國(guó)家治理現(xiàn)代化及其推進(jìn)路徑

劉波 王力立

〔摘要〕 推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)需要，是釋放改革紅利的制度保障，是協(xié)調(diào)推進(jìn)現(xiàn)代化的題中之義。我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體布局根源于自身獨(dú)特的意識(shí)形態(tài)與社會(huì)組織一體化的超穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為有明確的指導(dǎo)思想、由執(zhí)政黨主導(dǎo)、在集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的基礎(chǔ)上自上而下推行。而在具體路徑上，需要正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕 國(guó)家治理，現(xiàn)代化，政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)，中央與地方

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D693 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）05-0077-04

黨的十八屆三中全會(huì)前所未有地將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的主要目標(biāo)內(nèi)容，這是第一次將國(guó)家治理寫(xiě)進(jìn)黨的文件，第一次將國(guó)家治理作為現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，第一次將國(guó)家治理上升到全局戰(zhàn)略高度，表明執(zhí)政黨在治國(guó)理政層面已然接受了治理理念。所謂國(guó)家治理現(xiàn)代化，就是要在執(zhí)政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間，構(gòu)建一種規(guī)范理性的權(quán)力分享、責(zé)任分擔(dān)、資源共享、合作共治的穩(wěn)定關(guān)系模式和社會(huì)治理格局。本文通過(guò)對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體布局與具體路徑進(jìn)行深入研究，希冀對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家治理理論和話(huà)語(yǔ)體系有所啟示。

一、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的深層原因

中共十八屆三中全會(huì)的主題是全面深化改革。與歷屆三中全會(huì)專(zhuān)注于改革的某一領(lǐng)域相比，本屆三中全會(huì)更加關(guān)注中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”建設(shè)的總體布局。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，單純從某一領(lǐng)域單兵突進(jìn)，已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)階段發(fā)展面臨的大量復(fù)雜性、綜合性問(wèn)題，必須通過(guò)啟動(dòng)全面系統(tǒng)的實(shí)質(zhì)性改革加以解決。實(shí)際上，構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨繼建立新中國(guó)、確立社會(huì)主義基本制度和形成中國(guó)特色社會(huì)主義模式之后的第四件大事 〔1 〕。筆者認(rèn)為，之所以選擇將推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化作為新階段黨和國(guó)家事業(yè)的總綱目和重頭戲，其深層原因主要有以下幾點(diǎn)：

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)需要。不可否認(rèn)，“摸著石頭過(guò)河”是中國(guó)改革開(kāi)放取得偉大成就的重要因素，是中國(guó)改革的基本理論方法，并且至今仍然是中國(guó)進(jìn)行政策試驗(yàn)推廣的主要手段。但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，這種“一條腿走路”的方式越來(lái)越暴露出方法上的局限性，面臨著深刻的現(xiàn)實(shí)困境 〔2 〕。不謀全局者，不足謀一域。只有中央在頂層設(shè)計(jì)上有所作為，才能強(qiáng)力深入地持續(xù)推動(dòng)改革，而推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化正是以頂層設(shè)計(jì)擬定了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)各領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的整體國(guó)家發(fā)展思路，致力于在理論自信、道路自信、制度自信的基礎(chǔ)上全面確立成熟定型的制度。

二是釋放改革紅利的制度保障。中國(guó)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)舉世公認(rèn)的高速發(fā)展、形成影響全球市場(chǎng)的“中國(guó)制造”，根本原因在于改革開(kāi)放降低了制度運(yùn)行和學(xué)習(xí)世界最先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的成本，也就是制度運(yùn)行的低成本加上要素的低成本 〔3 〕，造就了“中國(guó)奇跡”。因此，盡管改革紅利和要素紅利不在同一層面，但要素紅利必須依靠改革來(lái)釋放。同時(shí)，人口紅利即將消失，中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入中低速增長(zhǎng)的預(yù)言即將成為現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)調(diào)整將呈現(xiàn)長(zhǎng)期化趨勢(shì)。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人均GOP排名全球90名之后、城市化率水平50%多一點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體而言，要從內(nèi)部深入挖掘未來(lái)巨大的發(fā)展空間，當(dāng)務(wù)之急是要優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)出率，全面釋放“改革紅利” 〔4 〕。但改革紅利不會(huì)自我釋放，它取決于市場(chǎng)化、社會(huì)體制、行政體制等重點(diǎn)領(lǐng)域改革的實(shí)質(zhì)性突破，進(jìn)而形成長(zhǎng)期清晰的路線(xiàn)圖 〔5 〕。而推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)體制機(jī)制和制度安排的現(xiàn)代化，為改革紅利的釋放提供充分有效的制度供給。

