土地制度改革五辯

湯冰

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的歷史新階段，新一輪的改革中最具基礎(chǔ)性也最吸引眼球的無(wú)疑是土地制度改革。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中對(duì)土地改革做出了諸多制度設(shè)計(jì)，比如提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”等，但是學(xué)術(shù)界對(duì)相關(guān)制度設(shè)計(jì)和改革方向的解讀與討論并未就此停息。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生撰文提出了他所認(rèn)為的關(guān)于土地制度改革的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，而之后著名的民間智庫(kù)機(jī)構(gòu)北京天則經(jīng)濟(jì)研究所（以下簡(jiǎn)稱天則）則針對(duì)其所提的五點(diǎn)誤區(qū)提出了“全面商榷”。真理越辯越明，本期《研究院》欄目將雙方主要觀點(diǎn)予以摘編，以供讀者參考。

——編 者

NO.1區(qū)分公益性與非公益性征地之辯

華生：“嚴(yán)格區(qū)分公益非公益” 是脫離實(shí)際的空談

嚴(yán)格區(qū)分公益性與非公益性用地，縮小征地范圍，這個(gè)思路聽(tīng)起來(lái)完全正確，但這幾年在實(shí)踐中恰好是反其道而行之。突，沒(méi)有任何積極意義。

首先，按這條思路去做，非公益性用地由市場(chǎng)談判，公益性征地政府出錢。那么這意味著政府現(xiàn)行土地收益全部喪失，相反還要另籌巨資進(jìn)行公益土地征收和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這對(duì)于現(xiàn)在靠賣地還深陷債務(wù)泥潭的地方政府而言，顯然是天方夜譚。因此，真要實(shí)行這條思路，先要停止土地財(cái)政，解決現(xiàn)有債務(wù)，還要給地方政府提供公益征地和城市基礎(chǔ)建設(shè)的巨額資金來(lái)源。在所有這些條件都根本不具備也不可能具備的情況下，區(qū)分和停止非公益征地當(dāng)然只能是空話。

其次，如果真解決了地方政府的債務(wù)和資金來(lái)源問(wèn)題，那么我們是否就真能嚴(yán)格區(qū)分公益性非公益性用地去改革征地制度呢？其實(shí)在城市化的快速發(fā)展轉(zhuǎn)型期，這也是不可能的。因?yàn)樵谝粋€(gè)城市的城區(qū)擴(kuò)大時(shí)，其所占用的公益性用地如道路、橋梁、綠地、公共設(shè)施等用地一般就要占四分之一左右，市場(chǎng)價(jià)值最高的商住用地大約也只占四分之一，另有一半是行政事業(yè)和產(chǎn)業(yè)等用地。公益用地分散在整個(gè)城區(qū)，與其他用地犬牙交錯(cuò)。挑選公益用地單獨(dú)征收，根本無(wú)法操作。對(duì)被征地者來(lái)說(shuō)，近在咫尺的鄰居或鄰村因?yàn)楸灰?guī)劃為商住用地就可通過(guò)市場(chǎng)談判要到高價(jià)，自己被規(guī)劃為產(chǎn)業(yè)或公益用地就只能拿低價(jià)，這是根本行不通的。對(duì)公益用地征收來(lái)說(shuō)，出低價(jià)人家不干，全按市場(chǎng)最高的商住用地出高價(jià)，政府出不起，對(duì)公共財(cái)政和納稅人也不公平。故而這些年雖然提出了區(qū)分公益與非公益用地的口號(hào)，但政府頒布的政策卻是征收土地實(shí)行“同地同價(jià)”，即同一塊土地，不論其中各部分以后用于什么用途，都按一個(gè)價(jià)格征收補(bǔ)償。這里的價(jià)格確定雖然有主觀隨意性，但至少在形式上對(duì)被征地者一視同仁，可以操作。否則相鄰的土地，張三補(bǔ)高價(jià)，李四補(bǔ)低價(jià)，顯然太過(guò)荒唐，也完全行不通。這是在實(shí)踐中政府推行的“同地同價(jià)”，即不分公益非公益，都按一個(gè)價(jià)統(tǒng)一征收補(bǔ)償?shù)脑颉?/p>

