jí)和區(qū)域國(guó)土規(guī)劃編制工作?？陀^應(yīng)用第二次全國(guó)土地調(diào)查成果，穩(wěn)妥開(kāi)展《土地利用總體規(guī)劃》修編，科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田、城市建設(shè)邊界、生態(tài)功能區(qū)“三條紅線”。同時(shí)，盡快啟動(dòng)第三輪《礦產(chǎn)資源規(guī)劃》研究編制工作，加快專項(xiàng)規(guī)劃研究編制，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源保護(hù)、綜合勘查開(kāi)發(fā)、綠色礦業(yè)等規(guī)劃內(nèi)容。認(rèn)真推進(jìn)實(shí)施國(guó)土整治規(guī)劃。建立資源環(huán)境承載力動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制。探索基于資源環(huán)境承載力的國(guó)土資源用途管制體制機(jī)制，妥善處理限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的劃定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。

在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持依法行政，履行好國(guó)土資源管理3項(xiàng)職責(zé)。盡職盡責(zé)保護(hù)資源，嚴(yán)格耕地保護(hù)，堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量“雙紅線”。

（本文節(jié)選自《2013年度國(guó)土資源工作盤(pán)點(diǎn)與形勢(shì)分析展望報(bào)告》）

2014年，預(yù)計(jì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)將呈現(xiàn)“中速增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)分化”特征。房地產(chǎn)投資有望保持穩(wěn)定，但是銷售增速會(huì)有所放緩，房?jī)r(jià)上漲速度加快分化，不排除房?jī)r(jià)下跌城市數(shù)目進(jìn)一步增加。