從央行視角看財(cái)政年末集中撥款的成因及對(duì)策

邢紅青

【摘 要】 財(cái)政年底突擊花錢的問題，一直為社會(huì)各界特別是理論界詬病。作為人民銀行國庫部門，掌控著財(cái)政資金的出口，對(duì)財(cái)政資金年底集中撥款，有著更深刻的感受。作者根據(jù)某市2011-2013年12月的撥款情況進(jìn)行了對(duì)比分析，對(duì)其特點(diǎn)及原因進(jìn)行了客觀的分析。提出了改進(jìn)財(cái)政預(yù)算及考核的對(duì)策建議，對(duì)財(cái)政決策部門和執(zhí)行部門均具有一定的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政；國庫；資金

每到歲末年初，財(cái)政集中撥款和突擊花錢的問題就列入社會(huì)熱門話題的排行榜上。人行國庫部門也隨之迎來了一年一度的業(yè)務(wù)高峰期，國庫人員加班加點(diǎn)，從審核到支付，需耗費(fèi)大量的人員和精力，這不但給人行正常業(yè)務(wù)運(yùn)行和監(jiān)督管理帶來一定困難，而且“歲末突擊花錢”問題受到越來越多的關(guān)注，反映出國家財(cái)政預(yù)算體制存在嚴(yán)重缺陷。

一、年底集中撥款的主要特點(diǎn)

1.支出筆數(shù)猛增

近年來，從12月份開始，各地市財(cái)政局開始大批量集中撥款，源源不斷地送到人行國庫部門，尤其到年底最后幾天，更是達(dá)到全年的業(yè)務(wù)高峰，有時(shí)一天的撥款憑證摞起來有2尺多高，2千多筆。每一筆撥款從審核到各聯(lián)次分開，再錄入計(jì)算機(jī)以及各加蓋印章等手續(xù)，需經(jīng)過7次翻閱，其業(yè)務(wù)量可想而知，國庫人員加班加點(diǎn)甚至徹夜未眠是常有的事。以某轄區(qū)2011、2012、2013近三年來實(shí)撥資金、直接支付、授權(quán)支付的業(yè)務(wù)量統(tǒng)計(jì)為例：2011年12月?lián)芸钪С?5572筆，占全年支出業(yè)務(wù)量的20.35%；2012年12月?lián)芸钪С?9372筆，占全年支出業(yè)務(wù)量的23.75%；2013年12月?lián)芸钪С?4295筆，占全年支出業(yè)務(wù)量的28.40%。

2.支出金額較大

某轄區(qū)支出統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年、2012年與2013年全年財(cái)政累計(jì)支出分別為2171205萬元、2759909萬元、3483859萬元，其中12月份累計(jì)支出分別為540853萬元、656992萬元、940621萬元，分別占全年支出總額的24.92%、23.80%、27.00%。

3.預(yù)算科目比較集中

以某市2013年12月份支出執(zhí)行情況為例：12月份市政府積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力保障和改善民生，不斷加大對(duì)教育、社保、城鄉(xiāng)公共設(shè)施、農(nóng)林水利等民生領(lǐng)域的投入：12月份，全市一般預(yù)算支出641329萬元，其中教育支出203462萬元，占一般預(yù)算支出的31.72%，社會(huì)保障支出46932萬元，占一般預(yù)算支出的7.32%，城鄉(xiāng)公共設(shè)施支出115776萬元，占一般預(yù)算支出的18.05%，農(nóng)林水事務(wù)支出103336萬元，占一般預(yù)算支出的16.11%。四項(xiàng)支出共占一般預(yù)算支出的73.20%?？梢娺@幾項(xiàng)支出金額很大，占比很高。

