失控的“獨立王國”？

徐小康

在名義上，地方糧食主管部門對糧食收購負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。而實際上，自國家進(jìn)行糧食經(jīng)營體制改革之后，儲備系統(tǒng)與糧食局分開，中儲糧的人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)統(tǒng)統(tǒng)獨立于地方，在河南更是如此，中儲糧河南分公司在李長軒的治下，儼然成了一方獨立王國

中儲糧河南分公司貪腐案件始于2011年。2011年11月，中儲糧周口直屬庫原主任喬建軍攜款3億多元外逃，檢察機(jī)關(guān)立即介入偵查。有一個廣為人知的故事是周口直屬庫工作人員去查處一個民營庫，走在半路上就接到了直屬庫主任喬建軍的電話，讓他到另一個糧庫去查看。事后喬還訓(xùn)斥這位下屬，“該查的不查，不該查的你查什么？”

喬建軍不過是貪腐軍團(tuán)的冰山一角，目前，檢察機(jī)關(guān)已立案查辦110人。其中，涉及中儲糧河南分公司干部員工81人，包括中儲糧河南分公司原總經(jīng)理李長軒、原副總經(jīng)理楊宏杰以及26名直屬糧庫主任等處級干部。

那么，屢爆貪腐案的中儲糧河南分公司是怎樣的一個機(jī)構(gòu)？為何會在糧食收購、儲備、輪換上出現(xiàn)多處漏洞，這得從中儲糧的“出身”說起。

中儲糧的前世今生

中儲糧的成立和我國糧食儲備制度的變革是分不開的。

上世紀(jì)80年代初期，國內(nèi)糧食大豐收，導(dǎo)致農(nóng)民出現(xiàn)“賣糧難”問題，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧的積極。

1990年，糧食再次豐產(chǎn)。為了避免出現(xiàn)谷賤傷農(nóng)的局面，穩(wěn)定糧食市場，中央決定建立國家專項糧食儲備制度。在國家層面，成立了國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)國家糧食儲備局。在地方層面由各省人民政府根據(jù)實際情況建立地方糧食儲備，調(diào)劑省內(nèi)市縣間的糧食市場。

雖然成立了國家糧食儲備局，但具體的儲備任務(wù)則是委托給地方糧食部門。一時間，糧站、糧庫、糧管所遍布全國。而且這些部門都?xì)w地方管，形成了省市縣分級管理的體制。

由于地方糧食部門一方面負(fù)責(zé)儲備糧的行政管理，另一方面又參與儲備糧的購銷，產(chǎn)生了諸多問題。

首先是行政管理和儲備糧經(jīng)營合一造成糧食部門監(jiān)守自盜。以次充好，盜賣儲備糧頻出，結(jié)果1990年到2000年，糧食系統(tǒng)虧損掛賬達(dá)到3000～4000多億。給中央財政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。

第二是地方糧食部門存在盈利沖動，糧價上漲時捂糧惜售，糧價下跌時拒不敞開收購。導(dǎo)致1994年糧價大漲，1997年糧價大跌30%。沒有發(fā)揮調(diào)控政策穩(wěn)定市場，保護(hù)農(nóng)民利益的作用。

第三是地方糧食部門掌握所有的糧食指標(biāo)，壟斷糧食儲備業(yè)務(wù)。導(dǎo)致一旦地方糧食部門和私商勾結(jié)，就通過空買空賣騙取國家儲備糧補(bǔ)貼，即轉(zhuǎn)圈糧。另一方面，地方糧食部門為了掩蓋貪腐虛報糧食數(shù)量。

在這樣的體制下，中央政府既掌握不到真實的糧食儲備，又難以調(diào)動糧食儲備平抑糧價。時任總理朱镕基開始醞釀改革糧食儲備制度。

2000年，國家糧食儲備局正式被拆分。一是成立國家糧食局，負(fù)責(zé)糧食的行政管理工作。二是成立中央儲備糧管理總公司，負(fù)責(zé)中央儲備糧的管理工作。

中儲糧作為獨立的法人公司自負(fù)盈虧，避免了原來中央財政兜底的重負(fù)。另一個重要的改革就是將分級管理體制改為垂直管理。中儲糧總公司對儲備糧管理負(fù)總責(zé)，直屬庫負(fù)責(zé)具體的儲備糧購銷。直屬庫的人財物由總公司直接管理，而派駐各地的分公司負(fù)責(zé)監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)的儲備糧業(yè)務(wù)，從而實現(xiàn)對儲備糧的統(tǒng)一管理。

