預(yù)算法大修

8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了修改預(yù)算法的決定。

盡管1994年制定的預(yù)算法早已在諸多方面不適應(yīng)甚至阻礙改革進(jìn)程，但自1997年提出修法動(dòng)議以來(lái)，直到2011年才拿出一審稿，如今通過(guò)的則是四審稿——有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)的預(yù)算法，修訂著實(shí)困難。

再談陽(yáng)光財(cái)政

三屆人大，四次審議，預(yù)算法完成首次大修，將從2015年1月1日起施行。從立法宗旨看，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任尹中卿認(rèn)為，以前的預(yù)算法是一部“幫助政府管錢(qián)袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢(qián)袋子”的法律。

最引人關(guān)注的，莫過(guò)于所有的財(cái)政收入都要納入預(yù)算，預(yù)算之外不得存在臺(tái)面下收入支出。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在新聞發(fā)布會(huì)上表示：現(xiàn)在預(yù)算法做了一些約束，最重要的約束就是預(yù)算必須完整，然后必須公開(kāi)。除涉密信息之外，原則上都要公開(kāi)。

地方不再有未納入預(yù)算賬戶(hù)的錢(qián)袋子，各部門(mén)不得私設(shè)小金庫(kù)，國(guó)家利益部門(mén)化、部門(mén)利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象，有望得到一定程度的扼制。

由于分稅制后中央與地方財(cái)政激烈博弈，為彌補(bǔ)地方財(cái)政收入不足，發(fā)展出地方龐大的土地財(cái)政體系，去年結(jié)算收入高達(dá)3.9萬(wàn)億元，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)李建勤表示：根據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)土地出讓價(jià)款從2001年的1296億元，到去年首次超過(guò)4萬(wàn)億元，13年間增長(zhǎng)了超30倍，總額累計(jì)達(dá)19.4多萬(wàn)億元。如此重要的收入?yún)s管理粗放，使用不清。還沒(méi)提大大小小的關(guān)聯(lián)企業(yè)，拖車(chē)廠、培訓(xùn)中心、賓館等等，同樣還有那些養(yǎng)活編制外人員的罰沒(méi)款等，數(shù)量比不上土地出讓金，性質(zhì)卻更惡劣。

2012年后，財(cái)政部取消了預(yù)算外這個(gè)概念，土地出讓金應(yīng)該按照制度規(guī)定是納入政府基金預(yù)算，但基金預(yù)算同樣模糊，甚至到目前為止整體預(yù)算、結(jié)算按照大類(lèi)公布，一些兩會(huì)代表委員抱怨看預(yù)算表如看天書(shū)。連人大代表這樣的權(quán)力代表者都無(wú)法細(xì)分究竟，也就談不上人大監(jiān)管，地方主管大員一支筆，大筆資金就進(jìn)入了某些領(lǐng)域，土地領(lǐng)域與交通領(lǐng)域?qū)儆诟瘮「甙l(fā)區(qū)，從側(cè)面印證這一領(lǐng)域糊涂賬害人不淺。

地方政府需要獲得與責(zé)任相匹配的財(cái)權(quán)，前提是要建立公共、細(xì)致的預(yù)算，什么時(shí)候內(nèi)地的預(yù)算與香港特區(qū)政府的預(yù)算一樣，細(xì)化到各項(xiàng)項(xiàng)目，讓公眾一看就懂，就是現(xiàn)代財(cái)政體制的開(kāi)端。

部門(mén)小金庫(kù)將失去土壤養(yǎng)分。如果說(shuō)土地財(cái)政還有地方建設(shè)需要作為擋箭牌，部門(mén)小金庫(kù)則有百害而無(wú)一利，讓政府部門(mén)成為逐利單位，讓社會(huì)公共服務(wù)淪落成為尋租交易。

舉債權(quán)與預(yù)算審查

對(duì)于地方政府債務(wù)管理，修改后的預(yù)算法明確規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措，并規(guī)定資金用途只能用于公益性資本支出。

規(guī)范地方政府債務(wù)是預(yù)算法修正的又一項(xiàng)重要內(nèi)容，在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉對(duì)此從三方面進(jìn)行了解釋?zhuān)?/p>

第一，建立通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機(jī)制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決怎么借的問(wèn)題。

第二，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類(lèi)管理和規(guī)?？刂疲尩胤秸膫鶆?wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理；既要接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級(jí)行政和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問(wèn)題。

第三，理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問(wèn)題。

樓繼偉表示，地方融資平臺(tái)中有一些實(shí)際上是政府通過(guò)企業(yè)舉債，要和政府的債務(wù)分開(kāi)。屬于企業(yè)的債務(wù)，政府如果需要支持，就給予明確的支持，比如補(bǔ)貼或者PPP模式；屬于政府的債務(wù)，完全公益或既是公益且現(xiàn)金流不足的債務(wù)，就轉(zhuǎn)成政府的債務(wù)，納入預(yù)算管理。對(duì)債務(wù)要分清責(zé)任，給社會(huì)以正確的信號(hào)。

修改后的預(yù)算法規(guī)定，要建立以責(zé)權(quán)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府的資產(chǎn)負(fù)債表要向社會(huì)公開(kāi)，也要引入地方政府債券評(píng)級(jí)。

同時(shí)，修改后的預(yù)算法從四個(gè)方面加強(qiáng)了人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定：首先，要求報(bào)人大審批的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化；其次，完善預(yù)算的初步審查制度；第三，完善了人大進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。第四，為強(qiáng)化基層人大的預(yù)算審查工作，充分發(fā)揮人大代表的作用，增加規(guī)定，縣、鄉(xiāng)級(jí)人大在正式審查預(yù)算草案前應(yīng)當(dāng)采用多種形式組織基層人大代表聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)。

進(jìn)步是明顯的，比如修法第一條就提出了“規(guī)范政府收支行為”的宗旨；但是，對(duì)修法也不宜抱有太多不切實(shí)際的期待，畢竟這只是一部改革過(guò)程中的法律，對(duì)政府預(yù)算的全面規(guī)范不太可能一步到位——在有所突破地指出要規(guī)范政府權(quán)力后，具體條文中并沒(méi)有呈現(xiàn)如何落實(shí)。

不過(guò)，通過(guò)授權(quán)的方式，這部綱領(lǐng)性色彩強(qiáng)烈的預(yù)算法仍為政府部門(mén)留下很多的規(guī)則制定空間，這也意味著政府將在預(yù)算法細(xì)化過(guò)程中獲得更多主動(dòng)權(quán)。修法無(wú)處不體現(xiàn)出人大與政府、政府與民眾、中央與地方的錯(cuò)綜關(guān)系，這些根本性問(wèn)題仍有賴(lài)改革的全面深化。

王慕樂(lè)根據(jù)財(cái)新網(wǎng)、和訊網(wǎng)、《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》等綜合編輯。