二、年底集中撥款存在的問題

1.不合規(guī)撥款增加

財(cái)政部門由于年底集中大量撥款，經(jīng)常出現(xiàn)把關(guān)不嚴(yán)和操作人員失誤的情況，遞交人行的撥款憑證有的漏蓋預(yù)留印鑒，有的專項(xiàng)撥款缺少文件或與所附文件不符，有的預(yù)算撥款憑證漏打，有的憑證是重復(fù)打印，造成撥款憑證和所付直接支付明細(xì)清單不符，給人行支撥工作造成極大的困難和隱患。據(jù)某支庫統(tǒng)計(jì)，2013年12月份退回不合規(guī)撥款57筆，占到全年不合規(guī)數(shù)量的44.3%。

2.人行監(jiān)管帶來困難

由于年底集中撥款，業(yè)務(wù)量猛增，需人行審核的很多，既有大額撥款，又有各類專項(xiàng)資金，這都需要人行經(jīng)辦人員、業(yè)務(wù)主管、分管行長(zhǎng)逐筆審核和登記，需花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。有的行或經(jīng)辦人員難免出現(xiàn)疏忽或遺漏，帶來一定監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。以調(diào)查市所在地支庫為例，2013年1-11月份，日均財(cái)政撥款約為40筆，而12月份，日均財(cái)政撥款卻在80筆，導(dǎo)致國庫人員監(jiān)管壓力驟增。

3.撥款退回業(yè)務(wù)增多

隨著2012年底TCBS系統(tǒng)的上線，某市各縣預(yù)算單位撥款全部實(shí)行財(cái)政集中支付，財(cái)政支付中心在錄入憑證信息時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)差錯(cuò)，年底時(shí)由于集中撥付，尤其增多。如有的收款人名稱不對(duì)，有的收款人賬號(hào)不正確，有的非收款行資金等等，而且一錯(cuò)就是幾十筆，造成上午剛撥出去一批，下午就退回十幾筆，如轄區(qū)某支庫12月份處理撥款退回業(yè)務(wù)135筆，占全年430筆的31.40%，這樣給人行業(yè)務(wù)人員增加了許多重復(fù)業(yè)務(wù)工作量。

4.大量財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到財(cái)政部門在各金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的賬戶中，容易滋生貪污腐敗溫床

近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相繼邁入了市場(chǎng)化軌道，存款市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，一些機(jī)構(gòu)為了將財(cái)政資金拉到本機(jī)構(gòu)名下，違規(guī)為財(cái)政部門開設(shè)賬戶。每到年末，財(cái)政部門就會(huì)將大量的財(cái)政資金轉(zhuǎn)存到商業(yè)銀行，這里邊，既有財(cái)政部門不想使國庫庫存冒的太高的主觀因素，又有商業(yè)銀行公關(guān)、地方政府領(lǐng)導(dǎo)授意等因素。

5.降低了資金使用效率

財(cái)政資金應(yīng)該按照預(yù)算計(jì)劃和項(xiàng)目進(jìn)度，足額撥付到相關(guān)預(yù)算單位或相關(guān)項(xiàng)目。但財(cái)政資金在撥付過程中，需要經(jīng)過各職能部門層層審批，逐級(jí)撥付，部分項(xiàng)目支出、專項(xiàng)支出臨近年底才集中下達(dá)，造成資金的集中撥付和滯留，影響預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，致使財(cái)政資金的實(shí)際使用效率降低。

三、集中撥款的主要原因

1.財(cái)政預(yù)算編制方法欠科學(xué)

目前地方財(cái)政預(yù)算編制主要采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的編制方法，下一年的預(yù)算，往往根據(jù)前一年度的基數(shù)變動(dòng)，如果上一年度的錢沒有用完，結(jié)余全部上繳，否則，第二年的預(yù)算規(guī)模還會(huì)減少。同時(shí)，由于預(yù)算編制采取上下結(jié)合、逐級(jí)匯總的程序，容易給各部門自下而上提出預(yù)算請(qǐng)求時(shí)夸大自身支出需要，造成預(yù)算虛高，在指定的期限內(nèi)或者項(xiàng)目范圍內(nèi)，如果不亂花，經(jīng)費(fèi)不可能用完，造成年終集中花錢現(xiàn)象。