在新體制下，中央儲備糧的購銷計劃主要由國家發(fā)改委制定，然后下達(dá)中儲糧，由它負(fù)責(zé)執(zhí)行，從而實現(xiàn)了中央直接調(diào)控糧食市場的目標(biāo)。

但是新體制并未如預(yù)想一樣運行。第一，中儲糧的干部仍然從原來的糧食系統(tǒng)或其他行政部門抽調(diào)。結(jié)果，中儲糧不僅沒有逃離官僚化，還延續(xù)了糧食系統(tǒng)的窩案式腐敗。第二，中儲糧在收儲政策和后來的政策糧收購中仍處于壟斷地位，存在巨大的尋租空間。第三，垂直管理體制下，地方糧食行政部門居于弱勢，難以對中儲糧形成有效制約。同時，干部交流制度也沒有被嚴(yán)格貫徹。

窩案是糧食系統(tǒng)的痼疾

在中儲糧河南分公司窩案中，檢察機(jī)關(guān)查出28億斤“轉(zhuǎn)圈糧”，國家被騙取的糧食資金近7億元。其中最引人注目的是周口直屬庫原主任喬建軍的“轉(zhuǎn)圈糧”大案。

2009年6月至2011年7月，喬建軍與糧商勾結(jié)，讓糧商銷售委托收購的庫存糧食，或虛報“托市糧”收購數(shù)量，騙取國家糧食收購資金和差價補(bǔ)貼，其中有五筆賣糧款和糧食收購資金共計2.37億元未入糧庫賬戶，而直接轉(zhuǎn)入其指定的個人賬戶，經(jīng)過全國各地幾十家地下錢莊流向境外。

“原來糧食局靠轉(zhuǎn)圈糧，通過對農(nóng)民坑蒙拐騙搞出大窟窿，現(xiàn)在中儲糧現(xiàn)在同樣出這些事?！?中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田直言中儲糧腐敗窩案是糧食系統(tǒng)的痼疾。造成這一痼疾的原因就是身為企業(yè)的中儲糧并沒有建立起對分公司、直屬庫一把手的監(jiān)督制約機(jī)制。

“像中儲糧這樣的企業(yè)，腐敗往往具有延續(xù)性。因為企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者往往來源于行政系統(tǒng)，習(xí)慣于用官場的那一套來發(fā)號施令，把衙門氣帶到企業(yè)中。”清華大學(xué)法學(xué)院教授張建偉分析說。

首先是中儲糧河南分公司形成了像官場一樣的腐敗生態(tài)圈。比如中儲糧河南分公司很多干部都是李長軒從糧食廳帶過來的老部下。而且他還長期兼任河南分公司的黨委書記，在公司內(nèi)形成了絕對的權(quán)威，導(dǎo)致有問題無法向上反映。

其次是財務(wù)部門對權(quán)力的依賴，直屬庫的會計制度形同虛設(shè)。很多行賄資金竟出自單位。例如河南濮陽國家糧食儲備庫主任韓振璽通過自己的司機(jī)向單位借款5萬元用于行賄。事后分兩次用5萬元發(fā)票報銷，沖抵借款，拿出借條后撕毀。

“會計制度沒有起作用的原因在于錢是公家的，缺乏利益約束機(jī)制，大家睜一只眼閉一只眼，不拿白不拿。腐敗的概率就比私營公司就要高很多。如果說是私營公司，就會有成本壓力，會有風(fēng)險控制部門、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)來控制腐敗?！鄙虾＝鹑谂c法律研究院執(zhí)行院長傅蔚岡分析說。

第三是中儲糧內(nèi)部的監(jiān)管能力同原來的糧食系統(tǒng)一樣嚴(yán)重不足。

在中儲糧內(nèi)部，主要由審計監(jiān)察部負(fù)責(zé)日常監(jiān)督，全國分6個片區(qū)，派出了6個紀(jì)檢監(jiān)察特派員，而中儲糧一共有24個分公司。

