農(nóng)村土地閑置探因

盧應(yīng)群 段建南

在我國耕地日趨減少、人口日益增長、人地矛盾日益嚴(yán)重的情況下，農(nóng)村大量土地的閑置是一個(gè)不容忽視、亟待解決的問題。土地作為稀缺資源，其閑置會(huì)給社會(huì)帶來巨大的損失。農(nóng)村閑置土地是指現(xiàn)有農(nóng)村范圍內(nèi)已經(jīng)開發(fā)但處于未被利用或利用不充分狀態(tài)的集體或國有土地。有兩層含義：一是地處農(nóng)村；二是土地曾經(jīng)處于利用狀態(tài)而目前未利用或利用不充分。判斷農(nóng)村土地是否閑置，不僅要看土地在形式上是否被利用，更重要的是要看土地的主要利用功能和使用價(jià)值或經(jīng)濟(jì)效益是否充分體現(xiàn)。從土地利用現(xiàn)狀上可將農(nóng)村閑置土地分為閑置農(nóng)用地和閑置非農(nóng)建設(shè)用地兩大類，其中應(yīng)包含農(nóng)村廢棄用地、低效用地和空閑地。

農(nóng)村土地閑置類型多樣

農(nóng)村土地閑置的類型具有多樣性，成因也比較復(fù)雜，主要有以下幾種情況：

農(nóng)村宅基地閑置。學(xué)者孟祥仲、辛寶海在《明晰使用產(chǎn)權(quán)： 解決農(nóng)村宅基地荒廢問題的途徑選擇》一文中指出主要有三方面：一是農(nóng)民進(jìn)城打工、經(jīng)商或舉家遷到城鎮(zhèn)，原房產(chǎn)無人居住，宅基地閑置；二是舊村改造后，村民搬進(jìn)新宅，舊宅基地仍存在；三是農(nóng)村地區(qū)在主要公路、街道搞開發(fā)建設(shè)，村民以低價(jià)獲得土地建房，新房既做商業(yè)用房又做生活用房，原房產(chǎn)閑置。

居民點(diǎn)閑置。由于傳統(tǒng)小農(nóng)思想，多數(shù)農(nóng)民缺乏節(jié)約集約用地的意識，有的居民點(diǎn)只有幾戶人家居住，四周卻留有大量的預(yù)備宅基地，土地被閑置，利用效率低。同時(shí)，大量農(nóng)民外出打工，導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)房屋無人居住。另外，許多農(nóng)村建新房一般在居民點(diǎn)周圍擴(kuò)展，人口逐漸向居民點(diǎn)外圍遷移，居民點(diǎn)內(nèi)部一些舊宅無人居住，形成“空心村”。有些偏遠(yuǎn)山區(qū)村莊人口逐年外遷，形成無人居住村莊，整個(gè)居民點(diǎn)閑置。

工礦廢棄地。據(jù)2010年在山西召開的全國礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理現(xiàn)場會(huì)披露，全國因采礦形成的采空區(qū)面積約134.9萬hm2，采礦活動(dòng)占用或破壞的土地面積約238.3萬hm2。開發(fā)者責(zé)任意識淡薄，更加上礦產(chǎn)資源大多集中在生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感地區(qū)或重要生態(tài)功能區(qū)，給工礦廢棄地的復(fù)墾帶來了很大難度和巨額成本，目前我國工礦廢棄地的復(fù)墾率僅為12%。

農(nóng)村土地拋荒。有關(guān)研究認(rèn)為農(nóng)村土地拋荒的原因復(fù)雜而又深刻，必須實(shí)施綜合治理，方能治標(biāo)又治本。而增加投入，改善環(huán)境；保護(hù)耕地，穩(wěn)定糧價(jià)，改革糧食流通體制；大力推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；創(chuàng)新土地使用制度，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等不失為解決農(nóng)村土地拋荒的有效對策。

耕地閑置。有人認(rèn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，抗災(zāi)能力差，農(nóng)業(yè)產(chǎn)投比減少，農(nóng)民收入低，但醫(yī)療、教育等費(fèi)用有增無減，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，不愿在土地上下功夫增加投人，外出打工多，造成大量可耕土地的粗放式經(jīng)營或閑置。2011年新華網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)的《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》關(guān)于農(nóng)民棄種、耕地拋荒的深度報(bào)道顯示，農(nóng)資價(jià)格不斷上漲，而糧價(jià)卻不見漲，農(nóng)民種地要冒賠錢的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的種田積極性，造成我國每年近200萬hm2耕地的拋荒。

