新型城鎮(zhèn)化背景下的城市居住用地集約利用評價(jià)研究

摘要[目的]從微觀層次對城市居住用地集約利用評價(jià)，為城市居住用地的合理布局和提高居住用地集約利用提供依據(jù)。[方法]選取土地利用程度、土地投入水平、土地利用效率中3個(gè)層次的5個(gè)指標(biāo)，運(yùn)用多因素綜合評價(jià)法、特爾斐法等進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和綜合評價(jià)。[結(jié)果]福清市154個(gè)居住功能區(qū)中，有4個(gè)過度利用功能區(qū)，土地面積為29.02 hm2；8個(gè)集約利用功能區(qū)，土地面積82.83 hm2；86個(gè)中度利用功能區(qū)，土地面積876.76 hm2；56個(gè)低度利用功能區(qū)，土地面積349.36 hm2。總體上福清市城市居住用地集約利用水平屬于中度利用水平。[結(jié)論]隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，城市居住用地供需矛盾越來越突出，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和提高集約節(jié)約利用水平勢在必行，因此，必須從規(guī)劃源頭、深度挖潛、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)4個(gè)方面促進(jìn)城市居住用地合理布局和集約利用。

關(guān)鍵詞城市居住用地；集約利用評價(jià)；城鎮(zhèn)化；福清市

中圖分類號S28文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2014）23-08020-03

基金項(xiàng)目國土資源部2013年度“建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評價(jià)”課題。

作者簡介葛小鳳（1976-），女，福建建甌人，工程師，碩士，從事土地規(guī)劃、土地評價(jià)等研究。

收稿日期20140707城市土地是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的載體，同時(shí)是最具活力、增值潛力最大的資產(chǎn)形式[1]。居住用地是城市土地的主要用地類型。城市居住用地通常占城市總用地的40%，部分發(fā)達(dá)國家達(dá)70%[2]。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，居住用地呈現(xiàn)出快速無序擴(kuò)張態(tài)勢，而且仍然存在低效利用和閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。在中共十八大提出的新型城鎮(zhèn)化背景下，未來“城市邊界”的劃定，城市土地資源將越來越稀缺，城市居住用地供需矛盾也將越來越突出。為保障城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展，保證城市居住用地合理布局和高效利用，提高城市居住用地集約利用水平是既科學(xué)又和諧的有效途徑。筆者從福清市城市居住用地的集約利用評價(jià)及提高城市居住用地集約利用對策的角度出發(fā)，通過開展城市居住用地集約評價(jià)，摸清福清市居住用地利用狀況家底，為福清市居住用地集約利用具體分布提供有價(jià)值的參考依據(jù)，同時(shí)為福清市開展低效用地再開發(fā)、“三舊改造”等工作做好詳實(shí)的準(zhǔn)備，從而促進(jìn)福清市城市居住用地高效、有序、集約利用。

1研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源

1.1研究區(qū)概況福清地處福建省東南沿海，是全國首批綜合改革試點(diǎn)縣市、全國村鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)縣市和全國首批海峽兩岸農(nóng)業(yè)合作實(shí)驗(yàn)區(qū)之一。福清市縣域經(jīng)濟(jì)競爭力長期位居全國百強(qiáng)30位以內(nèi)，2012年經(jīng)濟(jì)總量位居福建省縣市第三。2012年福清市城鎮(zhèn)化水平達(dá)55%，按照《福清市城市總體規(guī)劃綱要（2010-2030）》，到2020年福清市城鎮(zhèn)化率達(dá)65%，到2030年福清市城鎮(zhèn)化率達(dá)75%，未來福清市城鎮(zhèn)化將進(jìn)入高速發(fā)展階段。2012年福清市中心城區(qū)城市建設(shè)用地總面積為3 485 hm2，居住用地面積為1 740 hm2；居住總?cè)丝诩s16.10萬，平均人口密度為120人/hm2；居住用地總建筑面積1 849.30萬hm2，居住功能區(qū)的綜合容積率為1.38。