2008年，國家又啟動糧食臨時存儲收購。中儲糧公司迅速擴(kuò)張，這給監(jiān)管也帶來了麻煩，河南從50個庫點一下子擴(kuò)張到3500個庫點。中儲糧內(nèi)部人士李武（化名）告訴記者，中儲糧也意識到了每個監(jiān)察特派員負(fù)責(zé)3到4個子公司存在監(jiān)管能力不足的問題。他告訴《方圓》記者，2008年出臺的臨儲收購主要在東北，東北此前庫點較少，2008年臨儲收購政策實施之后，庫點猛增，監(jiān)察特派員不堪重負(fù)，嚴(yán)重超出了中儲糧的監(jiān)管能力。幾年政策執(zhí)行下來，臨儲規(guī)模大大超出中儲糧原來設(shè)計的管理能力。在委托企業(yè)遍布全國的情況下，“出現(xiàn)的問題就比較多”。

中央第一巡視組在巡視中儲糧后也指出公司內(nèi)部監(jiān)督管理不夠嚴(yán)格，紀(jì)檢監(jiān)察力量薄弱。

都是壟斷惹的禍？

縱觀中儲糧腐敗窩案，中儲糧成為行賄對象的原因在于其手中掌握的中央儲備糧和政策糧的指標(biāo)和選擇委托收儲、收購機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

首先按照《中央儲備糧管理條例》，每年國務(wù)院發(fā)改委會確定當(dāng)年的糧食輪換數(shù)量即收儲指標(biāo)，中儲糧負(fù)責(zé)收儲指標(biāo)的分配和管理。其他民營企業(yè)或地方糧庫不能直接參與收儲，只能通過接受中儲糧的委托才能參與收儲。而中儲糧又是2005年開始的最低價收購政策指定的收儲企業(yè)，也是2008年開始的臨時收儲政策的承儲企業(yè)。在政策糧這一塊，其他民營企業(yè)或地方糧庫也不能直接參與，只能“請”中儲糧委托他們?nèi)ナ召彙?/p>

李武解釋稱，在每年的糧食收購預(yù)案中，中儲糧，地方儲備糧企業(yè)，銷區(qū)的糧食儲備企業(yè)都有權(quán)進(jìn)行收儲，不過從執(zhí)行的結(jié)果上看只是中儲糧一家。

事實上，發(fā)改委曾有意引入多元收購主體。2010年，中糧集團(tuán)、中紡集團(tuán)、中國華糧物流集團(tuán)公司這三大糧油類央企被引入托市糧食政策執(zhí)行。但是，由于各個收購主體互相搶購，抬高了當(dāng)年的糧價。中糧、中紡、華糧三大央企紛紛被“降格”，其參與政策糧收購的形式改為受中儲糧“委托”。2012年，國家糧食局明確托市糧食收購僅限中儲糧一家，并由過去的敞開收購改為將控制糧食委托收購規(guī)模，重新明確了中儲糧在糧食托市收購中的獨家主體地位。

“多元收儲以后，中糧、中儲糧等幾家收儲機(jī)構(gòu)在河南把價格抬上去了。結(jié)果互相告狀 ，互相打擊對手，改革就退回來了。”鄭風(fēng)田分析說。

就這樣，中儲糧既壟斷了中央儲備糧的指標(biāo)，又掌握了政策糧的收購。

“壟斷和腐敗有一定的聯(lián)系。首先壟斷會產(chǎn)生巨大的尋租空間，中儲糧一方面通過政策壟斷，另一方面通過市場獲利。而貪腐圈往往實行利益均沾，形成一個腐敗的共同體。另外，壟斷產(chǎn)生的‘收益又成了打點關(guān)系的小金庫?！睆埥▊シ治稣f。

從民營企業(yè)到地方糧庫，李長軒門前的行賄者如過江之鯽。連直屬庫主任為了拿到收儲指標(biāo)或者少集并、晚集并糧食，多收保管費而紛紛上門送裝錢的“信封”。

“原來國家希望把糧食都收過來，一方面知道有糧食多少。另一方面想平抑糧價，害怕糧價波動對經(jīng)濟(jì)造成影響。但是這樣走向一個極端，國家的負(fù)擔(dān)很重，又把農(nóng)民儲糧，企業(yè)儲糧積極性打壓下去了。國家又怕投機(jī)，把價格包起來。但價格壓得很低。收購的人賺不到什么錢 只能靠保管費，所以會去行賄中儲糧。拿到收儲指標(biāo)以后，建幾個糧庫坐地生財，誰在那個位置都會腐??！”鄭風(fēng)田認(rèn)為中儲糧壟斷收儲是造成腐敗的根本原因。