實(shí)際上國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。在二戰(zhàn)后實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛和快速城市化轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)體，如日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都學(xué)習(xí)當(dāng)年西歐特別是德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，把舊城改造、新城區(qū)擴(kuò)展統(tǒng)統(tǒng)列為公益事業(yè)，這樣一來(lái)，至少在城市化轉(zhuǎn)型階段，就幾乎沒(méi)有什么非公益用地了。

所以，我國(guó)原有的土地財(cái)政和征地模式當(dāng)然要做重大改革，但沿著現(xiàn)在流行的所謂區(qū)分公益非公益的思路走，看似捷徑，其實(shí)是條死胡同。

天則：“公益”與“非公益”必須區(qū)分

首先，政府存在的目的，不在于獲取金錢收益，而在于運(yùn)用稅金提供公共產(chǎn)品。其次，在土地征收過(guò)程中區(qū)分公共利益和非公共利益，也并不意味著政府現(xiàn)行土地收益全部喪失。當(dāng)下中國(guó)政府的土地收益是由地租、稅收和土地征收中“低征高賣”三部分構(gòu)成。征地過(guò)程中區(qū)分公共利益和非公利益，只會(huì)觸及第三種的土地收益，并不會(huì)喪失全部土地收益。另外，因第三種土地收益減少而導(dǎo)致的財(cái)政收入下降，政府還可以通過(guò)加強(qiáng)稅收征管（如土地增值稅）或者新設(shè)、調(diào)整各種與土地相關(guān)的稅（尤其是不動(dòng)產(chǎn)交易稅、保有稅）等方式來(lái)抵消。當(dāng)然，新增或調(diào)整土地稅需經(jīng)過(guò)民主程序并遵循“稅收法定原則”，不能任由行政部門決定。

如果擔(dān)心區(qū)分公益與非公益后，地方政府“土地財(cái)政”會(huì)持續(xù)不下去，導(dǎo)致大規(guī)模地方債惡化，造成城建資金不足，那么，更加合乎邏輯的建議應(yīng)是推進(jìn)政府改革，促使地方政府更節(jié)約和有效地使用公共資金，并吸引民間資金投入到城市建設(shè)中來(lái)；應(yīng)該是改革中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，或者增加地方稅和中央與地方共享稅，或重新厘清各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，或加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付，而不應(yīng)建議繼續(xù)維持低價(jià)征收農(nóng)民土地的制度。

此外，公共利益和非公共利益確實(shí)存在很多“模糊地帶”，擁有不同文化背景或處在不同發(fā)展階段的國(guó)家和地區(qū)，對(duì)于“公共利益”的認(rèn)識(shí)和認(rèn)定確實(shí)會(huì)存在一些差異。比如，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，引進(jìn)一些企業(yè)（比如富士康）可能會(huì)增加就業(yè)和稅收，對(duì)“公共利益”的認(rèn)定范圍可能會(huì)大一些；而在發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，由于處于后工業(yè)化和后城市化時(shí)期，就不會(huì)輕易地將招商引資視為公益需要。但這并不意味著兩者完全無(wú)法區(qū)分，比如KTV等娛樂(lè)設(shè)施雖然有利于人氣集聚，但任何法治國(guó)家都不會(huì)將其作為公共利益。

另外，“公共利益”可以通過(guò)正當(dāng)程序來(lái)加以解決。比如可以先設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于行政部門的土地征收委員會(huì)，在其組織下，將土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的具體信息公布在擬征收區(qū)域居民區(qū)和媒體上，允許民眾（尤其是可能被征收土地的權(quán)利人）參加聽(tīng)證會(huì)，來(lái)決定該項(xiàng)目是否符合公共利益。

華生教授認(rèn)為“對(duì)公益用地征收來(lái)說(shuō)，出低價(jià)人家不干，全按市場(chǎng)最高的商住用地出高價(jià)，政府出不起，對(duì)公共財(cái)政和納稅人也不公平”。這個(gè)觀點(diǎn)也需要討論。因?yàn)椤笆袌?chǎng)價(jià)格”并不是“市場(chǎng)最高價(jià)”，而是“市場(chǎng)中間價(jià)”（即市場(chǎng)均價(jià)）。被征收人為公共利益做出了“特別犧牲”，所以公共財(cái)政和納稅人依照“市場(chǎng)中間價(jià)”補(bǔ)償被征收人也是公平的。我們應(yīng)該看到，“征收”的本質(zhì)僅僅在于，政府為了公共利益的需要強(qiáng)制購(gòu)買非國(guó)有土地，并不意味著被征收人只能接受低價(jià)補(bǔ)償。

