農(nóng)地改革重在落實(shí)突破

呂賓

2014年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路要堅(jiān)持“三個(gè)導(dǎo)向”（以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導(dǎo)向深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以滿足吃得好吃得安全為導(dǎo)向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品）和2014年“三農(nóng)”領(lǐng)域八項(xiàng)重點(diǎn)工作：完善國家糧食安全保障體系，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制，深化農(nóng)村土地制度改革，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。其中，關(guān)于農(nóng)村土地改革的內(nèi)容有以下一些特點(diǎn)：

第一，重回“改革”主題。《意見》是自1982年以來黨中央發(fā)布的第33個(gè)一號(hào)文件中第16次，也是2004年以來連續(xù)第11年聚焦“三農(nóng)”問題。《意見》從標(biāo)題到內(nèi)容都突出了“改革”主題，是對黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的貫徹落實(shí)。從33年來中央一號(hào)文件歷程來看，是2004年以來首次將農(nóng)村改革提到“三農(nóng)”工作核心的高度，重新回到1982-1986年五個(gè)一號(hào)文件的改革軌道。

1982年到1986年，黨中央連續(xù)圍繞農(nóng)村改革制定和頒布了五個(gè)一號(hào)文件，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革率先突破、解放農(nóng)村生產(chǎn)力起到了巨大的推動(dòng)作用。1982年中共中央發(fā)出第一個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問題的一號(hào)文件，總結(jié)了具有劃時(shí)代意義的農(nóng)村改革，進(jìn)一步放寬了農(nóng)村政策，肯定了“雙包”（包產(chǎn)到戶、包干到戶）制；1983年一號(hào)文件從理論上肯定并要求全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；1984年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長土地承包期；1985年一號(hào)文件取消了30年來農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購的制度，對糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國家計(jì)劃合同收購的新政策；1986年一號(hào)文件進(jìn)一步擺正了農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位，強(qiáng)調(diào)增加投入，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革。2004年以來的11個(gè)一號(hào)文件主題各有側(cè)重，既有農(nóng)民增收（2004年），也有新農(nóng)村建設(shè)（2006年）和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展（2010年），關(guān)注最多的是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（2005年、2007-2009年、2011年、2012年）?？傮w來看，主要是強(qiáng)調(diào)發(fā)展和建設(shè)，改革主題相對淡化。黨的十八大在全面深刻分析形勢基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革；十八屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步確定全面深化改革，2014年一號(hào)文件是從深化農(nóng)村改革角度對《決定》的貫徹落實(shí)。

第二，突出農(nóng)地改革。土地改革特別是農(nóng)地改革是我國改革開放的先聲和突破口。1982-1986年的五個(gè)一號(hào)文件的核心內(nèi)容是農(nóng)地改革，2004年以來的一號(hào)文件也始終強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地改革，主要內(nèi)容涉及征地改革（2004-2008年、2013年）、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（2007-2010年、2012年）、農(nóng)村土地管理制度改革（2010-2011年）、農(nóng)村宅基地制度（2013年），但農(nóng)地改革在章節(jié)設(shè)置上大都作為農(nóng)村綜合改革從屬內(nèi)容，所占篇幅以幾十字居多。2014年一號(hào)文件將“深化農(nóng)村土地制度改革”作為8項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容的第4項(xiàng)，用近1000字的篇幅較詳盡地闡述完善農(nóng)村土地承包政策、引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度、加快推進(jìn)征地制度改革四方面內(nèi)容。

第三，謹(jǐn)慎務(wù)實(shí)?！兑庖姟分械霓r(nóng)地改革重點(diǎn)是使用制度，特別是土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)地用益特權(quán)，還涉及土地管理和土地財(cái)稅制度，但不包括所有權(quán)制度改革，這也是我國實(shí)行土地制度改革以來的一貫思路。首先，《意見》強(qiáng)調(diào)“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，表明集體土地所有權(quán)雖然存在權(quán)能殘缺等天然不足，但目前仍未進(jìn)入改革范圍，集體土地有益物權(quán)仍是改革重點(diǎn)。其次，此次農(nóng)地改革內(nèi)容基本沒有突破十八屆三中全會(huì)《決定》的相關(guān)內(nèi)容，甚至改革力度有所回收。如《決定》提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，而《意見》提出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，卻沒有提承包權(quán)。而實(shí)際上，有些地方承包經(jīng)營權(quán)并沒有分離，并已開始抵押試點(diǎn)。如山東省濟(jì)南市提出了《關(guān)于推進(jìn)我市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系的研究報(bào)告》，并形成了工作方案。今年將積極探索籌建全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場和農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，力爭在章丘、平陰、歷城開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。第三，《意見》中多處要求“有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法”、“切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”、“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”、“有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)”等，既表明許多內(nèi)容仍是思路性、框架性，缺乏實(shí)施方案；也表明許多工作仍將遵循“試點(diǎn)——推廣、經(jīng)驗(yàn)——政策”方式，審慎推進(jìn)。

第四，尚待突破。一方面，《意見》中的不少改革內(nèi)容都在近年來黨中央、國務(wù)院的會(huì)議和文件中多次強(qiáng)調(diào)的，但實(shí)踐中推進(jìn)緩慢甚至于原地踏步。如《意見》要求“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”。早在2008年十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中就提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，但實(shí)際上基本沒有突破性進(jìn)展。因?yàn)槌青l(xiāng)建設(shè)用地“三同”后，勢必要打破目前土地利益固化的格局，影響地方政府融資渠道甚至導(dǎo)致地方政府資金鏈條斷裂，難度極大；而且農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提是“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”，也很難操作。目前村莊的規(guī)劃和用途管制基本是空白，甚至概念都還沒厘清。上述這些具體問題都需要逐一破解，要求國土資源管理等相關(guān)部門在認(rèn)真調(diào)研和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制定工作方案，制定改革路線圖和時(shí)間表，真正使改革到落實(shí)處。

另一方面，當(dāng)前的農(nóng)地改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能單兵突進(jìn)，必須完善配套。推進(jìn)農(nóng)地改革，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等進(jìn)入、公平交易的土地市場，加強(qiáng)城市土地使用制度改革，建立國有土地資產(chǎn)經(jīng)營制度和土地融資制度；要改革現(xiàn)行的土地稅制，建立與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)稅制度；要加快土地管理制度改革，以土地規(guī)劃、計(jì)劃、審批等制度改革為重點(diǎn)，逐步建立以權(quán)屬管理和用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。

（作者系中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院資源資產(chǎn)與市場研究室主任、研究員）