新型城鎮(zhèn)化新在哪：改造1億人居住條件

林火燦

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》已于3月16日正式頒布。這是中央頒布實(shí)施的首份城鎮(zhèn)化規(guī)劃，也是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的規(guī)劃，引發(fā)廣泛關(guān)注。

這部全文3萬多字，共計(jì)30多章的規(guī)劃如何扭轉(zhuǎn)“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化的局面？如何使成為“新市民”的農(nóng)民工真正享受到城里的基本公共服務(wù)？新型城鎮(zhèn)化的錢從哪里來？3月19日，針對(duì)這些問題，國務(wù)院新聞辦公室召開發(fā)布會(huì)，國家發(fā)展改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、公安部、國土資源部六部委就規(guī)則進(jìn)行了解讀。

——編 者

國家發(fā)展改革委副主任徐憲平說，改革開放30多年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了顯著成就，也積累了一些突出矛盾和問題?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展正處在一個(gè)重要關(guān)口，質(zhì)量不高、粗放擴(kuò)張的老路已經(jīng)走不通了，必須走出一條新路。新型城鎮(zhèn)化，新在哪里？以人為本的城鎮(zhèn)化將從哪些方面落實(shí)？國務(wù)院新聞辦邀請(qǐng)國土資源部等六部委的負(fù)責(zé)人對(duì)《規(guī)劃》進(jìn)行了解讀。

分步推進(jìn)戶籍制度改革

《規(guī)劃》明確提出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

“總的來看，未來幾年內(nèi)解決1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)的目標(biāo)，是符合實(shí)際的，也是切實(shí)可行的?！惫膊扛辈块L黃明說，公安部已經(jīng)會(huì)同有關(guān)部委研定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》文稿。

“這一方案正在進(jìn)一步完善?！秉S明說，戶籍制度改革將以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧其他常住人口。同時(shí)，優(yōu)先解決好進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)的人口落戶問題，提高高校畢業(yè)生、職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生等人口的城鎮(zhèn)落戶率。

黃明表示，要實(shí)現(xiàn)“1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”的目標(biāo)，不僅是要靠戶籍政策的調(diào)整，還要依靠城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，尤其是中小城市和建制鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。同時(shí)，基本公共服務(wù)均等化等配套政策也應(yīng)落實(shí)到位。

《規(guī)劃》提出，要嚴(yán)格控制人口500萬以上的特大城市規(guī)模。這是否意味著，許多長期在北京、上海、廣州打工的普通勞動(dòng)者就沒有落戶的希望了？

黃明表示，嚴(yán)格控制500萬以上人口的城市人口規(guī)模，是我國國情使然。目前，有些特大城市已經(jīng)明確將適當(dāng)疏散部分城市功能，轉(zhuǎn)移一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)人口有進(jìn)有出。當(dāng)然，特大城市也要進(jìn)行戶籍制度的改革和完善，通過積分制的辦法、階梯式的通道來進(jìn)行落戶，合理調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。

幫助農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)

只有讓農(nóng)民工學(xué)到技術(shù)、拿到證書、找到工作、增加收入，才能從根本上逐步解決多年來基層的農(nóng)民工缺少技能形成的就業(yè)招工“兩難”的矛盾。

“農(nóng)民工的權(quán)益需要得到關(guān)注和保障?！比肆Y源與社會(huì)保障部副部長楊志明表示，保障農(nóng)民工利益，應(yīng)著力穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)民工就業(yè)，著力維護(hù)農(nóng)民工基本勞動(dòng)權(quán)益，著力提高農(nóng)民工素質(zhì)，著力促進(jìn)農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)。

楊志明表示，在新型城鎮(zhèn)化中，應(yīng)該通過政府、企業(yè)、農(nóng)民工的共同努力，使大多數(shù)農(nóng)民工成長為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)技術(shù)工人，使有條件、有意愿的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為新市民。

“我們還將支持建設(shè)一批富有特色的、校企合作的農(nóng)民工技能培訓(xùn)基地起示范作用?！睏钪久髡f，只有讓農(nóng)民工學(xué)到技術(shù)、拿到證書、找到工作、增加收入，才能從根本上逐步解決多年來基層的農(nóng)民工缺少技能形成的就業(yè)招工“兩難”的局部性矛盾，為新型城鎮(zhèn)化提供人力資源開發(fā)的有力支撐。

楊志明表示，在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，幫助農(nóng)民工解決好就業(yè)問題，還要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，扶持有條件的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

“總體上，具有中國特色的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移具有就業(yè)帶動(dòng)、保留地權(quán)、漸進(jìn)落戶的特點(diǎn)。為推動(dòng)中國特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，我們將繼續(xù)做好農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作?！睏钪久髡f。