NO.2“集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)”之辯

華生：妄談“同地同權(quán)同價(jià)”是兒戲

土地性質(zhì)不應(yīng)按所有制區(qū)分，表面上看完全正確。不過(guò)這個(gè)命題其實(shí)偷換了一個(gè)概念，就是我國(guó)恰好將城市土地規(guī)定為國(guó)有，農(nóng)村土地規(guī)定為集體所有，因此真實(shí)的問(wèn)題不是土地的所有制區(qū)分，而是農(nóng)村土地與城市土地的區(qū)別。因?yàn)榧幢闶峭环N所有制，如在臺(tái)灣城鄉(xiāng)土地都可私有，農(nóng)地與市地（臺(tái)灣的叫法）的區(qū)別依然巨大。所以臺(tái)灣有“農(nóng)地如糞土，市地是黃金”的說(shuō)法。中國(guó)大陸也是一樣，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地在農(nóng)村，同屬國(guó)有土地，它能否與城市國(guó)有土地“同地同權(quán)同價(jià)”呢？當(dāng)然不能。相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地只能與農(nóng)村集體土地一樣對(duì)待?？梢?jiàn)，農(nóng)村與城市土地的根本區(qū)別不在所有制，而在用途與規(guī)劃。在城鄉(xiāng)土地問(wèn)題上僅拿所有制說(shuō)事，是把形式和表面當(dāng)成了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。

那么，城鄉(xiāng)的建設(shè)用地可否同地同權(quán)呢？問(wèn)題是即便城市建設(shè)用地也是分為各種不同類型的，如商住、工業(yè)、道路等，各個(gè)類型之間并不同權(quán)。同種類型的地因規(guī)劃不同也不同權(quán)。因此，離開(kāi)各種建設(shè)用地類型及每塊地不同的規(guī)劃要求，無(wú)論城鄉(xiāng)都不存在什么同地同權(quán)一說(shuō)。

當(dāng)然，很多人強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)，主要想說(shuō)農(nóng)村居民的宅基地應(yīng)當(dāng)與城市的商品房用地同權(quán)。但他們混淆的是，城市居民的商品房用地是花錢購(gòu)買而來(lái)，只有幾十年土地使用權(quán)，房子面積是固定的，自己隨便搭建就是違建要被拆除。農(nóng)民的宅基地是年滿18歲的村民就可無(wú)償分得，是永久使用權(quán)，在宅基地上蓋多大的房子自己也有很大的自主空間，土地性質(zhì)、來(lái)源、付費(fèi)、使用權(quán)年限、建筑規(guī)劃要求都不相同的土地顯然不是同地，當(dāng)然不會(huì)同權(quán)。要使這兩種土地同地同權(quán)，在法律上和經(jīng)濟(jì)上都要作出一系列重大修改。治大國(guó)如烹小鮮，在法律和財(cái)產(chǎn)關(guān)系上均未作任何改變時(shí)，就妄談這兩種土地同地同權(quán)，是要出大亂子的。

有人說(shuō)，我們講的同權(quán)，是指同樣的抵押交易買賣的權(quán)利。城市居民可以賣房，農(nóng)民為何不能賣宅基地？這是因?yàn)槌鞘芯用褓u的是自己買來(lái)的商品房，而農(nóng)民擁有的是按一戶一宅分配的福利地。城市居民的保障房出售也有限制，不能自由買賣。城市居民賣了房還享有城市的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各種保障保險(xiǎn)。這些福利和保障都是不能變賣的。農(nóng)民的全部保險(xiǎn)和福利都在他平均分得的土地上，在他能移居城市落戶之前，當(dāng)然不能隨便出售。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)意味改變農(nóng)村一戶一宅福利分地的大制度，需要整體規(guī)劃，立法先行，哪里可以兒戲？

天則：不應(yīng)以所有權(quán)來(lái)設(shè)計(jì)制度歧視

“城市建設(shè)用地分為各種不同類型，各類型用地之間并不同權(quán)也不同價(jià)，因此同地同權(quán)同價(jià)不可能”是一種誤解。

所謂“同地”，指的是同一塊地不會(huì)因?yàn)樗袡?quán)主體的不同，而擁有不同的法律地位。比如，著名的北京“畫(huà)家村”宋莊的土地，不能僅僅因?yàn)槠鋵儆诩w所有，就不能與國(guó)有土地一樣在土地市場(chǎng)上進(jìn)行交易。

