都會(huì)區(qū)與城市病

隨著現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)的迅速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，地理上毗鄰的城市往往會(huì)形成一個(gè)相互影響、關(guān)系緊密的“城市群”或“都會(huì)區(qū)”。

在西方的發(fā)展史上，都會(huì)區(qū)的出現(xiàn)，曾對歐美傳統(tǒng)的市鎮(zhèn)自治管理體制構(gòu)成了一定程度的沖擊。以美國為例，美國共有紐約、波士頓、洛杉磯等幾十個(gè)都會(huì)區(qū)。其中，波士頓都會(huì)區(qū)包括波士頓市和溫索普、劍橋、牛頓等毗鄰的十幾個(gè)市鎮(zhèn)；比較知名的劍橋市，擁有全球頂級高等學(xué)府哈佛大學(xué)和麻省理工學(xué)院，與波士頓隔水相望。波士頓本市僅有200多平方公里，60多萬人口；都會(huì)區(qū)內(nèi)各市鎮(zhèn)負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的地方性公共事務(wù)，互不隸屬。問題在于，由于波士頓的中心地位，其白天會(huì)聚集100多萬人口， 60萬以上的人口需要每天乘坐地鐵等公共交通設(shè)施往返于波士頓與周邊市鎮(zhèn)。因此，在交通、通訊等方面，都會(huì)區(qū)的中心城市必須與周邊市鎮(zhèn)進(jìn)行長期合作。波士頓的地鐵最早開通于1897年，于今已經(jīng)面臨“設(shè)施老化”等問題；一旦需要重建，勢必對市民生活構(gòu)成嚴(yán)重影響。所以，美國歷史比較悠久的都會(huì)區(qū)，也會(huì)面臨“可持續(xù)發(fā)展”的困境，以及政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的日常工作。

近年來，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程發(fā)展迅猛，正在形成“長三角”、“珠三角”和“環(huán)渤?！钡取敖?jīng)濟(jì)圈”，“經(jīng)濟(jì)圈”中毗鄰的城市即可構(gòu)成中國的“（大）都會(huì)區(qū)”。與歐美國家的不同之處在于，中國都會(huì)區(qū)一般實(shí)行“市管縣”體制（直轄市的地位尤為顯赫），它們與周邊市縣之間具有行政上的隸屬關(guān)系，而非地方自治體制下的平等關(guān)系。進(jìn)一步說，中心城市居于都會(huì)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心的絕對支配地位，其對轄區(qū)內(nèi)其他縣市在財(cái)政上擁有“抽水機(jī)效應(yīng)”（財(cái)政汲取能力）和“漏斗效應(yīng)”（上級政府轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政截留能力），于是其公共服務(wù)的水平，甚至公共部門雇員的工資、福利等等，均高于其他市縣。于是，中心城市，尤其是京滬兩個(gè)直轄市，吸引了越來越多的居住人口，可能會(huì)超過其承載限度，使交通、環(huán)境問題成為短期內(nèi)無法解決的難題。

城鎮(zhèn)數(shù)量激增、人口規(guī)模急劇擴(kuò)大，這是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的典型標(biāo)志。為應(yīng)對城市化過程中的困局，三中全會(huì)提出：“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！钡侨绾呜瀼貙?shí)施，卻成為實(shí)踐中的難題。

劉亞平博士曾經(jīng)提出：“競爭中地方政府的成功將越來越依賴于地方政府采取差異化策略的能力。地方發(fā)展越來越依賴于對各種流動(dòng)要素的吸引力和應(yīng)用這些財(cái)富創(chuàng)造新價(jià)值的能力。而地方政府一旦能夠通過運(yùn)用高模仿成本的競爭策略有效地建立起自己的比較優(yōu)勢，就能進(jìn)入自我增強(qiáng)的正反饋循環(huán)中，為地方帶來可持續(xù)的發(fā)展?！?/p>

實(shí)際上，中國中心城市的競爭能力主要依托于其權(quán)力等級，以及相應(yīng)的財(cái)政能力和公共服務(wù)水平。因此，其獨(dú)特優(yōu)勢在助長其成為超大城市的同時(shí)，也會(huì)使其在公共交通、環(huán)境保護(hù)等方面陷入困境，從而無法實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。參照國外都會(huì)區(qū)管理體制的有益經(jīng)驗(yàn)，我們或許可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：分散中心城市功能，通過地鐵等現(xiàn)代交通設(shè)施實(shí)現(xiàn)中心城市與周邊市鎮(zhèn)的交通便利，積極促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，才能最大限度地紓解都會(huì)區(qū)管理中遭遇的種種困境。

周剛志：武漢大學(xué)法學(xué)博士，廈門大學(xué)法學(xué)博士后，曾任廈門大學(xué)法學(xué)院講師、副教授，現(xiàn)為中南大學(xué)法學(xué)院教授，中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)理事，中國財(cái)稅法教育研究會(huì)理事。主要研究財(cái)政憲法學(xué)，并從事憲法學(xué)、行政法學(xué)、財(cái)稅法學(xué)的教學(xué)工作，主持國家社科基金后期資助項(xiàng)目、司法部項(xiàng)目等國家級、省部級課題5項(xiàng)。