此外，這些農(nóng)村閑置土地還包括廢棄的學(xué)校、敬老院、廠房等集體建設(shè)用地，投入中斷而廢棄的園地、林地、草地、水域等，年久失修廢棄的水利設(shè)施用地等。我國農(nóng)村閑置土地成因和類型的差異造成了閑置土地的多樣性，目前還沒有系統(tǒng)全面的管理和治理辦法。

農(nóng)村土地閑置原因探析

我國農(nóng)村閑置土地成因多種多樣，有法律法規(guī)方面的，有政府政策及操作方面的，有農(nóng)戶生產(chǎn)行為方面的，有自然條件引起的，還有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等多方面的原因?？蓪⑵涑梢驓w納為以下幾個(gè)方面：

一、法律法規(guī)不健全

首先，缺少農(nóng)村閑置土地的認(rèn)定是造成土地閑置的主要原因。

目前從法律法規(guī)上認(rèn)定農(nóng)村閑置土地還是個(gè)空白。正確認(rèn)定農(nóng)村閑置土地行為，是政府土地管理部門作出農(nóng)村閑置土地處置和再利用的合法性的基礎(chǔ)。閑置土地的認(rèn)定是閑置土地再利用管理的第一步，現(xiàn)有《閑置土地處置辦法》是指城市建設(shè)開發(fā)用地，其中沒有包括農(nóng)村閑置土地的內(nèi)容，目前湖南省內(nèi)亦缺乏針對性的農(nóng)村閑置土地認(rèn)定程序，這是導(dǎo)致農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重主要原因。

其次，農(nóng)村閑置土地處置的缺陷是造成土地閑置重要因素。

對于農(nóng)村閑置土地，沒有相應(yīng)的法規(guī)和辦法，沒有統(tǒng)一和權(quán)威的界定、分類，缺乏農(nóng)村閑置土地處理的具體措施，僅有的有限地方條文關(guān)于閑置宅基地的收回，而且可操作性不強(qiáng)。

二、技術(shù)落后

在農(nóng)村閑置土地調(diào)查和監(jiān)測工作中，沒有很好地運(yùn)用遙感、全球定位系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)等地球空間信息技術(shù)和集成土地調(diào)查技術(shù)；沒有很好利用遙感技術(shù)更新土地利用圖，運(yùn)用GIS技術(shù)建立實(shí)時(shí)更新的和動(dòng)態(tài)的土地利用數(shù)據(jù)庫，結(jié)合土地變更調(diào)查開發(fā)大比例尺（1∶2000以上）土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查技術(shù)；等等。農(nóng)村閑置土地缺乏有效的跟蹤管理，日常地籍更新速度慢，農(nóng)村土地基本上沒有閑置土地的記錄（數(shù)據(jù)）。

在土地的評價(jià)與規(guī)劃工作中，沒有很好地強(qiáng)調(diào)土地適宜性評價(jià)、土地潛力評價(jià)、土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)評價(jià)和土地可持續(xù)性評價(jià)方法和技術(shù)，沒有研究建立科學(xué)預(yù)測各類閑置土地的技術(shù)。在進(jìn)行規(guī)劃實(shí)際過程中，造成規(guī)劃與實(shí)際占用脫節(jié)，土地使用不合理，亂占濫用，甚至出現(xiàn)違法占地、違法建設(shè)的情況。用地批少占多、占而未用，造成土地閑置。

全國各地雖然都在積極地開展閑置土地清查處置工作，但是技術(shù)工作不夠程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化和信息化，技術(shù)服務(wù)水平不高。況且這些工作基本上沒有涉及到農(nóng)村閑置土地。這是開展農(nóng)村閑置土地處置和利用管理工作的技術(shù)障礙。

三、農(nóng)戶生產(chǎn)行為與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式

由于第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的比較利益的存在，農(nóng)民在生產(chǎn)或從事相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為時(shí)，大多趨向于經(jīng)濟(jì)效益好的產(chǎn)業(yè)。因此，很多農(nóng)民在農(nóng)業(yè)方面的投入很少，大多數(shù)勞動(dòng)力外出務(wù)工，從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，或者舉家遷移住到城鎮(zhèn)。這是大多數(shù)農(nóng)戶耕地放棄耕種，住宅鎖門閉戶，造成農(nóng)村土地閑置的主要原因。

