政務版平臺：難以承受共建共享之重

劉許生

共建共享，是“數(shù)字湖南”地理空間框架的核心精神。

湖南省地理信息公共服務平臺政務版（以下簡稱“政務版平臺”）成為實現(xiàn)該項功能的重要平臺之一。

目前，湖南省第三測繪院（湖南省基礎地理信息中心）基于政務版平臺形成了初步的公共服務地理數(shù)據體系，廣泛應用于國土、軍區(qū)、公安、環(huán)保、電力、水利等多個部門。

不過，雖然政務版平臺成績顯著，但還存在諸多問題和困難，難以承受共建共享之重。

數(shù)據更新落后

政務版平臺的生命泉源之一在于數(shù)據的不斷更新。

去年在2012年的基礎上，湖南省第三測繪院（湖南省基礎地理信息中心）整合了1∶5萬DLG、DOM、DEM數(shù)據各292幅，更新了1∶1萬邵陽測區(qū)、寧遠測區(qū)DLG、DOM基礎測繪數(shù)據成果，更新面積2.6萬平方公里，制作了湖南農村集體土地確權和數(shù)字城市影像專題等。

按湖南省政府要求，基礎地理信息數(shù)據庫的圖幅應該在3至5年內全部更新。其中，長株潭中心城市1-2年更新一次，其他地區(qū)3-5年更新一次。但因諸多制約因素，目前湖南省難以做到。而浙江等經濟發(fā)達省份，其城市規(guī)劃區(qū)1∶2000的地理信息數(shù)據已實現(xiàn)年度更新、重大要素實現(xiàn)季度更新、城市建成區(qū)1∶500基礎地理信息數(shù)據實現(xiàn)動態(tài)更新。

據湖南省第三測繪院（湖南省基礎地理信息中心）院長劉智勇分析，至少有以下5個方面的原因：

一是數(shù)據生產與平臺聯(lián)動更新的一體化技術較為落后，并未形成實用化的軟件工具，達不到及時更新的要求。

二是更新數(shù)據采集遲滯。因為其主要來源是1∶1萬DLG的基礎測繪數(shù)據，雖然省廳每年都安排了更新的生產任務，但各相關生產單位沒有及時匯交數(shù)據成果，延長了平臺數(shù)據更新時間。

三是數(shù)據整合困難。長期以來，政府各專業(yè)部門和有關單位根據工作需要采集了大量專題地理信息數(shù)據。但因各部門采集的地理信息標準不一、規(guī)范不一，信息的表述差異大，難以整合成一個統(tǒng)一的整體，給信息更新帶來極大困難。

四是投入不足，導致基礎地理信息現(xiàn)勢性不高。政務版平臺近3年來省廳安排的專項建設投資總額大約在1400余萬元，只能滿足日常需要，相對于湖南省“金土工程”超過1億的投資來說，只占零頭。

五是專業(yè)人才相對不足。目前，湖南省第三測繪院（湖南省基礎地理信息中心）有30余人專門從事數(shù)據集成工作，實際上是遠遠不夠的——甚至不如國內較大的GIS企業(yè)。專業(yè)人才不足影響了數(shù)據采集質量和更新頻率，不能滿足相關部門和企業(yè)的需求。

推廣應用掣肘

采集和整理數(shù)據的目的在于應用，這也是政務版平臺存在的根本。但網絡環(huán)境已成為制約政務版平臺提供地理信息網絡化應用服務的主要障礙之一。

依據國家相關安全保密的政策法規(guī)，加強信息安全監(jiān)管，確保信息安全，成為湖南地理信息公共服務平臺必須遵守的基本原則之一?！暗蛭沂【W絡基礎設施落后，全省電子政務內網（涉密網）尚未完全建好?？v向上國家、省、市測繪地理信息部門難以聯(lián)通；橫向上測繪地理信息與相關政府機構、專業(yè)部門相互隔離。”湖南省國土資源廳基礎測繪處副處長高雄飛介紹說。

這導致同一個系統(tǒng)，或者不同的部門有著天生的、難以逾越的“隔閡”，難以共享政務版平臺。

同時，政府專用網絡帶寬不夠，也極大限制了政務版平臺提供在線服務，從而影響其應用推廣。湖南省各相關廳局專用網絡帶寬為2兆，若要實現(xiàn)數(shù)據在線提供，劉智勇認為“至少要20兆以上的網絡帶寬才能實現(xiàn)”。目前，各部門之間只能通過用硬盤或光盤來提供數(shù)據與服務，甚至用最原始的紙質圖件方式來提供信息。早在2004年，劉智勇在德國考察時，就發(fā)現(xiàn)其通過網絡核查方式，已全部實現(xiàn)在線提供和獲取數(shù)據。

行業(yè)應用也是政務版平臺一個不可忽視的短板，它目前僅應用于湖南電力公司、湖南省國家安全廳等部門。高雄飛對此表示無奈：“近年來，我廳的一直在不遺余力地積極推廣，但受各部門各行業(yè)自身信息化發(fā)展的基礎、理念、經費等因素制約，使得應用前景非常廣闊的政務版平臺在實際應用推廣道路上走得并不平坦?！?/p>

同時，由于歷史原因，以前收集的數(shù)據以自然屬性為主，僅簡單地標注山、水、路、建筑等自然地物；而占據政務版平臺應用絕大多數(shù)的弱GIS部門如統(tǒng)計、工商、稅務等部門，他們關注和需求的重點則以社會屬性為主，需要分析監(jiān)測各類自然、經濟、社會、人文要素的空間分布及其規(guī)律。

這說明，政務版平臺的數(shù)據組織方式與實際應用還有一定的差距。湖南省第三測繪院（湖南省基礎地理信息中心）總工程師華亮春認為其“要將數(shù)據從自然屬性完善到社會屬性，還有一段較長的路需要走”。