三是協(xié)調(diào)推進(jìn)現(xiàn)代化的題中之義。國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出不僅是中國(guó)對(duì)自身現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的深化認(rèn)識(shí)、建設(shè)理論的重大創(chuàng)新、建設(shè)實(shí)踐的超前探索，更為應(yīng)對(duì)西方治理失靈和全球治理危機(jī)提供了生動(dòng)鮮活、極具說(shuō)服力的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”與“中國(guó)藍(lán)本”，具有重要的示范意義和啟示價(jià)值。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得巨大發(fā)展，但依然存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)、區(qū)域、收入、工農(nóng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題的現(xiàn)代化建設(shè)新起點(diǎn)上，如何讓經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)的現(xiàn)代化進(jìn)程深度融合、步調(diào)一致，如何讓富強(qiáng)、民主、文明、和諧的價(jià)值追求既能在各自方面充分彰顯，又不相互沖突而并行不悖，這都需要從國(guó)家治理現(xiàn)代化的全局角度重新加以審視、思考和破題。

二、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體布局

與西方國(guó)家相比，我國(guó)在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體布局上表現(xiàn)出三個(gè)鮮明特點(diǎn)：

一是有明確的指導(dǎo)思想。核心價(jià)值觀在國(guó)家層面倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，在社會(huì)層面倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，在公民層面倡導(dǎo)愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了層次分明、內(nèi)容全面的價(jià)值體系和指導(dǎo)思想。而西方國(guó)家倡導(dǎo)價(jià)值多元，執(zhí)政黨奉行的意識(shí)形態(tài)也僅僅是社會(huì)眾多價(jià)值觀中的一種，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一明確的指導(dǎo)思想。

二是由執(zhí)政黨主導(dǎo)。西方現(xiàn)代化發(fā)生早于政黨形成，是典型的“早發(fā)內(nèi)生型”。與之相反，中國(guó)現(xiàn)代化屬“后發(fā)外生型”，中國(guó)共產(chǎn)黨是在以西方資本主義國(guó)家為中心的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)舊秩序中，始終主導(dǎo)、不斷推進(jìn)著國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程，它真正開(kāi)啟了中國(guó)完整意義上的現(xiàn)代化，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是國(guó)家治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提和重要保證。

三是自上而下推動(dòng)，合理的集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合。西方國(guó)家的治理現(xiàn)代化是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化、文化多元化、社會(huì)自治化等各種條件自然發(fā)展的結(jié)果，這一過(guò)程并非國(guó)家主導(dǎo)，而是自發(fā)形成，因此公共權(quán)力在全社會(huì)的分配是相對(duì)分散的。而中國(guó)經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的后發(fā)趕超，就必須由執(zhí)政黨主動(dòng)進(jìn)行戰(zhàn)略選擇和頂層設(shè)計(jì)，自上而下強(qiáng)力推進(jìn)，這自然需要一定程度的集權(quán)才能實(shí)現(xiàn)，而成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)家安全委員會(huì)正是實(shí)現(xiàn)這一思路的主要制度安排。同時(shí)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化也離不開(kāi)國(guó)家向市場(chǎng)和社會(huì)分享權(quán)力，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)的內(nèi)在活力，激發(fā)社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力，積極培育其他治理主體，使執(zhí)政黨、國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)之間形成合理的權(quán)力格局。