所謂“同權(quán)”，指的是集體土地和國(guó)有土地的主體擁有相同權(quán)利。如果國(guó)有土地?fù)碛谐鲎尅⒊鲎?、抵押、?dān)保、繼承的權(quán)利，那么集體土地?zé)o需經(jīng)過(guò)征收也應(yīng)當(dāng)擁有相同的權(quán)利。至于說(shuō)城市建設(shè)用地中各種不同類型的土地（如住宅、工業(yè)、商業(yè)）并不同權(quán)，是一種直觀上的錯(cuò)覺(jué)。這種“不同權(quán)”只是基于國(guó)有土地出讓合同而產(chǎn)生的使用方式和使用期限的不同，并非權(quán)能的不平等。

所謂“同價(jià)”，指的是相同區(qū)位的土地都應(yīng)當(dāng)依照統(tǒng)一的規(guī)則形成價(jià)格。比如，國(guó)有土地是按照市場(chǎng)價(jià)格出售的，那么集體土地也應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行出售，而不是指不同的土地?fù)碛型耆粯拥膬r(jià)格?！巴怀鞘泄I(yè)用地不是一個(gè)價(jià)”是很常見(jiàn)的，但這種價(jià)格上的差異是由具體的區(qū)位、當(dāng)?shù)氐墓ど虡I(yè)發(fā)展程度、交易雙方談判能力等自然、市場(chǎng)和社會(huì)因素引起的，與制度歧視無(wú)關(guān)。

沒(méi)有任何法律規(guī)定或者學(xué)術(shù)理論認(rèn)為，城市就是進(jìn)行現(xiàn)代工商業(yè)建設(shè)的，農(nóng)村的土地只能用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就沒(méi)有存在的必要了，像華西村這樣的農(nóng)村大力發(fā)展現(xiàn)代工商業(yè)，也是錯(cuò)誤且應(yīng)被制止的。

實(shí)際上，所有制問(wèn)題與土地城鄉(xiāng)差別是分不開(kāi)的。現(xiàn)實(shí)的情況是，城市的土地被看作國(guó)有的，農(nóng)村的土地被看作集體的。如果只有國(guó)有土地上才可以建設(shè)城市和現(xiàn)代工商業(yè)，而集體的土地只能從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)生。人們就會(huì)問(wèn)，為什么僅因所有權(quán)性質(zhì)不同，使用權(quán)的性質(zhì)和范圍就有如此大差異？如果答案是法律和規(guī)劃規(guī)定，那這樣的法律和規(guī)劃是否公平？

當(dāng)然，這不是要否定規(guī)劃的作用，而且強(qiáng)調(diào)，法律和土地規(guī)劃對(duì)土地利用的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)依照土地本身的區(qū)位，土壤條件等要素來(lái)決定，而不應(yīng)當(dāng)以所有權(quán)差異來(lái)決定。換句話說(shuō)，只要符合城市發(fā)展需要，集體土地可以建設(shè)城市，發(fā)展現(xiàn)代工商業(yè)。只要土壤和區(qū)位條件適合農(nóng)耕，國(guó)有土地也可以被規(guī)劃為農(nóng)業(yè)用地。

NO.3“城市中國(guó)有土地、集體土地并存同權(quán)”之辯

華生：希望“城市里兩種所有制平等并存”不切實(shí)際

現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)是：集體土地應(yīng)當(dāng)允許直接入市，以后城市化發(fā)展不必先征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，城市中可以既有國(guó)有土地，也有集體土地，權(quán)利平等地作為城市建設(shè)用地交易，形成統(tǒng)一市場(chǎng)。