目前，造成我國農(nóng)村大量勞動(dòng)力放棄長久以來的耕田務(wù)農(nóng)生活，而流向城市務(wù)工的一個(gè)重要因素是：城鄉(xiāng)收入差異大，小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低，農(nóng)民通過從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)取得的收入十分微薄。

具體而言，由于我國農(nóng)村基本上還處于一家一戶分散生產(chǎn)，規(guī)模過小。據(jù)研究測算，每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力耕種1 hm2以上土地，收益才可以超過務(wù)工收入，但這在我國絕大部分地區(qū)都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。其次，由于農(nóng)民的田地少也難以采用規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段，其播種、管理、收獲等環(huán)節(jié)都還需要大量勞動(dòng)力手工操作。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效益決定了農(nóng)村在與城市競爭人力資源的過程中處于劣勢地位，從而城市對農(nóng)村居民形成了巨大的吸引力，“空心村”就是城鎮(zhèn)高收入崗位對農(nóng)村相對收入較低的勞動(dòng)力產(chǎn)生持續(xù)引力效應(yīng)的結(jié)果。同時(shí)，在成本上，糧食和很多大宗農(nóng)產(chǎn)品，如棉花、油料等的生產(chǎn)費(fèi)用居高不下；在價(jià)格上，不同生產(chǎn)者被迫按統(tǒng)一的市場價(jià)格出售其產(chǎn)品的時(shí)候，成本就決定了命運(yùn)，這也增加了農(nóng)民的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

因此，高成本、高風(fēng)險(xiǎn)和低收益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，對于繼續(xù)從事務(wù)農(nóng)的農(nóng)民而言，已不是好的選擇，因此農(nóng)民開始放棄土地，到農(nóng)村以外尋找就業(yè)門路。且由于目前我國農(nóng)村廣大地區(qū)還缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，耕地拋荒等農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象一時(shí)間已成難以控制的局面。據(jù)2011年10月27日《光明日報(bào)》的報(bào)道，從2005年至2009年全國的村民委員會(huì)數(shù)目每年減少7000多個(gè)，平均每天有20個(gè)行政村正在消失。以后誰來種地將是我國當(dāng)前要面對的一大難題，可以預(yù)見如果不加以控制，農(nóng)村土地的閑置問題將會(huì)越演越烈。

四、城市化浪潮中的農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”

自1978年改革開放30年多來，平均每年城市化增長率是0.86%。我國城市化和工業(yè)化迎來了空前的大發(fā)展，隨之而來的是大量的農(nóng)村青壯年涌入城市務(wù)工。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，2009年全國進(jìn)城農(nóng)民工總量為2.3億人。通常情況下，除了過年的十幾天，其他的時(shí)間他們均工作在城市、生活在城市。由于大量青壯年離開農(nóng)村，長期生活和定居在城市后，“空心村”現(xiàn)象就成了各地農(nóng)村的一個(gè)普遍現(xiàn)狀——外面像個(gè)村，進(jìn)村不是村，老屋沒人住，荒地雜草生。如今的農(nóng)村，特別是較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，儼然是一片“人去樓空”的衰敗跡象。

據(jù)2010年《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在川、皖、渝等勞務(wù)輸出省市采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，一些家庭甚至是舉家外遷，其房子、土地等農(nóng)村資產(chǎn)長期閑置在農(nóng)村。雖然大部分農(nóng)民進(jìn)城謀生計(jì)，選擇了長期或者永久定居城市，但是他們卻始終不肯放棄自己在農(nóng)村的宅基地、耕地等土地資產(chǎn)，盡管老屋已經(jīng)破敗不堪，田地已經(jīng)荒草叢生。他們認(rèn)為：其一，宅基地是私有的，任何人都無權(quán)干涉，而且一旦遇到政府征收農(nóng)村土地，他們也將獲得一大筆補(bǔ)償；其二，宅基地是祖先留下的家產(chǎn)，不能隨便放棄；其三，宅基地的取得和占有既是無償?shù)囊彩怯谰玫模徽及撞徽?，盡管他們已經(jīng)不住農(nóng)村了。但其中最為重要的一點(diǎn)是，現(xiàn)在大量的農(nóng)民外出打工，很少有農(nóng)民能夠轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢r(nóng)民工就業(yè)的局限性決定了很少有農(nóng)民能獲得長久性的工作。另外，在我國第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，雖然很多農(nóng)民依賴土地以外的就業(yè)機(jī)會(huì)，但是由于城市就業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性、不穩(wěn)定性和無保險(xiǎn)性，使得缺乏技術(shù)適應(yīng)能力的農(nóng)民，把農(nóng)村土地作為就業(yè)保障及失業(yè)保險(xiǎn)功能，即生存退路，就顯得非常重要。