2.預(yù)算撥付速度慢，尤其是中央、省級(jí)的專項(xiàng)指標(biāo)文件下達(dá)的比較遲

2013年某市全轄各種專項(xiàng)款約有44億元，其中四季度才下達(dá)專項(xiàng)文件的各類專項(xiàng)資金約有13億元，占29.54%。導(dǎo)致預(yù)算專項(xiàng)資金撥付慢的主要原因是我國預(yù)算年度周期自每年公歷1月1日起至12月31日止。然而，負(fù)責(zé)預(yù)算審批的立法機(jī)構(gòu)，即全國人大會(huì)議召開時(shí)間一般在3月，省級(jí)在4月，再加上后續(xù)審批流程，行政部門預(yù)算最快要等到當(dāng)年5月才能得到批準(zhǔn)。如此算來，原本為一整年劃撥的預(yù)算實(shí)際上可能只在七、八個(gè)月內(nèi)支出，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后。

3.一些重點(diǎn)工程項(xiàng)目一般在年終竣工驗(yàn)收，導(dǎo)致一些工程款在年底集中撥付現(xiàn)象嚴(yán)重

重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)周期都比較長(zhǎng)，各級(jí)政府一般采取逐年撥付的方法，將資金撥付出去，而年末歲尾又往往是工程項(xiàng)目資金結(jié)算及農(nóng)民工工資支付的關(guān)鍵時(shí)期，客觀上也會(huì)造成年底集中撥付數(shù)量增加。如2013年12月調(diào)查市撥付新城建設(shè)資金10億元，飛機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金5億元。

4.支出進(jìn)度安排欠缺

各部門沒有支出進(jìn)度化的緊迫感，對(duì)支出進(jìn)度安排的不適當(dāng)及預(yù)算彈性的“前緊后松”也同樣會(huì)造成“突擊花錢”。預(yù)算支出的問題其實(shí)和普通人過日子的道理也有相似之處，一個(gè)家庭一年開始時(shí)省著花錢計(jì)劃著過日子，不敢多花錢，是擔(dān)心年底錢不夠用，這樣到了年底會(huì)有一定積累。年底出現(xiàn)結(jié)余后，為防止明年預(yù)算縮減而突擊花錢。除此之外，財(cái)政收入本身的特點(diǎn)也值得考慮。雖然財(cái)政安排比較穩(wěn)定，但因財(cái)政收入呈現(xiàn)季節(jié)性，有時(shí)財(cái)政收入不能及時(shí)入庫，還有好大一部分非稅收入長(zhǎng)期存放在各商業(yè)銀行非稅收入專戶，政府為調(diào)節(jié)收入進(jìn)度，往往季末年終集中繳庫，這樣就造成支出延期，同樣可能導(dǎo)致年底“突擊花錢”。

5.不合理的績(jī)效考核觀對(duì)預(yù)算管理起了“負(fù)激勵(lì)”作用

預(yù)算管理及績(jī)效考核機(jī)制長(zhǎng)期以來“只問花錢不問效果”，衡量一項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行是否良好，主要不是看這項(xiàng)預(yù)算是否以最小的投入換取了最大的收益，而是預(yù)算撥付的資金是否在規(guī)定的期限內(nèi)全部花完，預(yù)算花不完，不僅證明預(yù)算執(zhí)行者可能沒有完全完成自己的任務(wù)，也意味著來年預(yù)算編制時(shí)預(yù)算資金要相應(yīng)縮水。這種不合理的績(jī)效考核機(jī)制也成為年末集中撥款的原因之一。

四、對(duì)策及建議

1.改進(jìn)預(yù)算編制方法

地方財(cái)政應(yīng)改變?cè)瓉韱我坏摹盎鶖?shù)加增長(zhǎng)”的編制方法，全面實(shí)行部門預(yù)算，探索推行零基預(yù)算，即主要將編制預(yù)算精力放在新增支出項(xiàng)目上，而對(duì)基本支出（人員和日常公用支出）則沒有必要年年重新核定預(yù)算，而應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家政策及自然水平等的變化在原來基礎(chǔ)上適時(shí)調(diào)整編制定員和各項(xiàng)支出定額，使之更加科學(xué)。