我國(guó)法律現(xiàn)在講的集體土地主要是指以行政村為單位的集體擁有的土地。這個(gè)集體是個(gè)地域概念，即出生和居住在這塊土地的全體農(nóng)民構(gòu)成了這個(gè)集體。一個(gè)人因出嫁等原因遷出，就不再是這個(gè)集體的成員。因此這個(gè)村集體是以農(nóng)村封閉固定的居住方式來(lái)界定的。但一個(gè)村莊一旦轉(zhuǎn)為城市市區(qū)，固定人員的邊界就被打破。城市市區(qū)的最大特點(diǎn)是“鐵打的營(yíng)盤，流水的兵”，對(duì)外開(kāi)放，人來(lái)人往。顯然再用固定居住在這個(gè)區(qū)域的人來(lái)定義集體是不行了，只能是以轉(zhuǎn)為城區(qū)前的老村民作為集體。因此許多地方村改居后都是用股份公司的形式來(lái)持有這塊土地，原村民的土地權(quán)利變成股權(quán)。從法律上說(shuō)，當(dāng)土地成為股份公司的財(cái)產(chǎn)時(shí)，它已不是集體所有，而與其它一般的公司擁有的資產(chǎn)沒(méi)有區(qū)別，已經(jīng)成為私產(chǎn)。公司若經(jīng)營(yíng)不善或被收購(gòu)就變?yōu)閯e的公司或個(gè)人的私有土地。也就是說(shuō)，農(nóng)村村莊轉(zhuǎn)為城區(qū)社區(qū)后，原農(nóng)村固定區(qū)域內(nèi)封閉成員的集體土地所有制就自然會(huì)瓦解，城區(qū)中不可能存在以行政村為載體的集體所有制。

再深入一步，農(nóng)村土地改革這些年來(lái)搞的“增人不增地、減人不減地”政策，就等于是把這個(gè)集體土地界定給了土地承包時(shí)的那批農(nóng)民。由于新增人口即后來(lái)出生的人口都沒(méi)有土地權(quán)利，這樣等當(dāng)年承包土地的那批人老了不在了，這個(gè)集體也就沒(méi)人和不存在了，可見(jiàn)這個(gè)原村集體及其所有成員的消失只是時(shí)間問(wèn)題。因此，在城市化轉(zhuǎn)型后，土地可以國(guó)有、私人占用（如現(xiàn)在城市的住宅用地），也可以土地私有，但唯獨(dú)不可能存在的就是這個(gè)現(xiàn)在被許多人拿來(lái)作為旗幟的“集體所有”。希望將來(lái)中國(guó)城市里國(guó)有和集體土地所有制平等并存是一個(gè)不切實(shí)際的空想。

天則：應(yīng)改變集體經(jīng)濟(jì)的組織形式

華生教授擔(dān)心，如果允許集體土地直接入市，原農(nóng)村固定區(qū)域內(nèi)封閉成員的集體土地所有制就自然會(huì)瓦解，所以反對(duì)集體土地直接入市。我們認(rèn)為，這種觀察是敏銳的，但沒(méi)必要對(duì)此過(guò)于擔(dān)心，因?yàn)椤耙孕姓鍨檩d體的集體所有制”本來(lái)就是“改革爛尾樓”，是下一步改革的對(duì)象。如何進(jìn)行改革呢？

首先要完成1980年代農(nóng)村改革“未競(jìng)的事業(yè)”，按照“政社分離”的原則剝離行政村作為“集體土地所有者代理人”的職能，讓其真正成為一個(gè)政治自治和公共服務(wù)組織。作為基層政權(quán)的村民自治組織是不能垮掉的；然后要按照“按份共有-股份合作”的原則讓集體經(jīng)濟(jì)組織成為一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、治理結(jié)構(gòu)完善的法人。在這個(gè)內(nèi)部，農(nóng)民不但有自由建立和解散集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，而且有帶著自己的財(cái)產(chǎn)份額退出集體的權(quán)利。也就是說(shuō)，農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系應(yīng)該是股東與公司的關(guān)系。農(nóng)民可以以自己的財(cái)產(chǎn)入股集體，也可以轉(zhuǎn)讓自己的股份離開(kāi)這個(gè)經(jīng)濟(jì)集體，甚至也可以重組、擴(kuò)大或者解散這個(gè)經(jīng)濟(jì)集體。這即是說(shuō)，“集體所有制”的本質(zhì)應(yīng)該是自由人的自由經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，而不應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)模糊、被強(qiáng)制捆綁在一起且不允許退出的“一袋馬鈴薯”。