《規(guī)劃》提出，將積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題。

楊志明表示，在現(xiàn)階段，應(yīng)努力做到讓農(nóng)民工“10有”，即進(jìn)城有工作，上崗有培訓(xùn)，勞動(dòng)有合同，報(bào)酬有保障，參保有辦法，維權(quán)有渠道，住宿有改善，生活有文化，子女有教育，發(fā)展有目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)落戶農(nóng)民住有所居

從“十二五”開始，我國已經(jīng)開始大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程。到2020年，預(yù)計(jì)有3760萬個(gè)棚戶區(qū)家庭從棚戶區(qū)走出來，進(jìn)入現(xiàn)代的住宅

也有人擔(dān)心，一些大城市的高房價(jià)可能讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市之中找不到“安身之處”，從而成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的阻礙?！鞍簿硬拍軜窐I(yè)，在新型城鎮(zhèn)化中，房價(jià)問題對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民來說，的確是一道繞不開的坎兒。”住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥說。

《規(guī)劃》提到，將對(duì)落戶農(nóng)民實(shí)現(xiàn)住房保障的全覆蓋；同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。這意味著，無論是否落戶，只要在城市長期工作，就應(yīng)該實(shí)現(xiàn)這部分群體的基本公共服務(wù)全覆蓋。

齊驥告訴記者，政府應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注已經(jīng)在城里落戶和就業(yè)，但又買不起商品房群體的安居問題?！叭绻麤]有安居，樂業(yè)也不會(huì)長久?！饼R驥說，健全城鎮(zhèn)住房制度，要堅(jiān)持市場配置資源和政府保障相結(jié)合，以市場為主，來推動(dòng)形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理。

齊驥表示，對(duì)于一些既不屬于保障對(duì)象，但又確實(shí)買不起商品房的群體，要建設(shè)供應(yīng)政策性商品住房，通過政府和購房者共有產(chǎn)權(quán)的方式，解決買不起商品房又不符合住房保障申請(qǐng)條件的“夾心層”的住房問題。

《規(guī)劃》還提出，將加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環(huán)境。

“到2020年，要使1億左右的人脫離棚戶區(qū)，完成這一目標(biāo)應(yīng)該不成問題?！饼R驥表示，從“十二五”開始，我國已經(jīng)開始大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程；到2020年，預(yù)計(jì)有3760萬個(gè)棚戶區(qū)家庭進(jìn)入現(xiàn)代的住宅。

保障建設(shè)資金多元化可持續(xù)

在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，將構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)、協(xié)同推進(jìn)的機(jī)制。

財(cái)政部副部長劉昆表示，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，財(cái)政部已經(jīng)完善了均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法，在測算各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出時(shí)，適當(dāng)考慮外來人口的因素，以解決流動(dòng)人口帶來的遷入遷出地公共服務(wù)保障規(guī)模不匹配的問題。

“我們將繼續(xù)落實(shí)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制的要求，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)城鎮(zhèn)社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等基本公共服務(wù)均等化和全覆蓋?！眲⒗フf。

據(jù)悉，在保障城鎮(zhèn)化建設(shè)資金方面，財(cái)政部將加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度，依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，完善現(xiàn)行的地方政府債券制度，探索一般債券與專項(xiàng)債券相結(jié)合的地方政府舉債融資辦法。同時(shí)，通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等公開透明方式，事先明確收益成本機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

國家發(fā)展改革委副主任徐憲平表示，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，將強(qiáng)化各級(jí)政府責(zé)任，合理分擔(dān)公共成本，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)、協(xié)同推進(jìn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。其中，政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，提升融入城市的能力。

確保土地合理利用

保護(hù)耕地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。有觀點(diǎn)認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化可能會(huì)引起新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”。在新型城鎮(zhèn)化中，保護(hù)好耕地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用，使增加城市土地供給和保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益相平衡，成為一項(xiàng)重要課題。

“保護(hù)耕地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和前提?！眹临Y源部副部長王世元說，國家將始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量和質(zhì)量并重的原則。

目前，國土資源部正會(huì)同有關(guān)部門依據(jù)第二次全國土地調(diào)查成果，合理調(diào)整土地利用總體規(guī)劃?！翱偟姆较蚴?，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，確實(shí)需要發(fā)展的，將要按照串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城市的布局來發(fā)展?！蓖跏涝f。

在節(jié)約集約用地方面，王世元表示，國土資源部將按照中央提出的“控制增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率”的要求，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。在挖掘存量用地上，重點(diǎn)是城鎮(zhèn)村低效用地再開發(fā)，提高土地利用強(qiáng)度，完善各類用地標(biāo)準(zhǔn)，建立存量建設(shè)用地的退出機(jī)制。同時(shí)，規(guī)范土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的平臺(tái)，提高農(nóng)村土地利用的效率。

“在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中，要將維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益作為以人為本推進(jìn)城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。”王世元表示，要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，同時(shí)深化城市的土地使用制度改革。

“對(duì)于集體土地，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地來入市。”王世元說。

（本文摘編自《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》）