2.提前預(yù)算編制時(shí)間，提高預(yù)算編制質(zhì)量

目前，地方政府編制預(yù)算草案約需2-3個(gè)月，加上人大審批等環(huán)節(jié)，預(yù)算編制從上到下層層下達(dá)部署，約需5個(gè)月左右。而從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，預(yù)算編制時(shí)間一般都需要9-12個(gè)月左右，因此，適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，一方面有助于緩解編制壓力，另一方面有利于各級(jí)財(cái)政部門細(xì)化預(yù)算編制工作，提高預(yù)算編制質(zhì)量和科學(xué)性，防止多報(bào)預(yù)算。另外，我國人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的審批時(shí)間通常為每年的3月份，因此，可以借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整我國中央與地方財(cái)政的預(yù)算年度，即從每年的4月1日到次年3月31日，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)密性。

3.按時(shí)間和進(jìn)度統(tǒng)籌安排預(yù)算支出

地方政府部門要把財(cái)政資金使用效益和財(cái)政資金安全有機(jī)結(jié)合起來。要以資金安全為前提，以提高財(cái)政資金使用效益為目的，加強(qiáng)預(yù)算支出進(jìn)度的管理，嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃抓好支出進(jìn)度，堅(jiān)決防止超預(yù)算、超進(jìn)度撥款，防止簡(jiǎn)單的庫款搬家和以撥代支。對(duì)預(yù)算中已確定的各類支出尤其是專項(xiàng)支出，按工程時(shí)間和進(jìn)度分段驗(yàn)收并及時(shí)撥付，督促項(xiàng)目落實(shí)，避免年中大量聚財(cái)、年底集中花錢現(xiàn)象的發(fā)生，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，以實(shí)現(xiàn)全年財(cái)政支出的均衡。

4.完善監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化人大、審計(jì)等部門對(duì)地方財(cái)政的監(jiān)督力度

12月份集中撥款現(xiàn)象，一方面反映了財(cái)政資金管理水平方面存在的不足和問題，另一方面也反映了對(duì)地方財(cái)政監(jiān)督、制約機(jī)構(gòu)需要強(qiáng)化。因此，建議地方人大、審計(jì)等部門，建立、健全和完善預(yù)算資金支付監(jiān)督和防治腐敗機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督檢查力度，促進(jìn)財(cái)政部門強(qiáng)化預(yù)算管理，提高預(yù)算收支執(zhí)行的透明度，把對(duì)支出預(yù)算總額的控制改變?yōu)閷?duì)每筆支出明細(xì)的控制，使財(cái)政資金運(yùn)作處于有效的全過程監(jiān)控之中，同時(shí)要充分發(fā)揮民眾監(jiān)督的廣泛性、經(jīng)常性和及時(shí)性，自用網(wǎng)絡(luò)等信息渠道，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，把政府部門的“賬單”在民生監(jiān)督的陽光下曝曬，消除危害財(cái)政肌體的“毒瘤”，從而使財(cái)政資金收支運(yùn)行更加規(guī)范和高效。

5.建立科學(xué)的預(yù)算支出激勵(lì)機(jī)制

目前財(cái)政部門除應(yīng)增強(qiáng)年度內(nèi)均衡支出的主動(dòng)性外，還應(yīng)結(jié)合財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余資金的實(shí)際情況，研究建立財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余資金有效管理的激勵(lì)機(jī)制，合理分析結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的原因，提高資金使用效益，符合要求的可結(jié)轉(zhuǎn)下年，而不核減下一年度預(yù)算。在保證財(cái)政資金安全、管理規(guī)范基礎(chǔ)上，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率。