隨著社會經濟的發(fā)展，政務版平臺相關用戶對大比例尺、高分辨率數(shù)據資源的需求較為迫切，對政治、經濟等熱點地區(qū)地理信息的需求程度日益提高。

但是，一方面，因測繪地理信息相關保密法律法規(guī)中有明確的規(guī)定“涉密的數(shù)據只能在涉密網中共享與交換，非涉密的數(shù)據才可在非涉密的政務網中運行”，從而限制了用戶的使用。比如水利廳需要1∶5萬的高精度數(shù)字高程模型用于相關水利工程建設，但在《測繪成果的保密等級和期限》中規(guī)定，這是屬于絕密級數(shù)據——任何方式都不能對其提供，而通過脫密軟件和降低精度等方式處理后的數(shù)據，不能滿足用戶的需求；另一方面，現(xiàn)有數(shù)據資源千差萬別，需投入大量的時間、人力和財力進行處理與整合，目前難以做到。

華亮春肯定地說：“數(shù)據資源處理整合以及信息資源相對匱乏問題，將制約平臺提供高質量的應用服務。”

功能需要優(yōu)化

功能是否完善和科學，是政務版平臺吸引用戶的重要的抓手。

比如政務版平臺的核心功能之一的數(shù)據統(tǒng)計分析就有待完善。

2008年，湖南遭遇大范圍冰災，溫家寶總理視察郴州。時任郴州市委書記的葛洪元打電話給湖南省國土資源廳，希望能夠獲取京港澳高速長沙至郴州段的高程數(shù)據。接到電話后，湖南省國土資源廳立即組織相關人員，根據相關地圖和數(shù)據進行分析，最后通過計算獲得了高程數(shù)據。

當時，因為在湖南省基礎地理信息數(shù)據庫中，京港澳高速長沙至郴州段的高程數(shù)據較為分散，不夠齊全，導致無法通過在線數(shù)據統(tǒng)計分析而獲取高程數(shù)據?，F(xiàn)在通過政務版平臺的數(shù)據統(tǒng)計分析功能，就完全可以迅速獲取。

這個事例充分說明了功能完善的重要性。

劉智勇建議：“應根據在應用推廣中各廳局的反饋意見，及時啟動省級公共服務平臺建設二期工程，從而進一步優(yōu)化和完善平臺的功能?！?/p>

目前，政務版平臺還存在著“數(shù)據處理自動化、智能化水平低，各級基礎地理信息數(shù)據庫建設任重道遠，數(shù)據內容存在結構性短缺”等缺陷，尤其是“交通、水利、林業(yè)、環(huán)保等專題數(shù)據基本是空白，如果完善這些功能，對政務版平臺將是一個質的提升，各用戶將會離不開它?！?/p>

機制亟待完善

機制保障是最大的保障，政務版平臺最需要的保障機制就是資源和信息交換共享。

由湖南省政府制定的《數(shù)字湖南地理空間框架建設工程“十二五”發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》（以下簡稱“綱要”）中指出：“數(shù)字湖南地理空間框架……不斷完善信息交流交換機制，加強與國家級、市縣級地理空間框架建設任務的協(xié)調，促進部門之間資源整合和信息共享，充分實現(xiàn)和完善框架建設的內容，以滿足各領域對基礎地理信息的不同需求?！?/p>

實際上，政務版平臺的信息交流交換距共享機制還有很長一段距離。目前，政務版平臺僅實現(xiàn)單方面的數(shù)據共享，即免費給其他各廳局單位提供數(shù)據，從未免費采集過任何廳局單位的數(shù)據。

政務版平臺如同在唱獨角戲。

劉智勇為此大倒苦水：“比如水利廳有全省水利的詳細數(shù)據，像水庫容積大小、位置、是否有水電站及其大壩詳情，30公里以上河流的詳細信息等，如果共享在政務版平臺，則是一個多贏的局面。為此，我跑了不知道多少趟，但他們找了若干理由，就是不肯提供?！?/p>

其他許多廳局也是同樣情況，劉智勇將其原因歸為“難以打破的部門利益壁壘”。他建議“健全數(shù)字地理空間框架組織運行體系，盡快出臺相關共建共享政策、地理信息管理法規(guī)，成立相應的協(xié)調機構和辦事機構，合理界定相關部門的責任和義務等”。

這種情況造成各部門仍舊是一個個獨立的信息孤島，并未共建共享一個統(tǒng)一、權威的地理信息資源平臺，與《綱要》中“明確相關部門的職責分工，落實好框架建設的保障條件，確立框架的權威性和公益性，防止各自為政，避免重復建設”的基本原則相違背，也與2015年“建成省級地理信息數(shù)據交換中心和政府地理信息服務門戶網站，及時向社會發(fā)布地理信息資源目錄，初步實現(xiàn)涉密與公開的地理信息的網絡化交換與快速流通”的目標相差甚遠。

令人大跌眼鏡的是，即便在湖南省國土資源系統(tǒng)內部，這樣的“利益壁壘”也難以打破。

目前，湖南省14個市州全部納入“數(shù)字城市”建設范圍，其中長沙、株洲、湘潭、益陽、郴州和衡陽的“數(shù)字城市”已經建成，湖南省國土資源廳與各市州政府都已簽訂共建共享合作協(xié)議，各市州國土資源局或是牽頭單位、或是重點協(xié)調單位。但是，政務版平臺僅收集到“數(shù)字益陽”和“數(shù)字岳陽”的相關數(shù)據，只因這兩個“數(shù)字城市”的技術承擔單位是湖南省第三測繪院（湖南省基礎地理信息中心），而其他“數(shù)字城市”的數(shù)據“都因各種原因收不上來”。