行政干預(yù)的另一后果是糧食市場的價格倒掛，加劇了企業(yè)對政策糧收購的依賴度，不惜重金向中儲糧行賄。

李國祥告訴記者：“目前我國糧市場存在價格倒掛現(xiàn)象。消費市場（終端市場）不受政府干預(yù)，成品糧的價格偏低。而收購市場由于托市政策、臨儲政策的干預(yù)，價格相對來說偏高。這導(dǎo)致大家希望參與到政策收購中，因為政策收購第一是沒有風(fēng)險。面對國內(nèi)公司和國際市場的競爭。如果他自己經(jīng)營的話，糧食不一定賣得出去。第二收益高。不僅有收購費用還有保管費?！?/p>

社科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所研究員李國祥告訴記者：“目前我國糧市場存在價格倒掛現(xiàn)象。成品糧（經(jīng)過加工可供直接食用的糧食）不受政府干預(yù)。因為成品糧供大于求，所以價格偏低。而農(nóng)民賣出的原糧（沒有經(jīng)過加工的糧食）由于托市政策、臨儲政策的干預(yù)，價格相對來說偏高，而且是敞開收購，不愁賣。這導(dǎo)致大家希望參與到政策收購中，因為政策收購第一是沒有風(fēng)險。面對國內(nèi)公司和國際市場的競爭。如果他自己經(jīng)營的話，糧食不一定賣得出去。第二收益高。不僅有收購費用還有保管費?！?/p>

“但壟斷不一定產(chǎn)生腐敗。微軟公司、蘋果公司壟斷，沒有腐敗。但如果是行政壟斷，又是封閉的，就很容易腐敗。像中儲糧腐敗很簡單，以次充好，因為缺乏一個評價體系和外部監(jiān)管，很容易蒙混過關(guān)?！鄙虾＝鹑谂c法律研究院執(zhí)行院長傅蔚岡認(rèn)為壟斷和監(jiān)管不力的結(jié)合才導(dǎo)致了中儲糧的腐敗窩案。

垂直管理體制監(jiān)管難

垂直管理體制作為糧食儲備體制最大的改革，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了原來在糧食市場調(diào)控中，儲備糧調(diào)不動的問題。但是這個體制卻沒有解決貪腐的問題。

在垂直管理體制下，中儲糧公司內(nèi)部的人事系統(tǒng)獨立于地方。糧食局不僅無力監(jiān)管，而且由于舊的歷史包袱有求于中儲糧。而另一方面，干部交流制度執(zhí)行不徹底，導(dǎo)致分公司形成錯綜復(fù)雜的人情關(guān)系，一腐俱腐。

首先在人事任命上，中儲糧作為中央直接管理的中央企業(yè)，其正職領(lǐng)導(dǎo)人由中組部直接任命，而其他班子成員如總會計師等由國資委任命，國家糧食局無權(quán)染指。

同人事任命息息相關(guān)的是組織關(guān)系。肖東告訴記者，國家糧食局無權(quán)直接處分中儲糧違規(guī)或違法人員。而且中儲糧分公司底下的很多直屬庫的負(fù)責(zé)人的組織關(guān)系并不在地方上。因此，地方紀(jì)委無權(quán)查辦他們。但他也強(qiáng)調(diào)，地方檢察院并不受此限制。

2000年糧食儲備體制改革以后，糧食局被剝離了中央儲備糧的經(jīng)營權(quán)，但又遺留下大量的地方糧庫。由于冗員嚴(yán)重，地方糧庫難以在改制后的糧食市場中生存，只能依賴于儲備糧的收儲。結(jié)果中儲糧成了糧庫的“娘家”地方糧食局的行賄對象。

虞城縣糧食局局長曹某芝就是其中的典型例子。

為了讓虞城糧食國家儲備庫被中儲糧收購，成立中儲糧商丘直屬庫虞城分庫。2009年，曹某芝以咨詢糧庫收購進(jìn)展為由來到河南鄭州李長軒的辦公室。寒暄幾句過后，曹某芝將裝了兩萬元的信封放在李長軒的辦公桌上便匆匆離開。

此后兩年，臨近中秋節(jié)和春節(jié)，曹某芝總會帶“一點心意”給李長軒。

除了使地方糧庫轉(zhuǎn)成中儲糧直屬庫，曹某芝還有自己的小算盤：“中儲糧是央企工資高，新成立的庫是副處級待遇，我當(dāng)時就想到新成立的庫工作。”

