云南省公路工程超概算原因分析

楊曉清

超概算是建設(shè)項(xiàng)目常見的問題之一，造成該問題的主、客觀因素、環(huán)境有很多。如：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、規(guī)劃、預(yù)算工作不到位，存在漏洞；建設(shè)順序、操作流程沒有按照規(guī)定計(jì)劃實(shí)行，使得基礎(chǔ)建設(shè)工作建設(shè)周期過長(zhǎng)；施工方法、手段落后，無法適應(yīng)現(xiàn)代公路工程建設(shè)現(xiàn)狀，滿足需求；政策、約束制度等問題的限制，工程原料采購(gòu)、選擇、使用效果等情況變量因素過多；違章操作、不規(guī)范施工會(huì)使公路工程不得不進(jìn)行返工、修復(fù)工作等。本文主要研究分析了工程參與建設(shè)單位各方的原因、國(guó)家政策調(diào)整的原因及其他的一些影響因素。

一、工程參與建設(shè)各單位的原因

工程造價(jià)是引起公路工程概算值變化的根本原因，其不僅會(huì)干擾預(yù)先概算工作，還會(huì)引起諸多連帶施工項(xiàng)目工作變更。因此，公路工程本身、建設(shè)單位、投資單位都是概算控制的主導(dǎo)方，都會(huì)引起相應(yīng)的資本浮動(dòng)。

1.建設(shè)單位的原因

公路工程的基礎(chǔ)建設(shè)專業(yè)性要求高，施工、監(jiān)測(cè)、管理工作繁重，在眾多環(huán)節(jié)中，建設(shè)單位通常無法妥善安排工作，使用恰當(dāng)?shù)氖┕?、監(jiān)測(cè)技術(shù)，落實(shí)管理工作。甚至在簽訂合同時(shí)，并不會(huì)認(rèn)真考慮合同完善性和效益價(jià)值，采取不正當(dāng)?shù)膬r(jià)款結(jié)算方式。同時(shí)，由于公路工程一般是由國(guó)家出資興建的，所以大多數(shù)負(fù)責(zé)建設(shè)的單位并不會(huì)過度控制投資費(fèi)用，在財(cái)務(wù)控制管理上沒有責(zé)任感。這種資本指向，不僅會(huì)造成國(guó)家稅款浪費(fèi)、流失，還會(huì)加大審計(jì)部門的工作負(fù)累。

2.設(shè)計(jì)單位的原因

公路工程在設(shè)計(jì)之初，首先要找準(zhǔn)工程定位、大的建設(shè)方針，在固定原則下，規(guī)劃工程各項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容。同時(shí)，要主動(dòng)找尋解決方式，利用投資優(yōu)勢(shì)，拓展節(jié)約成本建設(shè)項(xiàng)目的施工途徑。但是目前，設(shè)計(jì)單位在公路工程概算工作中發(fā)揮的作用并不理想，設(shè)計(jì)部門本著只對(duì)技術(shù)負(fù)責(zé)任的原則，只追求工程的功能性和實(shí)用性價(jià)值，而不會(huì)過多考慮成本、經(jīng)濟(jì)責(zé)任。沒有經(jīng)濟(jì)限制條件，設(shè)計(jì)單位很難把控每項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的成本、資源。具體問題有：套用原始設(shè)計(jì)圖，實(shí)際施工環(huán)境與圖紙不符；設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)寬泛，不能及時(shí)更新，導(dǎo)致在后續(xù)工作時(shí)很難落實(shí)，需要不斷的修改和更正；優(yōu)化設(shè)計(jì)要求過高，會(huì)延長(zhǎng)公路工程各項(xiàng)目施工周期，加大成本。上述問題是導(dǎo)致“三邊”工程的主要誘因，邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工，這種建設(shè)模式會(huì)使公路工程失去統(tǒng)籌性，各建設(shè)項(xiàng)目失去資本關(guān)聯(lián)性。

3.施工單位的原因

承包合同中會(huì)提到有關(guān)工程建設(shè)成本、工期、質(zhì)量等多項(xiàng)因素，招標(biāo)單位會(huì)根據(jù)這些依據(jù)，預(yù)算工程費(fèi)用。但是，通常情況下，國(guó)家政府在招標(biāo)合同上給招標(biāo)企業(yè)的資本運(yùn)作空間很大，所需費(fèi)用不一定非要按照合同規(guī)定，也可以適當(dāng)增加。因此，在實(shí)際施工建設(shè)時(shí)，工程量、設(shè)備養(yǎng)護(hù)、工程材料、人力資源等可以算作超支預(yù)算項(xiàng)目的內(nèi)容，會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)，其目的在于提高政府投資公路工程的成本，從中謀得私利，中飽私囊。

