“鬼城”式城鎮(zhèn)化要不得

易鵬

兩會期間，土地改革政策受到市場的高度關(guān)注。土地改革與城鎮(zhèn)化進程息息相關(guān)，在合理地推進土地流轉(zhuǎn)的同時，要防止新一輪的大拆大建，務(wù)必要破除拔苗助長式的城鎮(zhèn)化。

2014年以來，隨著未來土地改革大方向的逐漸明確，有關(guān)地方上推進土地改革的嘗試逐漸增多，不少地方政府已在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、征地制度改革、宅基地使用登記制度等領(lǐng)域先行啟動試點。無論是土地流轉(zhuǎn)還是征地制度改革，都是為了更有效率地為城鎮(zhèn)化進行土地儲備。但是在推進改革和實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的同時，必須意識到，新型城鎮(zhèn)化是一個自然而然的過程，不可盲目進行圈地造城運動，要樹立以市場為導(dǎo)向的思維，把產(chǎn)業(yè)培育到位，制度改革到位，公共服務(wù)到位?，F(xiàn)在有些地方推行城鎮(zhèn)化，先定城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，官員以城鎮(zhèn)化率來拆遷建城，不僅在拆遷過程中積累了大量的社會矛盾，在經(jīng)濟效益上也沒有達到預(yù)期目標(biāo)，出現(xiàn)了一些“空城”、“鬼城”。要破除拔苗助長式的城鎮(zhèn)化，就必須在政策層面上破解這種城鎮(zhèn)化思維。

首先，調(diào)整政績考核的指標(biāo)，不能唯GDP論，不要太在乎短期效應(yīng)。隨著經(jīng)濟日益發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推開，過去以GDP為導(dǎo)向的政績考核體系已不再適應(yīng)新城鎮(zhèn)化的要求。而對于新的績效考核體系而言，強調(diào)以人口城鎮(zhèn)化為核心，要將考核的重點從城市面積等方面轉(zhuǎn)向新落戶人數(shù)、公共服務(wù)覆蓋人數(shù)。從考核基礎(chǔ)設(shè)施投入轉(zhuǎn)向藍(lán)天數(shù)量、水質(zhì)、交通暢通度等方面。同時要讓這種政績考核體系，將敢于以新型城鎮(zhèn)化理念進行先行先試的地方官員提拔重用，樹立良幣驅(qū)逐劣幣的示范。

其次，嚴(yán)格土地管制制度，避免土地濫用，導(dǎo)致土地濫用出現(xiàn)房地產(chǎn)為主業(yè)。坦然而言，過去一些三四線城市把房地產(chǎn)作為重要抓手是客觀事實，因為地方政府有土地財政收益、房產(chǎn)契稅等收益。但只靠賣地、搞房地產(chǎn)推進的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的，走到拐點后必然要面臨轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化要有產(chǎn)業(yè)作支撐，要把握新一輪城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)機會，就要立足于服務(wù)業(yè)，立足于低碳產(chǎn)業(yè)、智慧城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機會，立足于對有人口規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)、背靠城市群的中小城市的發(fā)展。

最后，通過事權(quán)與財權(quán)的改革，使地方政府能夠有一些平衡的財力，不過于在乎土地財政。2013年全國國有土地使用權(quán)出讓收入高達41250億元，創(chuàng)下土地收入新高。土地收入占地方政府基金收入的比重高達86%。短期內(nèi)，改變土地財政是很困難的，但在長期內(nèi)，要逐漸降低地方對土地財政的比重和依賴。

在現(xiàn)行財稅體制下，地方政府面臨著財權(quán)有限、事權(quán)過多的局面。破解這個問題，一是要調(diào)整中央和地方政府支出責(zé)任，即上收部分事權(quán)和加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。二是要稅收體制改革，包括“營改增”改革逐步深入、房產(chǎn)稅推行至全國，以及資源稅改革等。未來推動房產(chǎn)稅應(yīng)該成為地方重要稅種。三是要賦予地方政府發(fā)市政債的權(quán)力，并引入公開透明的債務(wù)評級機制，有助于將隱形債務(wù)顯性化，也為城鎮(zhèn)化過程中所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持。

本質(zhì)上而言，此次土地改革旨在通過土地確權(quán)和更加市場化的土地流轉(zhuǎn)方式，依靠市場的力量推動新一輪城鎮(zhèn)化，打破過去中國以行政力量主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。長期以來中國城鎮(zhèn)化高速、巨額的基礎(chǔ)設(shè)施投入和大量建新城，并沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距縮小的目標(biāo)，也沒有實現(xiàn)共同富裕，依舊停留在只重速度而非質(zhì)量的層面。中國這輪新型城鎮(zhèn)化勢必要打破拔苗助長的城鎮(zhèn)化方式，走出一條高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化之路。