關(guān)于預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革的思考

趙麗艷

引言：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)該適應(yīng)新形勢(shì)，進(jìn)行深化改革，從管理模式、核算基礎(chǔ)、制度和報(bào)告體系等方面進(jìn)行調(diào)整。

一、現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度的特征

目前，以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)等三項(xiàng)制度改革為標(biāo)志的預(yù)算會(huì)計(jì)管理改革，有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化的規(guī)范化，也是從源頭上治理腐敗，提高財(cái)政資金使用效益的重大舉措，它標(biāo)志著我國(guó)公共預(yù)算建設(shè)進(jìn)人了一個(gè)新的歷史時(shí)期，但這些政策涉及面廣、政策性強(qiáng)，改革中必然會(huì)遇到許多新問(wèn)題、新情況，比如，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，客觀上需要對(duì)財(cái)政資金收付過(guò)程完整的核算、反映、監(jiān)督，因此完善的預(yù)算會(huì)計(jì)制度是施行國(guó)庫(kù)集中收付制度的內(nèi)在要求。

現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度的特征是以預(yù)算資金為核算對(duì)象，以收付實(shí)現(xiàn)制為會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，以預(yù)算資金收支運(yùn)動(dòng)為核算重點(diǎn)，會(huì)計(jì)主體與報(bào)告主體合二為一。如果說(shuō)我國(guó)的政府資金管理仍然以分散管理模式為主，那么這套會(huì)計(jì)制度應(yīng)該說(shuō)基本滿足了政府對(duì)預(yù)算收支管理的需要，但隨著財(cái)政管理改革的深化，尤其是財(cái)政資金管理方式由分散向集中轉(zhuǎn)變，即國(guó)庫(kù)集中收付制度的實(shí)行，使得現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無(wú)論從體系還是內(nèi)容，都已滿足不了國(guó)庫(kù)集中收付制度所引起的財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)變化的核算要求。這就必然要求對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)體系進(jìn)行全面的改革，建立新的公共財(cái)政框架，適應(yīng)新形式下發(fā)展的需要。

二、現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)存在的不問(wèn)題

預(yù)算會(huì)計(jì)管理和執(zhí)行存在的問(wèn)題：一是由于政府的財(cái)力有限，各部門、單位事業(yè)發(fā)展的資金需求與財(cái)政資金相對(duì)不足的矛盾依然突出，這是部門上報(bào)建議數(shù)與財(cái)政最終批復(fù)數(shù)懸殊過(guò)大的重要原因，也是不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、擠占挪用專項(xiàng)資金等違規(guī)問(wèn)題的重要原因；二是部門利益的驅(qū)動(dòng)。部門預(yù)算是零基預(yù)算，預(yù)算單位往往更多考慮自身利益，不考慮國(guó)家財(cái)力負(fù)擔(dān)情況，編制過(guò)于理想化的部門預(yù)算，將預(yù)測(cè)到的各項(xiàng)支出全部列出，甚至編制尚未立項(xiàng)、無(wú)依據(jù)、不必要的項(xiàng)目預(yù)算，加大了預(yù)算資金總量，使預(yù)算建議數(shù)大大超過(guò)控制限額，在編制收人預(yù)算時(shí)又想方設(shè)法隱瞞可自行組織的財(cái)力，最大限度地爭(zhēng)取財(cái)政撥款；三是財(cái)政撥款的時(shí)間限制，預(yù)算外資金的申請(qǐng)、撥付手續(xù)煩瑣，時(shí)效性差，會(huì)影響部門、單位的用款計(jì)劃，財(cái)政追加預(yù)算撥款多集中在年底，由于撥款較晚，當(dāng)年根本無(wú)法開(kāi)展或?qū)嵤╉?xiàng)目，造成單位虛列支出掛賬，或者以撥列支，結(jié)轉(zhuǎn)隱瞞。財(cái)政追加的預(yù)算，除政策性、突出性因素外，許多追加專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)帶有明顯經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助性質(zhì)，資金使用帶有一定的隨意性，客觀上使一些單位擠占挪用財(cái)政資金；四是單位屬性、關(guān)系不明。有些部門所屬單位性質(zhì)模糊，非企非事，事企不分，人、財(cái)、物、職能與主管部門界限不清，這些單位的人員工資、水、電、暖等費(fèi)用仍由財(cái)政負(fù)擔(dān)，而其財(cái)務(wù)收支又游離于預(yù)算之外，導(dǎo)致預(yù)、決算收支不實(shí)，成為滋生腐敗的溫床；五是政府采購(gòu)工作不到位。一方面，有些部門、單位過(guò)多考慮花錢方便，對(duì)政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付態(tài)度不積極;另一方面，政府采購(gòu)在時(shí)效性、規(guī)范性、效益性和服務(wù)質(zhì)量等方面存在不足，影響了采購(gòu)單位對(duì)政策采購(gòu)的積極性。