1.2福清市城市居住用地集約利用評價(jià)基本評價(jià)單元?jiǎng)澐只驹u價(jià)單元是功能區(qū)劃分的最小單位，是由街道、馬路等線狀分割線圍成的獨(dú)立區(qū)域，通常以一個(gè)完整街區(qū)作為一個(gè)基本評價(jià)單元[3]。福清市居住用地評價(jià)單元也基本以一個(gè)完整的街區(qū)作為一個(gè)單元，其劃定主要是以2012年福清市土地利用現(xiàn)狀圖、2012年福清市遙感影像圖與城市總體規(guī)劃進(jìn)行套合分析，將現(xiàn)狀基本為居住用地（居住用地占功能區(qū)面積60%以上），且規(guī)劃主導(dǎo)用途為居住用地的完整的街區(qū)形成的地塊劃為居住功能區(qū)。同時(shí)，將居住區(qū)級及以下的商服用地、公共管理與公共服務(wù)用地、中小學(xué)用地、宗教用地、街巷用地、居住區(qū)內(nèi)零散的小型工業(yè)用地、倉儲(chǔ)用地、空閑地就近劃歸相應(yīng)的居住功能區(qū)內(nèi)。最終福清市居住用地共劃定了154個(gè)居住功能區(qū)，總面積1 337.97 hm2。

1.3數(shù)據(jù)來源社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于2013年《福清市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《福建統(tǒng)計(jì)年鑒》；用地?cái)?shù)據(jù)來源于福清市2012年土地利用變更數(shù)據(jù)庫、福清市城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果等土地部門的資料；規(guī)劃數(shù)據(jù)來源于福清市建設(shè)部門提供的規(guī)劃成果；其他相關(guān)資料來源于外業(yè)調(diào)查等資料。

2福清市城市居住用地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1指標(biāo)體系構(gòu)建經(jīng)綜合考慮，選取土地投入水平、土地利用程度、土地利用效率3個(gè)層次5個(gè)微觀指標(biāo)作為福清市城市居住用地集約利用評價(jià)指標(biāo)。具體指標(biāo)體系見。

居住用地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系

評價(jià)目標(biāo)層子目標(biāo)指標(biāo)層指標(biāo)解釋相關(guān)類型居住用地利用土地利用強(qiáng)度綜合容積率居住功能區(qū)內(nèi)的各類建筑總面積（萬m2），居住功能區(qū)土地面積（hm2）適度相關(guān)集約度評價(jià)指建筑密度居住功能區(qū)內(nèi)的各類建筑基底面積（萬m2）/居住功能區(qū)土地面積（hm2）適度相關(guān)標(biāo)體系人口密度居住功能區(qū)內(nèi)的居住人口（人）/居住功能區(qū)土地面積（hm2）適度相關(guān)土地投入水平基礎(chǔ)設(shè)施完備度居住功能區(qū)內(nèi)的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的配套程度正向相關(guān)土地利用效率住宅地價(jià)實(shí)現(xiàn)水平居住功能區(qū)現(xiàn)狀條件下的單位土地市場地價(jià)（元/m2）/居住功能區(qū)達(dá)到規(guī)劃條正向相關(guān)〖4〗件下所能實(shí)現(xiàn)的單位土地市場地價(jià)（元/m2）

2.2指標(biāo)數(shù)據(jù)處理各指標(biāo)數(shù)據(jù)處理如下：

（1）綜合容積率。從福清市城鎮(zhèn)地籍成果中提取各居住功能區(qū)范圍內(nèi)的土地面積和建筑面積總數(shù)，計(jì)算得出功能區(qū)的綜合容積率。

（2）建筑密度。從城鎮(zhèn)地籍成果中提取功能區(qū)范圍內(nèi)的建筑物基底面積合計(jì)數(shù)與土地面積的比值作為該功能區(qū)的建筑密度。

（3）基礎(chǔ)設(shè)施完備度。福清市2011年基準(zhǔn)地價(jià)修編成果將福清市中心城區(qū)土地共分為5級，由于土地等級與基礎(chǔ)設(shè)施的配套情況有一定關(guān)聯(lián)性，因此，此次評價(jià)中的基礎(chǔ)設(shè)施完備度現(xiàn)狀分值計(jì)算依據(jù)土地分級情況和專家打分的方法來確定。具體方法為將基準(zhǔn)地價(jià)中的基礎(chǔ)設(shè)施范圍擴(kuò)展到交通設(shè)施、給排水、能源保障、通訊設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施5個(gè)方面；請熟悉福清市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)人員對不同級別土地范圍的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行打分，并按一定權(quán)重計(jì)算得出各土地等級的基礎(chǔ)設(shè)施完備度分值，與功能區(qū)范圍進(jìn)行空間位置對應(yīng)，得出各功能區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施完備度。