當(dāng)然，集體成員擁有改造、重組和解散集體的權(quán)利，并不意味集體土地可以沒(méi)有規(guī)矩地隨意“流轉(zhuǎn)”。事實(shí)上，在任何法治國(guó)家，土地權(quán)利的行使和處分都不是完全自由的，而是受到法律和土地規(guī)劃限制的。比如，可以通過(guò)法律規(guī)定，集體成員轉(zhuǎn)讓土地時(shí)其他成員享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，還可以規(guī)定單個(gè)組織或者個(gè)人在同一區(qū)域內(nèi)擁有超過(guò)一定面積的土地等。但需看到的，土地的使用權(quán)、處分權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利是屬于農(nóng)民的，國(guó)家通過(guò)法律和規(guī)劃僅僅是限制這些權(quán)利的，而且這種限制也是要受到憲法和人權(quán)的限制的。

NO.4“農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)、抵押、交易合理性”之辯

華生：“限制土地自由交易反而保護(hù)農(nóng)民”并不荒唐

“農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)、抵押、交易買賣最符合農(nóng)民利益”這種觀點(diǎn)有一個(gè)最強(qiáng)有力的理由：農(nóng)民可以賣糧賣菜，為何不可賣地？難道農(nóng)民多一項(xiàng)權(quán)利反而不利于農(nóng)民嗎？這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)不必?fù)?dān)心有農(nóng)民會(huì)因賭博受騙或生計(jì)被逼賣地，農(nóng)民很聰明，農(nóng)民的利益自己最懂得如何保護(hù)。

這種貌似鏗鏘有力的論證，其實(shí)主要混淆了兩類不同的農(nóng)民的概念。對(duì)于不在城郊的中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村而言，有兩類農(nóng)民。一類是準(zhǔn)備不當(dāng)農(nóng)民、賣房賣地的原農(nóng)民，一類是準(zhǔn)備繼續(xù)當(dāng)農(nóng)民的真農(nóng)民。對(duì)前一類農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們確實(shí)不反對(duì)甚至歡迎土地的自由交易。但是他們也很明白，無(wú)論怎么自由，他們的那點(diǎn)土地、房子遠(yuǎn)離城市，在市場(chǎng)上賣不了兩個(gè)錢。對(duì)他們來(lái)說(shuō)最需要和最重要的是他們不當(dāng)農(nóng)民后能夠在就業(yè)城鎮(zhèn)安家落戶、家庭團(tuán)聚、安居樂(lè)業(yè)，而不致年齡一大，又被迫返鄉(xiāng)；如果既不能在城鎮(zhèn)安居，回鄉(xiāng)又失地失房，這是他們最可怕的噩夢(mèng)。由此可見(jiàn)，打著為農(nóng)民旗號(hào)要農(nóng)民土地趕快流轉(zhuǎn)，著急的并非農(nóng)民，而是另有自己考慮的政府和另有所圖的資本。

對(duì)準(zhǔn)備繼續(xù)務(wù)農(nóng)的真正農(nóng)民而言，他們歡迎離開(kāi)的農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給自己，但土地不加限制面向任何人的自由流轉(zhuǎn)，并不符合他們的利益。農(nóng)民靠種地收益能付得起的那一點(diǎn)流轉(zhuǎn)費(fèi)根本無(wú)法與實(shí)力雄厚的城市工商資本競(jìng)爭(zhēng)，因而土地自由流轉(zhuǎn)不會(huì)使他們的經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)狀況改善，相反會(huì)因工商資本拿走大量土地進(jìn)一步惡化他們的處境。這是為什么在城市化轉(zhuǎn)型期日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)都嚴(yán)禁資本下鄉(xiāng)購(gòu)地的原因。因此，限制農(nóng)地面向任何人的自由流轉(zhuǎn)交易權(quán)，恰恰是真正務(wù)農(nóng)農(nóng)民利益的要求。限制土地自由交易反而保護(hù)農(nóng)民這句話并不荒唐，而是真真實(shí)實(shí)的道理。

天則：農(nóng)地流轉(zhuǎn)不應(yīng)“因噎廢食”

首先，允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)、抵押、交易買賣的本質(zhì)，不是要逼迫農(nóng)民必須流轉(zhuǎn)、抵押和賣掉自己的土地，而是要將土地如何使用、如何收益的選擇權(quán)和決定權(quán)歸還給作為所有權(quán)人的農(nóng)民，承認(rèn)農(nóng)民有權(quán)決定是否以及如何進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。也就是說(shuō)，要承認(rèn)農(nóng)民也是“大寫(xiě)的人”，擁有獨(dú)立的意志。