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的這種總體布局根源于中國(guó)獨(dú)特的超穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)。與西方社會(huì)的規(guī)范性認(rèn)同迥異，中國(guó)是一個(gè)意識(shí)形態(tài)認(rèn)同的社會(huì)。在這樣的社會(huì)中，人們信仰某種意識(shí)形態(tài)，并將其規(guī)定的原則付諸實(shí)踐。具體而言，就是社會(huì)的各層次組織以統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)為前提，各層次組織骨干由認(rèn)同統(tǒng)一意識(shí)形態(tài)的階層或集團(tuán)充當(dāng)，以實(shí)現(xiàn)意識(shí)形態(tài)與社會(huì)組織的一體化（包括政治結(jié)構(gòu)一體化） 〔6 〕 （P11 ）。社會(huì)應(yīng)對(duì)內(nèi)外壓力的基本策略是適時(shí)調(diào)整意識(shí)形態(tài)以適應(yīng)新環(huán)境的挑戰(zhàn)，通過(guò)社會(huì)各階層的組織骨干及時(shí)準(zhǔn)確地消化吸收這一調(diào)整，以此不斷加強(qiáng)各階層對(duì)意識(shí)形態(tài)的認(rèn)同，進(jìn)而統(tǒng)一思想，形成抗壓合力。面對(duì)國(guó)內(nèi)要求改革和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的雙重壓力，中國(guó)共產(chǎn)黨適時(shí)提出推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一全新國(guó)家戰(zhàn)略，首先需要完成意識(shí)形態(tài)的“去意識(shí)形態(tài)化”，使其更能反映民族特質(zhì)、時(shí)代特點(diǎn)和人類(lèi)普遍的價(jià)值追求，社會(huì)主義核心價(jià)值觀與中國(guó)夢(mèng)的共同提出正是遵循了這一思路。而加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、掀起反腐風(fēng)暴、開(kāi)展群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)等一系列強(qiáng)力舉措，正是執(zhí)政黨采用黨內(nèi)方式讓中國(guó)社會(huì)各階層的領(lǐng)導(dǎo)力量——各級(jí)黨組織和全體黨員、干部迅速完成對(duì)意識(shí)形態(tài)調(diào)整的消化吸收，進(jìn)而自上而下、從黨內(nèi)到黨外地梯次推進(jìn)全社會(huì)對(duì)執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)的整體性認(rèn)同，最終匯聚成實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年目標(biāo)”和中華民族偉大復(fù)興的精神動(dòng)力與思想合力。

三、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要正確處理三對(duì)關(guān)系

政府、市場(chǎng)、社會(huì)既是現(xiàn)代社會(huì)正常運(yùn)行的主要方式，也是國(guó)家治理中的基本權(quán)利主體，因此，科學(xué)優(yōu)化政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，理性構(gòu)建彼此耦合、相互促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理體制和社會(huì)治理機(jī)制，真正形成“三馬齊轅”的良性運(yùn)轉(zhuǎn)模式，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須直面的問(wèn)題。而中央與地方的關(guān)系從古至今一直是影響政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家整體治理績(jī)效的重要因素，對(duì)其處理正確與否，將直接從縱向上決定推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的成敗。

（一）正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵在于遵循市場(chǎng)第一性、計(jì)劃第二性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，放開(kāi)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”，用好政府這只“看得見(jiàn)的手”。中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，盡管政府與市場(chǎng)的關(guān)系在不斷理順，但在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、投資管理、資源型產(chǎn)品定價(jià)等方面，市場(chǎng)機(jī)制還尚未成為決定性力量，隨著不確定、不安全、不協(xié)調(diào)因素的增加，全面深化改革將會(huì)愈發(fā)艱難。因此，強(qiáng)力推動(dòng)政府和市場(chǎng)關(guān)系步入正軌，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵在于兩點(diǎn)：一是全面徹底地明確市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，讓市場(chǎng)成為第一調(diào)節(jié)之手，不斷激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)的內(nèi)生動(dòng)力和內(nèi)在活力 〔7 〕。二是推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，明確列出自己的權(quán)力清單，清楚劃定與市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，全面從直接干預(yù)中抽身，真正成為市場(chǎng)調(diào)節(jié)的輔助力量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減震緩沖和社會(huì)運(yùn)行的保障托底。具體而言，就是要專(zhuān)注于“保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、維護(hù)市場(chǎng)秩序、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展和共同富裕、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”，著力做好“減、放、管”：“減”就是要精兵簡(jiǎn)政、減少行政審批、減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、減稅；“放”就是要向市場(chǎng)放權(quán)，其核心內(nèi)容是放松管制；“管”就是政府要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，為市場(chǎng)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)公平正義，創(chuàng)新政府管理，改善公共服務(wù)，管住、管好“該管的事”。

（二）合理調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系。政府與社會(huì)的關(guān)系調(diào)整是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中必須正視而又不可能一蹴而就的緊要問(wèn)題。在中國(guó)，政府與社會(huì)的關(guān)系更準(zhǔn)確應(yīng)當(dāng)表述為“黨-政府-社會(huì)”的三元結(jié)構(gòu)關(guān)系。因?yàn)閺慕▏?guó)后黨政社結(jié)構(gòu)關(guān)系的演變來(lái)看，盡管黨、政府和社會(huì)時(shí)而分立，時(shí)而同構(gòu)，時(shí)而分野，但與西方政黨相比，中國(guó)共產(chǎn)黨在三元體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位始終是顯而易見(jiàn)和不可動(dòng)搖的：一是中國(guó)共產(chǎn)黨先于國(guó)家政權(quán)存在，政府是執(zhí)政黨一手締造的國(guó)家治理機(jī)構(gòu)，后者對(duì)于前者擁有先天權(quán)威；二是與西方國(guó)家歷史正好相反，中國(guó)是先有政黨競(jìng)爭(zhēng)，后有現(xiàn)代國(guó)家，再有市民社會(huì) 〔8 〕，黨在與社會(huì)的關(guān)系中絕對(duì)居于主導(dǎo)和支配地位。上述因素決定了我們?cè)谟懻撝袊?guó)的政府和社會(huì)關(guān)系之時(shí)絕不能忽略黨的存在，這是理解和處理中國(guó)黨政社關(guān)系毫無(wú)疑問(wèn)的基本現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