三、現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革的措施：

預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革能否得以順利完成，必須從管理模式、核算基礎(chǔ)、制度等方面需要加以改進(jìn)和調(diào)整，同時(shí)要加強(qiáng)預(yù)算部門的管理。

1、適應(yīng)新公共管理模式要求，建立政府會(huì)計(jì)體系。

新公共管理模式的實(shí)質(zhì)是從“企業(yè)化政府”層面上定位預(yù)算會(huì)計(jì)的“受托”責(zé)任關(guān)系，即預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)圍繞社會(huì)公共資源的優(yōu)化配置和合理利用，反映并報(bào)告社會(huì)公眾要求與政府職責(zé)之間的受托責(zé)任。而我國(guó)現(xiàn)行制度下提供的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，只能反映公共部門是否正確執(zhí)行了預(yù)算計(jì)劃，無(wú)法報(bào)告其績(jī)效情況及受托責(zé)任信息。因此，客觀上要求把現(xiàn)行的“財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)”與“行政單位會(huì)計(jì)”合并拓展為“政府會(huì)計(jì)”，這種拓展決不是簡(jiǎn)單的稱謂變化，而是從根本上轉(zhuǎn)變會(huì)計(jì)觀念，較為全面地采用國(guó)際通用的公共會(huì)計(jì)習(xí)慣做法。它將不僅有利于實(shí)現(xiàn)政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社會(huì)公眾對(duì)政府的財(cái)務(wù)受托責(zé)任進(jìn)行客觀真實(shí)的評(píng)價(jià)，并極大地滿足國(guó)家宏觀管理的需要，更好地全面實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)目標(biāo)。

2、引入權(quán)資發(fā)生制記賬基礎(chǔ)，充分反映受托責(zé)任和業(yè)績(jī)信息。

目前預(yù)算會(huì)計(jì)采用的是單一的收付實(shí)現(xiàn)制記賬基礎(chǔ)。其不足表現(xiàn)在 ；一是不能全面反映政府債務(wù)、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)狀況等情況；二是不能有效地分析政府的資金運(yùn)用情況和效果。為真實(shí)反映政府的財(cái)務(wù)狀況和管理業(yè)績(jī)，提供高質(zhì)量的財(cái)務(wù)信息，使社會(huì)公眾能客觀全面地評(píng)價(jià)政府的受托責(zé)任，消除以上不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，引人權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬基礎(chǔ)，成了我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革的必然趨勢(shì)和要求。目前，財(cái)政部門實(shí)行的部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)制度改革以及政府間轉(zhuǎn)移支付制度等，為預(yù)算會(huì)計(jì)引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制作了大量的基礎(chǔ)性工作?？梢灶A(yù)見(jiàn)，有中國(guó)特色的預(yù)算會(huì)計(jì)在結(jié)合了這兩種記賬基礎(chǔ)后，將會(huì)充分發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢(shì)，形成有利于加強(qiáng)政府職責(zé)行為的規(guī)范，明確政府的財(cái)務(wù)受托責(zé)任、增強(qiáng)預(yù)算會(huì)計(jì)信息全面、完整、真實(shí)、透明和決策相關(guān)的效果。