同樣向李長軒行賄的還有河南泌陽市糧食局局長趙某、西平縣糧食局局長楊某軒、新安縣糧食局局長陳某亮等等。

社科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所研究員李國祥認(rèn)為現(xiàn)有的糧食管理體制是造成這一現(xiàn)象的主要原因?！皻w根結(jié)底，是糧食管理體制不順，中儲糧作為中央糧食儲備機(jī)構(gòu)，實行垂直管理。但地方的糧食收購是由各個地方負(fù)責(zé)，糧食豐收是時候，地方要對對農(nóng)民賣糧負(fù)責(zé)。兩個獨立的系統(tǒng)，兩張皮，權(quán)力和責(zé)任不對等?！?/p>

垂直管理的另一個后果是干部交流制度執(zhí)行不徹底。

除了河南分公司總經(jīng)理李長軒長期任職河南以外，像喬建軍這樣的直屬庫一把手也長期任職同一個糧庫，成為盤踞一方的土皇帝，這才出現(xiàn)了本文開頭的那一幕。清廉者往往為貪腐者不容，會被以種種手段擠兌出局。

而喬建軍案發(fā)正是由于其將調(diào)離周口直屬庫。一旦案發(fā)，財務(wù)、人事等部門都會挖出一批腐敗分子。

張建偉將這種現(xiàn)象稱作爛蘋果定律，一筐蘋果里一個蘋果爛了，不把它撿出去的話，全部的蘋果都會爛，形成腐敗的共生現(xiàn)象。所以一旦揭開腐敗的蓋子，就是一個窩案。

求解中儲糧窩案

“中儲糧的腐敗同政府機(jī)關(guān)的腐敗有相似性，比如公司內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察的雙重領(lǐng)導(dǎo)，很容易演變成公司自己領(lǐng)導(dǎo)自己，形成窩案。但它又不像政府機(jī)關(guān)那樣有嚴(yán)格的干部交流制度，一些干部長期在一個職位上任職。根據(jù)我們的反腐經(jīng)驗，加強(qiáng)貫徹干部交流制度是一個非常有效的反腐措施。除此之外，中儲糧作為一個企業(yè)，可以學(xué)習(xí)新加坡的經(jīng)驗，建立控股基金，通過現(xiàn)代企業(yè)制度控制國有企業(yè)，比如通過上市公司的信息披露制度增加企業(yè)的公開度，透明度，成為一個真正的企業(yè)，而不是另一個‘政府單位?！鼻迦A大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明認(rèn)為三中全會提出的完善國有企業(yè)制度和中儲糧將來的反腐建設(shè)可以結(jié)合起來。

任建明還指出，反腐措施和宏觀的糧食政策、收儲政策應(yīng)當(dāng)有機(jī)地結(jié)合起來，而不能兩張皮，兩個系統(tǒng)。具體到中儲糧窩案中反映出的問題，一是要實現(xiàn)腐敗預(yù)防，查處的全覆蓋。我們過去存在一些反腐的空白地帶，我們要意識到國企腐敗的嚴(yán)重性，不能讓一些企業(yè)尤其是具有行業(yè)性、壟斷性的國企成為反腐中的獨立王國。

對此，糧食領(lǐng)域的專家和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都提出了自己的政策建議。

鄭風(fēng)田說：“我的觀點是要研究出一個最優(yōu)的收購數(shù)量，四兩撥千斤，沒有必要敞開收購。另外，要增加收儲主體。比如中儲糧收20%，農(nóng)民自己消化40%，用糧企業(yè)收40%。這樣就可以分散中儲糧手中的權(quán)力和資源，腐敗自然就會大大減少。第二，要讓儲藏費和時間長短脫離關(guān)系，或者設(shè)立一個上限，這樣腐敗的收益就會減少。目前的體制要改，要發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用和保護(hù)農(nóng)民的利益。30多年來改革開放的經(jīng)驗就是放權(quán)，只有放權(quán)才能打破壟斷，從而消除腐敗的土壤?！?/p>

“市場低迷的時候，要發(fā)揮多個主體的作用，通過競爭形成價格，形成了相互監(jiān)督。糧食市場調(diào)控發(fā)揮市場，不要過度依賴政府干預(yù)，依賴中儲糧。市場一波動，就要求干預(yù)。一干預(yù)，就形成依賴?！崩顕橐蔡岢鍪袌龌侵袃Z和糧食市場改革最重要的一部分，政府應(yīng)盡量避免過多干預(yù)糧食市場。

浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李建琴認(rèn)為中儲糧身份的兩重性也是問題頻發(fā)的根源：“中儲糧是政策性中央企業(yè)，承擔(dān)著通過糧食收儲、穩(wěn)定糧價的特殊政策性任務(wù)；卻又允許它在國家宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理下，實行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，經(jīng)營范圍擴(kuò)展到包括糧油倉儲、加工、貿(mào)易及物流，倉儲技術(shù)研究、服務(wù)在內(nèi)的龐雜業(yè)務(wù)等等。一方面賦予壟斷收購的權(quán)力，另一方面允許其追逐利潤最大化。其結(jié)果可想而知，權(quán)力轉(zhuǎn)為‘利潤?！?/p>

對此，李建琴提出自己的看法：“顯然，現(xiàn)行補(bǔ)貼政策、收儲制度、國企壟斷等方面，存在著改善、甚至改革的空間。改革的一個基本原則就是要切實提高種糧農(nóng)民的收益，不能讓國家補(bǔ)貼給農(nóng)民的錢最終轉(zhuǎn)移給了收購者、種子銷售者、生產(chǎn)資料賣者手中?！?/p>

“中儲糧河南分公司腐敗窩案不僅是單個的腐敗，單單治理一個地方的腐敗并不能解決問題。像這樣全方位的腐敗，需要有頂層設(shè)計?！睆埥▊?qiáng)調(diào)道。

但是這樣的頂層設(shè)計殊為不易。中儲糧的成立原來就是為了擺脫糧食局系統(tǒng)的冗員和腐敗問題?？墒前ㄞD(zhuǎn)圈糧、盜賣儲備糧在內(nèi)的貪腐老問題卻在新體制下一再出現(xiàn)。另一方面不可能中儲糧已經(jīng)成立一套完整的系統(tǒng)，不可能再回到行政管理的老路子上。

“在舊體制下，糧庫虧空，出現(xiàn)了幾千億的糧食大窟窿。糧食局系統(tǒng)成為一個養(yǎng)人的系統(tǒng)，成為一個雞肋，糧價還老是波動。于是國家甩開糧食系統(tǒng)新建了一套體制。但解決一個問題另外一個問題出現(xiàn)了。”在鄭風(fēng)田看來，中儲糧并沒有解決舊糧食儲備體制的問題。

但在中儲糧的改革的政策選擇上，鄭風(fēng)田坦陳：“目前，在糧食儲備方面，世界沒有很好的經(jīng)驗可以借鑒，更多的需要實踐去探索?！?/p>

中儲糧的歷史沿革

1983-1984年，國內(nèi)糧食大豐收，導(dǎo)致農(nóng)民出現(xiàn)“賣糧難”問題，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧的積極。結(jié)果到了1985年，我國糧食播種面積銳減6000多萬畝，引發(fā)連續(xù)6年的糧食產(chǎn)量大徘徊。

1990年，糧食再次豐產(chǎn)。為了避免出現(xiàn)谷賤傷農(nóng)的局面，穩(wěn)定糧食市場，中央決定建立國家專項糧食儲備制度。在國家層面，成立了由商業(yè)部代管的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)-國家糧食儲備局。在地方層面由各省人民政府根據(jù)實際情況建立地方糧食儲備。形成了專項糧食儲備權(quán)歸國務(wù)院，具體儲備任務(wù)由各級人民政府負(fù)責(zé)的糧食儲備體制。

但舊體制弊端顯著：從1990年到2000年，十年間，糧食系統(tǒng)虧損掛賬達(dá)到3000多個億到4000多個億，相當(dāng)于每天虧一個億。

2005年，國資委對中儲糧的主業(yè)經(jīng)營范圍作出批復(fù)。根據(jù)批復(fù)，中儲糧主業(yè)包括糧食的儲存、物流、加工、倉儲技術(shù)研發(fā)。

1998年中央醞釀改革，總體思路是將當(dāng)時的糧食儲備管理局一分為二，一個是成立中國糧食儲備管理總公司，另一個是成立糧食局負(fù)責(zé)糧食行政管理工作。

2000年，國務(wù)院發(fā)出國函（2000）2號文件，中儲糧總公司正式成立，受國務(wù)院委托承擔(dān)中央儲備糧的管理工作。國函（2000）2號文件確立的中儲糧主業(yè)范圍主要是中央儲備糧的儲備和輪換。

截至2009年底，中儲糧從事糧油加工業(yè)務(wù)的企業(yè)共有74家，業(yè)務(wù)范圍主要涉及大米加工、油脂加工、面粉加工等多個領(lǐng)域。而2004成立的中儲糧油脂有限公司如今更是發(fā)展到行業(yè)第四的規(guī)模。