事實(shí)上，即使法律承認(rèn)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利，也不意味著農(nóng)民就一定會(huì)大規(guī)模地進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)和交易。因?yàn)榧热魂P(guān)系到自身以及家人后代的生存和發(fā)展，那么權(quán)利人肯定會(huì)在綜合未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和收益的基礎(chǔ)之上理性處理。

華生教授擔(dān)心“另有自己考慮的政府和另有所圖的資本”可能會(huì)借著農(nóng)地流轉(zhuǎn)之際逼迫農(nóng)民交出土地，進(jìn)而加劇我國(guó)農(nóng)村人口的流民化。這種擔(dān)心是有道理的。古今中外，官商勾結(jié)、強(qiáng)取豪奪進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”的事件并不少見(jiàn)。但解決這個(gè)問(wèn)題的方式不應(yīng)該是因噎廢食，繼續(xù)維護(hù)和維持剝奪農(nóng)民權(quán)利、歧視集體產(chǎn)權(quán)的制度，而應(yīng)當(dāng)是：

首先，歸還農(nóng)民對(duì)于土地的所有權(quán)，賦予其所有權(quán)應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)內(nèi)涵，然后通過(guò)“權(quán)利去對(duì)抗權(quán)力或資本”。事實(shí)上，當(dāng)農(nóng)民擁有了這些權(quán)利之后，他們就擁有了要求法律和國(guó)家權(quán)力保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)，因此可以更加有效地對(duì)抗非法侵害。

其次，真正通過(guò)落實(shí)法律、權(quán)力制衡、行政紀(jì)律以及其他獎(jiǎng)懲措施將“權(quán)力關(guān)在制度的籠子”，盡可能地縮小官商勾結(jié)侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的空間，因?yàn)闄?quán)利就必然蘊(yùn)含著要求國(guó)家予以保護(hù)的義務(wù)。

第三，也是最為重要的，要通過(guò)政治改革建立更加高效廉潔的行政系統(tǒng)、更加公正獨(dú)立的司法系統(tǒng)，以確保農(nóng)民土地權(quán)利和土地市場(chǎng)秩序免受非法侵害和非法干擾。

NO.5“小產(chǎn)權(quán)房的合法化”之辯

華生：小產(chǎn)權(quán)房絕不能合法化

“小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民要求自主城市化的抗?fàn)帲衅浜侠硇?，?yīng)在交納一定的土地出讓金后合法化”。這個(gè)命題中的“農(nóng)民”也偷換了一個(gè)概念。能蓋小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民不是廣大農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民，而是城中村和城郊的原住民。這些城中村和城郊的原住民其實(shí)主要已不務(wù)農(nóng)，而是當(dāng)起了地主房東，很多靠土地過(guò)上了寄生生活。這是因?yàn)樵诔鞘谢^(guò)程中土地價(jià)值發(fā)生了嚴(yán)重的分化，城市郊區(qū)土地迅速升值，而廣大偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地則價(jià)格低廉。同樣一畝地價(jià)差可達(dá)百倍、千倍。在城市化轉(zhuǎn)型時(shí)代，重要的已經(jīng)不再是占有多大的土地，而是占有哪里的土地。由于土地價(jià)值的升值和分化主要是由人口聚集、公共財(cái)政集中投入和土地的用途和規(guī)劃管制造成的，因此，城市化過(guò)程中對(duì)城市及城郊土地增值的重新分配（即孫中山所說(shuō)的漲價(jià)歸公），就和農(nóng)業(yè)社會(huì)中平均地權(quán)的土地改革一樣，對(duì)于保證社會(huì)財(cái)富分配的公平公正，具有決定性意義。在用途和規(guī)劃管制下，規(guī)劃就是錢，原住民的土地?zé)o權(quán)自由流轉(zhuǎn)入市獲益；否則，既破壞了社會(huì)公正，也是對(duì)占人口絕大多數(shù)的外來(lái)進(jìn)城農(nóng)民利益的擠壓和傷害。