筆者認(rèn)為，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面深刻轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)新條件下，合理調(diào)整黨政社關(guān)系主要有三個(gè)要點(diǎn)：一是靜態(tài)上要在憲法和法律中不斷明確黨政社三者的權(quán)責(zé)邊界和相互作用的程序方式，重點(diǎn)是建立有限政府，有限政府在權(quán)責(zé)關(guān)系上是責(zé)任政府，在權(quán)力配置上是法治政府，在政府規(guī)模和財(cái)政汲取上是小政府，在權(quán)能效度上卻是強(qiáng)政府 〔9 〕 （P284-286 ）；動(dòng)態(tài)上要充分施展政治藝術(shù)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨權(quán)力、憲法法律權(quán)力與人民權(quán)力的相對(duì)平衡，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一，使“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同、法制保障”這一治理格局中各個(gè)主體的權(quán)利得到保障，責(zé)任得到明確，整個(gè)體系能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是構(gòu)建黨和社會(huì)能夠暢通無(wú)阻、充分交流的共同話(huà)語(yǔ)體系，繼續(xù)推動(dòng)黨的指導(dǎo)思想的理性化和大眾化，不斷增強(qiáng)社會(huì)對(duì)意識(shí)形態(tài)的理解和認(rèn)同。善于將黨的意志同人民意志巧妙結(jié)合、有機(jī)統(tǒng)一為黨的指導(dǎo)思想歷來(lái)是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的一大特色，也是其作為全民黨的鮮明特點(diǎn)。從推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化大眾化到“中國(guó)夢(mèng)”的提出，執(zhí)政黨不斷嘗試用更加形象生動(dòng)、感召人心的方式向社會(huì)清晰準(zhǔn)確地表達(dá)著自己的中長(zhǎng)期目標(biāo)、理想信念和價(jià)值追求，黨與社會(huì)之間的溝通話(huà)語(yǔ)更加理性，兩者之間更能“聽(tīng)懂對(duì)方”。隨著黨政社的相互認(rèn)同逐漸重新確立，中國(guó)獨(dú)特的超穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)的正能量將進(jìn)一步得到釋放。三是積極培育社會(huì)自治組織和自然社區(qū)組織，形成人民真正能夠有效參與、當(dāng)家作主的自組織體系，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面現(xiàn)代化準(zhǔn)備最為可靠的公民基礎(chǔ)。中國(guó)幾千年的治亂史一再表明，讓以王權(quán)為代表的公權(quán)力直接面對(duì)一盤(pán)散沙、缺乏組織的“土豆式”民眾，盡管能夠空前加強(qiáng)中央集權(quán)，卻會(huì)讓社會(huì)治理過(guò)于剛性，一旦發(fā)生社會(huì)動(dòng)亂，蔓延極快而極易失控，最后導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)的毀滅性崩盤(pán)。因此，在全面推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中保持國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本，就在于讓民眾能夠充分根據(jù)自身利益訴求，依法自由地自我組織起來(lái)，依靠這些五花八門(mén)、形形色色的扁平組織，采用民主協(xié)商法治的方式，及時(shí)回應(yīng)解決社區(qū)生活中的小事、難事、急事，有效關(guān)心參與國(guó)家大事，真正形成自覺(jué)對(duì)他人負(fù)責(zé)、為國(guó)家擔(dān)當(dāng)、具有現(xiàn)代理性精神的公民階層。最終黨政社之間能夠達(dá)到這樣一種理想的關(guān)系狀態(tài)，即黨的執(zhí)政地位更加鞏固，領(lǐng)導(dǎo)方式更加完善，黨政分工更加合理，社會(huì)的自組織能力全面增強(qiáng)，黨政社三者的耦合運(yùn)作完全建立在憲法和法律的基礎(chǔ)之上，黨、國(guó)家和社會(huì)由原先的一體化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楦髯员３忠欢ň嚯x的三角形結(jié)構(gòu) 〔10 〕 （P47 ）。