當(dāng)前，對于離開農(nóng)村的農(nóng)民而言，土地可以緩解其就業(yè)壓力， 留作“擇業(yè)退路”。對土地的占有減少了進(jìn)城農(nóng)民的擇業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”成為了一種普遍選擇。

六、農(nóng)村土地市場活力不足

農(nóng)村土地市場是以土地使用權(quán)為前提的交易，涉及到政府、集體組織、農(nóng)民等多方產(chǎn)權(quán)占有主體，而市場的形成必須具有一定的市場規(guī)則、市場平臺(tái)、市場組織和市場形成價(jià)格。然而從目前我國農(nóng)村土地市場的發(fā)展?fàn)顩r來看，還處于初級階段，只有東部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)才有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，基本條件還很不完善，其主要問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

農(nóng)村土地權(quán)屬模糊是關(guān)鍵問題。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的，農(nóng)民只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式對農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這樣使得我國農(nóng)村土地的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一開始就將受到農(nóng)地土地權(quán)屬問題的嚴(yán)重制約。

流轉(zhuǎn)量小且期限短。從全國范圍來看，全國農(nóng)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)和集中的數(shù)量還不大。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和集中的比例相對要高些，而內(nèi)地或是欠發(fā)達(dá)地區(qū)很低。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)周期普遍偏短。短的只有半年，長的多是3～5年。這嚴(yán)重制約了承包人的投資。

流轉(zhuǎn)地塊分散及插花地難處理。交易地塊的面積小，多數(shù)0.07～0.33 hm2，有的交易地塊面積只有幾百平方米。因外出打工經(jīng)商等轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力提供的可流轉(zhuǎn)土地大多是按照“棄差不棄好、棄低不棄高、棄遠(yuǎn)不棄近”的原則操作，形成了分散零碎的插花田，這部分田地難尋求“需”方。

農(nóng)村土地市場信息的閉塞。信息的閉塞導(dǎo)致了交易僅局限于本村、小組狹小范圍內(nèi)，而且這種土地流轉(zhuǎn)秩序很不穩(wěn)定，嚴(yán)重制約了土地長期有序流轉(zhuǎn)，難以使土地真正“活”起來，形成適度的規(guī)模，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地資源的合理流動(dòng)、規(guī)模經(jīng)營和優(yōu)化配置。

近幾年來的災(zāi)害天氣，比如全球變暖氣溫上升，水資源枯竭，旱災(zāi)、水災(zāi)、地震、泥石流等突發(fā)的自然災(zāi)害，也是農(nóng)用地和水利設(shè)施用地閑置的主要原因之一。除了以上幾種造成農(nóng)村土地閑置的成因外，另有一些土地閑置狀況是由于不可預(yù)計(jì)的客觀原因或突發(fā)情況造成的，有些情況并不是普遍存在的，主要包括：因生源減少而造成的學(xué)校（尤其是中小學(xué)）土地閑置；因農(nóng)戶之間糾紛而造成閑置；因道路等基礎(chǔ)設(shè)施不足而產(chǎn)生的閑置，如村鎮(zhèn)規(guī)劃修改，道路等設(shè)施項(xiàng)目沖突，或者改道，使得宅基地隨之遷移和變更等。

（資料來源：湖南省土地學(xué)會(huì)和湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)共同承擔(dān)的湖南省國土資源廳科技項(xiàng)目《基于兩型社會(huì)建設(shè)的農(nóng)村閑置土地利用研究》）

在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的，農(nóng)民只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式對農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這樣使得我國農(nóng)村土地的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一開始就將受到農(nóng)地土地權(quán)屬問題的嚴(yán)重制約。