4.監(jiān)理單位的原因

首先，監(jiān)理部門的工作人員技術(shù)能力不強(qiáng)，在工程建設(shè)過程中，人員流動(dòng)率很大，沒有規(guī)定團(tuán)隊(duì)作為工作保障，預(yù)先設(shè)定的監(jiān)理工作會(huì)變成一紙空文，失去原始的監(jiān)督效力；其次，監(jiān)理運(yùn)行模式不完整，社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位等都可以參與監(jiān)理工作，多家負(fù)責(zé)、多家推管現(xiàn)象，會(huì)讓監(jiān)理工作失去對(duì)財(cái)務(wù)、資本、成本的控制能力；最后，監(jiān)理工作只有責(zé)任，沒有實(shí)權(quán)，為迎合雇主，監(jiān)理部門會(huì)適當(dāng)放寬監(jiān)督條款，滿足雙方利益，是監(jiān)理工作形同虛設(shè)。

二、國(guó)家政策性調(diào)整的原因

1.物價(jià)上漲的原因

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下，設(shè)備養(yǎng)護(hù)、材料采購(gòu)等成本費(fèi)用逐年升高。政府撥款不能準(zhǔn)時(shí)送達(dá)，建設(shè)單位的儲(chǔ)備資金會(huì)陷入預(yù)算虧空，施工工期延長(zhǎng)、高價(jià)工程材料、先進(jìn)的機(jī)械設(shè)備都會(huì)使公路工程成本超出預(yù)算。除硬件費(fèi)用之外，人工費(fèi)用也非常重要，工資水平提高，使公路工程在人力資源儲(chǔ)備上的使用資金大幅度增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，人工、材料、機(jī)械使用費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)就占整個(gè)投資60%以上，且上述幾點(diǎn)要素的資本控制力很弱。因此，不斷變動(dòng)的人力、物力成本是公路工程概算工作面臨的棘手問題。

2.銀行貸款利息、匯率變化的原因

經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新發(fā)展使利率的變化規(guī)律變得反復(fù)無常，作為宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要手段，利率對(duì)公路工程概算工作的影響非常大。上個(gè)世紀(jì)90年代，銀行對(duì)公路工程項(xiàng)目實(shí)行了建設(shè)期內(nèi)貸款政策，隨著利率的逐年升高，公路工程貸款利息增加幅度非常大。如果不妥善處理好工程貸款事項(xiàng)，則多余利息會(huì)拖垮整個(gè)公路工程，使其無法在規(guī)定的預(yù)算內(nèi)完成建設(shè)工作，甚至?xí)铀俟こ坛杀咎澘章?，巨大成本虧空?huì)使公路工程中途流產(chǎn)。

3.土地政策調(diào)整的原因

（1）目前公路用地取得方式和基本程序。公路是公共服務(wù)建設(shè)，是城市建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，為此我國(guó)法律明確規(guī)定，政府有權(quán)征用土地，興建公路工程，這種建設(shè)職責(zé)上的確定，也說明了公路工程建設(shè)成本由政府提供的實(shí)質(zhì)性原因。國(guó)土部門對(duì)公路工程建設(shè)制定了明確的操作程序，流程如下：提交申報(bào)表，由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行用地預(yù)審；預(yù)審?fù)ㄟ^之后，公路工程即可上報(bào)給建設(shè)規(guī)劃局，由該機(jī)關(guān)預(yù)算、設(shè)定建設(shè)成本；政府組織招標(biāo)，招標(biāo)企業(yè)設(shè)置建設(shè)預(yù)案，由政府逐一審查，批復(fù)；辦理用地上報(bào)，逐級(jí)上報(bào)至原預(yù)審審批部門；中標(biāo)企業(yè)在接受政府第一批撥款之后，即可以按照施工圖紙來進(jìn)行施工，同時(shí)，施工圖紙可以經(jīng)企業(yè)、政府協(xié)商隨時(shí)更正、變動(dòng)。

（2）征地費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和支付程序?，F(xiàn)行的《征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》是圍繞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制設(shè)定的，補(bǔ)償費(fèi)用由安置補(bǔ)償、土地補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償三項(xiàng)補(bǔ)償內(nèi)容組成?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定，安置補(bǔ)償金額為該土地近三年平均產(chǎn)值的4-6倍，土地補(bǔ)償為該土地近三年平均產(chǎn)值的6-10倍，且所有款項(xiàng)加在一起，不能超過土地平均產(chǎn)值的30倍。全國(guó)各省市在落實(shí)公路工程建設(shè)時(shí)，其建設(shè)成本支付方式通常會(huì)采用逐層審批形式，根據(jù)承包協(xié)議商定的支付方式，政府會(huì)將建設(shè)資金逐層轉(zhuǎn)移，最后交由承包單位。