小產(chǎn)權(quán)房是城郊農(nóng)民搭城市基礎(chǔ)設(shè)施便車的逐利行為，本來(lái)沒(méi)有任何必要美化。只要法治松弛，城市住宅用地即大產(chǎn)權(quán)地上居民違章亂建一樣失控，是否也交點(diǎn)土地出讓金合法化呢？許多地方小產(chǎn)權(quán)房在一波波搶建中蓋到二三十層，城區(qū)中在樓頂上建別墅等現(xiàn)象說(shuō)明人的貪欲沒(méi)有止境。因此，城鄉(xiāng)所有違章建設(shè)都是破壞用途和規(guī)劃管治，法治不彰的產(chǎn)物。在任何法治國(guó)家都是不可想象的。治理小產(chǎn)權(quán)房和所有違章建筑用過(guò)去合法、今后不準(zhǔn)的辦法只會(huì)刺激更大規(guī)模違建。真正的治理之道是區(qū)分不同情況，處罰得當(dāng)，使小產(chǎn)權(quán)房及一切違規(guī)建設(shè)者付出必要的代價(jià)，不能輕易獲利。這樣才能恢復(fù)守法不吃虧、違法不得益的法治精神。

有人說(shuō)，讓小產(chǎn)權(quán)房合法化可以解決外來(lái)農(nóng)民工的住房問(wèn)題。其實(shí)恰好相反，外來(lái)農(nóng)民工現(xiàn)在還能在小產(chǎn)權(quán)房暫時(shí)棲身，正是因?yàn)槠洳缓戏?，只能出租，不易出售。小產(chǎn)權(quán)房一旦合法化其房?jī)r(jià)就會(huì)立即向大商品房看齊，農(nóng)民工就住不起了。

天則：可通過(guò)征稅處理小產(chǎn)權(quán)房“漲價(jià)歸公”

首先，城郊農(nóng)民“搭城市基礎(chǔ)設(shè)施便車”的逐利行為固然不值得美化，但也不能因此就站在道德制高點(diǎn)上進(jìn)行譴責(zé)，否則市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就沒(méi)有存在的必要了。農(nóng)民利用自己的土地建設(shè)商品房，既滿足了城市工薪階層和外來(lái)務(wù)工人員的住房需求，又在不增加社會(huì)負(fù)擔(dān)的前提下實(shí)現(xiàn)了政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“增加農(nóng)民收入”的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)而非貶低、打壓和禁止。

其次，小產(chǎn)權(quán)房所導(dǎo)致的集體土地增值收益確實(shí)應(yīng)該“部分漲價(jià)歸公”，但實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”的合理方式應(yīng)當(dāng)是征收稅金（比如上文提到的土地增值稅等稅種），而非保持“小產(chǎn)權(quán)房非法化”。當(dāng)然，開(kāi)征這些土地稅，應(yīng)當(dāng)將國(guó)有土地和集體土地同等對(duì)待，不能歧視性地只針對(duì)某類土地征稅。

再次，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房合法化會(huì)導(dǎo)致法治不彰是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律以及“法治精神”的誤解。禁止農(nóng)村住宅交易僅僅是政府的政策，我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有小產(chǎn)權(quán)房交易“一律禁止”的強(qiáng)制性規(guī)定。只要規(guī)劃允許，農(nóng)民在自己的土地上建設(shè)商品房進(jìn)行出售，又或者在自己的宅基地上建設(shè)商品房出售，是作為所有權(quán)人行使自己權(quán)利的應(yīng)有之義。通過(guò)政府政策禁止農(nóng)村住宅在房地產(chǎn)市場(chǎng)交易才是違背“法治精神”的。

另外，給小產(chǎn)權(quán)房“正名”后，既不會(huì)擠壓和傷害外來(lái)進(jìn)城農(nóng)民的利益，也不會(huì)導(dǎo)致這些房屋的價(jià)格跟大產(chǎn)權(quán)房看齊。因?yàn)殡S著供給的增加，不僅小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格會(huì)下降，國(guó)有土地上的商品房?jī)r(jià)格也會(huì)下降。

此外，華生教授認(rèn)為的城市商品房用地和農(nóng)村宅基地來(lái)源不同，取得的成本不同，不同價(jià)當(dāng)然不能同權(quán)。

我們認(rèn)為，這種“不同權(quán)”的現(xiàn)實(shí)正是我們要改革的對(duì)象，而不應(yīng)將其當(dāng)作討論的前提。如何改革呢？首先，要取消農(nóng)村宅基地的“無(wú)償分配制度”，如果某戶農(nóng)民需要更多的宅基地，應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買，不能再無(wú)償取得；其次，對(duì)于存量宅基地以及符合土地規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”要盡快合法登記；最后，可以通過(guò)征收土地增值稅、交易稅、使用稅、保有稅等方式來(lái)合理分配“小產(chǎn)權(quán)房”上市后的土地增值收益。