（4）人口密度。根據(jù)所收集到的社區(qū)人口網(wǎng)格數(shù)據(jù)、各居住小區(qū)人口以及社區(qū)總?cè)丝诘葦?shù)據(jù)，與功能區(qū)范圍進(jìn)行銜接、匯總或分解，獲得功能區(qū)的人口數(shù)，結(jié)合土地面積測算人口密度。

（5）住宅地價(jià)實(shí)現(xiàn)水平。依據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)成果及外業(yè)調(diào)查成果，采用各居住功能區(qū)范圍內(nèi)的樓面價(jià)與功能區(qū)規(guī)劃樓面價(jià)的比值，近似作為該居住功能區(qū)的地價(jià)實(shí)現(xiàn)水平現(xiàn)狀值。

2.3數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理與權(quán)重確定

2.3.1評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化。評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)采用標(biāo)準(zhǔn)值比例推算法，初始值指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式為：

Fi0=biui

式中，F(xiàn)i0為第i項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化初始值；ui為第i項(xiàng)指標(biāo)理想值；bi為第i項(xiàng)指標(biāo)實(shí)際值。

根據(jù)有關(guān)指標(biāo)或?qū)?yīng)理想值的特征差異，需要對指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值的初始值按照以下原則處理，確定各項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值Fi。具體原則如下：①若Fi0≥1，F(xiàn)i=1，表示指標(biāo)實(shí)際值為合理狀態(tài)；②若Fi0<1，F(xiàn)i=Fi0，計(jì)算結(jié)果表示評價(jià)的功能區(qū)的對應(yīng)指標(biāo)實(shí)際值與理想值的差距。

2.3.2權(quán)重確定。采用特爾斐法確定指標(biāo)權(quán)重，依據(jù)《原平等20個(gè)小城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價(jià)操作手冊》（以下簡稱《手冊》）規(guī)定的指標(biāo)權(quán)重值范圍，邀請省、市各級專家15位，在各位專家不相互協(xié)商的情況下開展共2輪打分，第一輪打分后，將打分分值中超出《手冊》范圍的個(gè)別指標(biāo)權(quán)重分值予以剔除，若每個(gè)指標(biāo)權(quán)重合理分值剩余個(gè)數(shù)小于10個(gè)，則該輪打分重新進(jìn)行，若每個(gè)指標(biāo)權(quán)重合理分值大于10個(gè)，剩余的合理分值計(jì)算均值，作為第二輪打分參考。第二輪打分的分值中，并未發(fā)現(xiàn)不合理分值，且每個(gè)指標(biāo)權(quán)重合理分值個(gè)數(shù)均超過10個(gè)，符合《手冊》中專家打分法的相關(guān)規(guī)定。因此，直接將第二輪打分均值確定為各指標(biāo)權(quán)重終值，具體見。

居住用地評價(jià)權(quán)重

指標(biāo)類型評價(jià)指標(biāo)目標(biāo)權(quán)重土地利用強(qiáng)度綜合容積率0.41建筑密度0.07人口密度0.27土地投入水平基礎(chǔ)設(shè)施完備度0.14土地利用效率住宅地價(jià)實(shí)現(xiàn)水平0.11

2.4集約利用指數(shù)計(jì)算及土地利用狀況類型劃分

2.4.1集約利用指數(shù)計(jì)算方法。功能區(qū)土地利用集約度（λ）的計(jì)算按照下列公式進(jìn)行：

λ=ni=1（βi×Fi）×100

式中，λ為功能區(qū)的土地利用集約度；βi為第i項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重；Fi為第i項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值。

2.4.2計(jì)算結(jié)果及分析。根據(jù)集約利用指數(shù)的計(jì)算方法，福清市城市居住用地集約利用度匯總見。

由可知，居住功能區(qū)的集約利用指數(shù)相對集中分布于55～65分之間，該區(qū)間范圍內(nèi)居住功能區(qū)48個(gè)，占居住功能區(qū)總數(shù)的31.17%，面積占居住功能區(qū)總面積的38.65%。集約利用指數(shù)在95分以上的4個(gè)居住功能區(qū)全部位于老城區(qū)，現(xiàn)狀容積率和建筑密度過高，均超出了福州市規(guī)劃控制的最高標(biāo)準(zhǔn)，存在交通擁擠、停車不便等問題。因此，單獨(dú)將居住功能區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，采取總分頻率曲線圖法結(jié)合實(shí)際情況分析，劃分為4個(gè)土地利用狀況類型區(qū)：過度利用（λ>95）、集約利用（80<λ≤95）、中度利用（50<λ≤80）、低度利用（λ≤50）。