（3）公路征地制度對(duì)造價(jià)的影響。針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況，政府對(duì)征地操作流程進(jìn)行調(diào)整，使其更符合公路工程建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)。這種工作方式，雖然能在政策上轉(zhuǎn)變手續(xù)辦理程序，增進(jìn)征地工作、公路工程規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的同步性。但是，從成本控制效果上看，征地制度會(huì)給公路工程造成嚴(yán)重的造價(jià)影響，具體內(nèi)容如下：審批時(shí)間過長(zhǎng)，公路工程預(yù)設(shè)建設(shè)用地周邊環(huán)境變化大，在實(shí)施過程中會(huì)增加很多補(bǔ)償款項(xiàng)；公路工程設(shè)計(jì)圖紙與現(xiàn)實(shí)征用土地面積不符，用地審批機(jī)構(gòu)并不會(huì)為迎合施工進(jìn)度要求，破壞審批原則；公路工程項(xiàng)目面廣、線長(zhǎng)的問題，會(huì)破壞征地協(xié)議，使預(yù)先設(shè)定好的征地合同中的諸多要素變得不確定。

按照“建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審辦法”，預(yù)審與施工需要在統(tǒng)一環(huán)境下進(jìn)行，只有這樣，政府才能有效的調(diào)控農(nóng)田用地和公路工程建設(shè)等工作的協(xié)調(diào)性。但是，預(yù)審結(jié)果的有效期限很短，一般只能維持兩年，針對(duì)較大的公路工程，兩年內(nèi)，工程很難妥善完工，如超過期限，整體公路工程的用地范圍會(huì)發(fā)生較大變化，還需重新申報(bào)。同時(shí)，申報(bào)方案是根據(jù)雙方利益協(xié)商而成的，為滿足各自的利益訴求，公路線路、輔助設(shè)施、施工內(nèi)容勢(shì)必會(huì)進(jìn)行大幅度調(diào)整，這樣會(huì)帶來很多返工、修復(fù)工作，加大成本負(fù)累。如果預(yù)審結(jié)果遲遲不公布，則公路工程會(huì)陷入“死循環(huán)”中，征用土地問題不解決，一切施工行為都不能得到有效保障，操作行為也不能得到規(guī)范和約束。由此可見，如果花費(fèi)大量時(shí)間處理公路征地問題，在現(xiàn)實(shí)施工中，建設(shè)單位的施工工期有可能會(huì)被無限期延長(zhǎng)，中途還會(huì)有諸多資金投入問題需要解決。

三、其他原因

1.政府及各主管部門的原因。政府為提高招標(biāo)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，會(huì)做出虛假預(yù)算，提高可行性報(bào)告的效益價(jià)值，制造“釣魚”項(xiàng)目，吸引招標(biāo)企業(yè)紛紛投入資金，投身到工程建設(shè)。待公路工程立項(xiàng)開工時(shí)，隱匿的投資數(shù)據(jù)就會(huì)顯露出來，多余成本費(fèi)用會(huì)影響預(yù)期概算。

2.企業(yè)為了上項(xiàng)目，會(huì)夸大宣傳自身實(shí)力，提出多項(xiàng)優(yōu)惠條件，這種策略競(jìng)爭(zhēng)模式在目前極為常見。待企業(yè)拿下項(xiàng)目之后，便會(huì)找出諸多不便、問題借口，搪塞原訂優(yōu)惠政策，不與履行，建設(shè)與承包合同不符的公路工程。如終止合同，重新生產(chǎn)，勢(shì)必造成資金的缺口。

3.把公路工程作為政績(jī)工程、面子工程。雖然有規(guī)范的考核評(píng)價(jià)體系，但是公路工程大多缺乏經(jīng)濟(jì)效益，不合理的稅收政策、還貸體制會(huì)加大工作矛盾，使公路工程的概算工作難以實(shí)現(xiàn)制度化、法規(guī)化。

四、結(jié)語(yǔ)

本文通過對(duì)工程變更對(duì)造價(jià)的重要影響內(nèi)容進(jìn)行分析可知，建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位是公路工程“超概”的重要原因。人工、材料、機(jī)械使用價(jià)格變動(dòng)情況、銀行貸款利息及匯率、土地政策的變化等內(nèi)容，是導(dǎo)致公路工程超概的根本因素。