（三）妥善處理中央與地方的關(guān)系。中央與地方關(guān)系是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中必須慎重考慮和妥善處理的重要問(wèn)題。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，其制度安排和政策措施既有共性特征，也會(huì)根據(jù)各自的具體國(guó)情形成特色鮮明、有所側(cè)重的關(guān)系模式。事實(shí)上，西方尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平比較接近的發(fā)達(dá)國(guó)家并不存在規(guī)范統(tǒng)一的中央與地方關(guān)系模式，更不存在標(biāo)準(zhǔn)化的中央與地方制度框架，這就意味著對(duì)于中國(guó)而言，并不存在唯一先定的理想模式可循。

筆者以為，合理調(diào)整中央與地方的關(guān)系有三點(diǎn)需要關(guān)注：一是注重考察影響各國(guó)中央與地方關(guān)系的共性因素。這些因素包括：國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，即一個(gè)國(guó)家整體與部分的關(guān)系，主要是聯(lián)邦制和單一制，這是最基本的影響因素；政治文化傳統(tǒng)，這又與一個(gè)國(guó)家的社會(huì)文化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)；橫向權(quán)力配置，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)在中央層面的橫向配置同樣會(huì)對(duì)中央與地方關(guān)系產(chǎn)生重要影響；經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體水平和發(fā)展階段，發(fā)展階段相同或發(fā)展水平相近的國(guó)家在處理中央與地方關(guān)系上總會(huì)面臨一些共性問(wèn)題。二是以權(quán)力屬性分析為起點(diǎn)，通過(guò)靜態(tài)的權(quán)限劃分和動(dòng)態(tài)的權(quán)能配置，合理配置中央與地方的權(quán)力，保障人民更好地行使自身權(quán)力。在我國(guó)，中央與地方權(quán)力都只是人民權(quán)力在不同層次和不同分工上的體現(xiàn)，保障人民更好地行使權(quán)力在本質(zhì)上要求中央和地方在靜態(tài)權(quán)力上職權(quán)法定，在動(dòng)態(tài)權(quán)能上權(quán)力行使程序化、正當(dāng)化。具體而言，就是要實(shí)現(xiàn)人民、國(guó)家、中央與地方之間的關(guān)系法定化，通過(guò)立法進(jìn)一步明確人民與國(guó)家之間的權(quán)力關(guān)系，以及國(guó)家與中央與地方之間的職能與權(quán)限，著力解決靜態(tài)權(quán)力法定化的問(wèn)題；就是要兼顧整體與局部利益，通過(guò)立法建立保障民眾對(duì)切身利益知曉、參與、監(jiān)督的日常運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建中央與地方在利益交集處置上的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，使民眾的需求能夠及時(shí)有效地輸入決策過(guò)程，使中央和地方在權(quán)力行使上實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，著力解決動(dòng)態(tài)權(quán)能程序化的問(wèn)題。三是尋求中央與地方“兩個(gè)積極性”的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)，避免陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。目前，應(yīng)當(dāng)以加快轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。同時(shí)，要從深化財(cái)稅體制改革入手，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，進(jìn)一步劃分中央和地方的責(zé)任，中央事權(quán)包括國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理，共同事權(quán)包括部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)，地方事權(quán)包括區(qū)域性公共服務(wù)。

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜、前所未有的宏大系統(tǒng)工程，未來(lái)發(fā)展之路仍然充滿(mǎn)了各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，其中可以初步預(yù)見(jiàn)的是：正如前文所言，中國(guó)意識(shí)形態(tài)與社會(huì)組織一體化的這種超穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)，其適應(yīng)開(kāi)放環(huán)境的基本策略是通過(guò)意識(shí)形態(tài)更替應(yīng)對(duì)西方現(xiàn)代文明的不斷挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)自身的現(xiàn)代化目標(biāo)。然而西方社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化系統(tǒng)本身就處在變化發(fā)展之中，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則及對(duì)中國(guó)的沖擊方式也在不斷改變其方式形態(tài)，那么當(dāng)前這種內(nèi)在追求靜態(tài)穩(wěn)定的一體化結(jié)構(gòu)究竟能否及時(shí)有效地適應(yīng)未來(lái)國(guó)內(nèi)國(guó)際更為迅速?gòu)?fù)雜的變遷呢？是不斷優(yōu)化這一結(jié)構(gòu)還是另?yè)袼▽?shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)的重新整合？不論如何抉擇，都將對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的智慧和能力提出更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)，這或許才是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中國(guó)全面現(xiàn)代化應(yīng)該深入嚴(yán)肅思考的根本問(wèn)題。

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責(zé)任編輯 周 榮