根據(jù)上述集約利用指數(shù)分級情況，最終確定福清市154個(gè)功能區(qū)中：有4個(gè)過度利用功能區(qū)，土地面積為29.02 hm2；8個(gè)集約利用功能區(qū)，土地面積82.83 hm2；86個(gè)中度利用功能區(qū)，土地面積876.76 hm2；56個(gè)低度利用功能區(qū)，土地面積349.36 hm2。從可以看出，福清市中度利用的面積比例高達(dá)65.73%，因此總體上福清市城市居住用地的集約利用水平屬于中度利用。

從福清市居住用地集約利用評價(jià)結(jié)果圖看，福清市城市居住用地集約利用分布存在區(qū)域差異，其集約度呈現(xiàn)了由城市中心向城市郊區(qū)逐漸降低的梯度變化規(guī)律。其中：過度利用主要分布在玉屏街道的老城區(qū)，集約利用區(qū)域主要分布在音西街道新城區(qū)；中度利用分布面積廣，福清市7個(gè)街道均有分布；低度利用主要分布在福清市郊區(qū)的村莊。福清市新老城區(qū)也呈現(xiàn)出明顯的集約利用特點(diǎn)，以新城區(qū)來看，音西街道西部新城區(qū)的住宅小區(qū)均嚴(yán)格按照城市規(guī)劃建設(shè)，綜合容積率高，整體布局比較合理，集約利用水平較高；而玉屏街道老城區(qū)及周邊的普遍存在建筑密度相對較高、布局散亂、閑置和低效用地仍然存在等問題，從土地投入看，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，易導(dǎo)致過度擁擠、環(huán)境惡化等問題。

居住用地集約利用評價(jià)結(jié)果3結(jié)論與建議

目前，我國低效利用土地的城市所占比重十分突出，這從一個(gè)側(cè)面客觀地反映了我國城市土地利用重外延擴(kuò)張輕內(nèi)部挖潛的弊病，使得城市土地的集聚效應(yīng)未能得到充分發(fā)揮 [4]，因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，城市土地集約利用勢在必行。該研究通過對福清市城市居住用地集約利用評價(jià)的實(shí)證研究得出：福清市城市居住用地集約利用水平基本處于中度利用水平，城市居住用地集約利用可挖潛的潛力較大。

結(jié)合福清市的實(shí)際情況，建議從以下幾個(gè)方面提高福清市城市居住用地節(jié)約集約利用水平，具體如下：①科學(xué)規(guī)劃。首先，根據(jù)福清市城市人口資源環(huán)境承載的實(shí)際情況，科學(xué)規(guī)劃，合理布局居住用地，真正實(shí)現(xiàn)從源頭節(jié)約集約利用土地資源；其次，在具體編制過程中，要合理控制居住用地規(guī)模，同時(shí)要注重在宜居的條件下適當(dāng)提高居住用地的住宅層數(shù)、容積率；再次，要加大福清城市地下空間開發(fā)，引導(dǎo)福清市城市居住由平面擴(kuò)張向立體發(fā)展，實(shí)現(xiàn)立體化集約用地。②深度挖掘潛力。今后福清市城市居住用地的開發(fā)利用應(yīng)該注重內(nèi)涵挖潛，把舊城改造、低效用地再開發(fā)和新區(qū)開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來，深度挖潛居住用地潛力，從整體上提高城市居住用地集約利用水平。③嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)。福清市部分居住用地現(xiàn)狀指標(biāo)已超出福州市規(guī)定的控制標(biāo)準(zhǔn)，尤其是玉屏街道等老城區(qū)的居住用地建筑密度過高，應(yīng)依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對建筑密度過高，已造成交通擁擠、環(huán)境惡化的區(qū)域進(jìn)行升級改造，合理調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，提升居住品質(zhì)。④優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)?；诟Ｇ迨泄べQ(mào)港口城市的總定位，穩(wěn)步推進(jìn)居住用地的合理增長，引導(dǎo)生活性組團(tuán)內(nèi)工業(yè)用地的“退二進(jìn)三”，加強(qiáng)商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，保留優(yōu)質(zhì)的城市綠地和生態(tài)用地。針對中度利用和低度利用的居住功能區(qū)，結(jié)合城市功能布局調(diào)整適時(shí)制定建設(shè)用地的改造計(jì)劃。

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