3、克服國(guó)庫(kù)集中收付制度條件下現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度的缺陷

從會(huì)計(jì)體系和內(nèi)容來(lái)看，按國(guó)庫(kù)集中收付的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)體系和核算內(nèi)容將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足核算、反映、監(jiān)督國(guó)庫(kù)集中收付資金運(yùn)動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果要求?，F(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)體系是建立在現(xiàn)行財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程基礎(chǔ)上的?，F(xiàn)行財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程大致可分為兩個(gè)階段:一是財(cái)政資金人庫(kù)和撥款階段；二是財(cái)政資金進(jìn)人行政事業(yè)單位后具體的資金耗費(fèi)階段。目前現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度不能覆蓋或兼容國(guó)庫(kù)集中支付環(huán)節(jié)的會(huì)計(jì)核算。由于資金清算辦法和核算環(huán)節(jié)不同，會(huì)計(jì)核算過(guò)程中其原始會(huì)計(jì)憑證的審核和傳遞、相應(yīng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的處理等必然有別于總預(yù)算會(huì)計(jì)，而這些要依靠現(xiàn)行的總預(yù)算會(huì)計(jì)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)是十分困難的。根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政資金這一運(yùn)動(dòng)過(guò)程特點(diǎn)，現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度相應(yīng)分為財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)兩部分，并以各自的會(huì)計(jì)主體在資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收人、支出五要素框定的核算體系下進(jìn)行核算。

4、重塑財(cái)務(wù)報(bào)告體系。

財(cái)務(wù)報(bào)告是一種全面、系統(tǒng)地反映政府財(cái)務(wù)狀況的核算方式，也是披露會(huì)計(jì)綜合信息的一種規(guī)范化途徑。而我國(guó)現(xiàn)有的政府預(yù)、決算還不能滿足各方使用者的需要，建立更加全面、與國(guó)際接軌的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，是政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革的一個(gè)基本方向。正在進(jìn)行的部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)制度的改革，是我國(guó)逐漸引進(jìn)新的會(huì)計(jì)制度的一個(gè)基礎(chǔ)。我們可以借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)改革的成果，發(fā)揮預(yù)算會(huì)計(jì)長(zhǎng)期采用收付實(shí)現(xiàn)制的優(yōu)勢(shì)，編制我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)的《現(xiàn)金流量表》，有效地解決目前我們?cè)诂F(xiàn)金流量信息方而的短缺現(xiàn)象，從而增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)決策中對(duì)經(jīng)濟(jì)前景預(yù)測(cè)方面對(duì)此信息的迫切需求；在現(xiàn)行提供預(yù)算執(zhí)行情況信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善有關(guān)反映國(guó)有資產(chǎn)分布和利用的信息、政府采購(gòu)基金及專項(xiàng)基金使用效率和效果的信息、社會(huì)保障基金管理和使用情況的信息、以及一些有用的與決策相關(guān)的非財(cái)務(wù)信息等等;在合并會(huì)計(jì)報(bào)表方面，有步驟地、漸進(jìn)地引進(jìn)企業(yè)合并報(bào)表的相應(yīng)技術(shù)手段，完善反映各級(jí)政府之間財(cái)務(wù)狀況全貌的合并財(cái)務(wù)信息；最后，要充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，向社會(huì)各界實(shí)時(shí)地、透明地披露除國(guó)家機(jī)密以外的財(cái)務(wù)信息，增強(qiáng)預(yù)算信息的時(shí)效性和透明度，更好地促進(jìn)政府職能的加快轉(zhuǎn)變、以及其工作和管理效率的提高。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深人，政府預(yù)算管理體制和行政事業(yè)單位管理體制的改革也在進(jìn)一步加深，預(yù)算會(huì)計(jì)也必須與時(shí)俱進(jìn)，積極探索，以期將我國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)構(gòu)建成適應(yīng)市場(chǎng)需求的完善的會(huì)計(jì)體系。