PPP上演2.0版本

何佳艷　王漪

明年底通車的北京地鐵16號(hào)線，將采用“特許經(jīng)營(yíng)+股權(quán)融資”模式引進(jìn)社會(huì)投資，基本實(shí)現(xiàn)政府當(dāng)期零投入。這是繼北京地鐵4號(hào)線、14號(hào)線項(xiàng)目采用PPP（Public—Private—Partnership，公私合營(yíng)）模式引進(jìn)30%社會(huì)資本之后，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的又一重大突破。

記者從北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（下稱“京投公司”）了解到，地鐵16號(hào)線總投資初步概算470多億元，計(jì)劃吸引社會(huì)投資270億元，其中特許經(jīng)營(yíng)部分將通過(guò)PPP模式吸引社會(huì)投資150億元，投標(biāo)階段入圍的是京港地鐵和曼谷地鐵-中信建設(shè)聯(lián)合體兩家，目前已完成競(jìng)爭(zhēng)性談判并將草簽協(xié)議；股權(quán)融資方式將吸引社會(huì)資金120億元，中再保險(xiǎn)等三家公司進(jìn)行了投標(biāo)，目前已完成詢價(jià)比選。

引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，正是中央政府呼吁多年的政府投融資體制改革方向，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，這一改革信號(hào)更加明確。今年5月，地鐵16號(hào)線納入到國(guó)家發(fā)展改革委推出的首批基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的80個(gè)項(xiàng)目，作為北京的典型項(xiàng)目，被國(guó)家寄予了成為PPP模式范本的厚望。

對(duì)此，北京市發(fā)展改革委基礎(chǔ)處相關(guān)負(fù)責(zé)同志表示，“北京市在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化方面還將嘗試更多的突破和創(chuàng)新，不僅是為緩解政府投資的壓力，更是研究探索特大城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化的改革之路?！?/p>

如果說(shuō)，二十一世紀(jì)初中國(guó)掀起的PPP1.0版本，更多地是一種項(xiàng)目層面自下而上的融資探索，而今新一輪PPP熱潮漸起，已不簡(jiǎn)單是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。

PPP模式將開(kāi)啟新篇章

PPP模式即“公私合作”模式。這里所說(shuō)的“公”是指以追求公共利益為目的的政府部門(mén)，“私”是指以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的的企業(yè)部門(mén)。PPP模式在全球的諸多國(guó)家都得到了廣泛應(yīng)用，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化中扮演著重要的角色。尹茂生曾參與過(guò)北京地鐵4號(hào)線的投融資體制創(chuàng)新實(shí)踐，目前擔(dān)任投資北京國(guó)際有限公司副總經(jīng)理。他介紹，在國(guó)際實(shí)踐中，不同行業(yè)應(yīng)用了許多不同的PPP協(xié)議模式，比如BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交），BOOT（建設(shè)、擁有、經(jīng)營(yíng)和移交），DBFO（設(shè)計(jì)、建造、融資與經(jīng)營(yíng)），BOO（建造-運(yùn)營(yíng)-擁有）等，BOT是PPP最為典型的一種模式。

“對(duì)北京市來(lái)說(shuō)，PPP模式早已不是新生事物。1993年的首都機(jī)場(chǎng)高速路可以說(shuō)是北京早期采取PPP模式的項(xiàng)目。此后，北京市還在污水處理、垃圾焚燒、燃?xì)狻⑺畯S、京承高速二期、京通快速路、地鐵4號(hào)線等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式?！币嬖V記者說(shuō)。他所在的投資北京團(tuán)隊(duì)從2004年開(kāi)始，在協(xié)助北京市發(fā)改委推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的同時(shí)，還開(kāi)始研究探索以PPP模式推動(dòng)社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)有關(guān)問(wèn)題，并于2005年10月協(xié)助北京市發(fā)改委編著了《城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化理論和實(shí)踐》一書(shū)。尹茂生回憶，二十一世紀(jì)初，隨著2008北京奧運(yùn)申辦成功，北京各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施需求激增，投資需求量大，建設(shè)運(yùn)營(yíng)要求高，對(duì)傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行改革勢(shì)在必行，北京市因此經(jīng)歷了一波PPP項(xiàng)目建設(shè)熱潮。這一波PPP熱潮的特點(diǎn)是市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目高度重視，項(xiàng)目相關(guān)部門(mén)容易形成統(tǒng)一意志，所謂“集中力量辦大事”，因此項(xiàng)目成功率很高。北京地鐵4號(hào)線便是其中的典型項(xiàng)目，4號(hào)線引進(jìn)香港地鐵公司與首創(chuàng)集團(tuán)及京投公司組成的聯(lián)合體——京港地鐵作為投資運(yùn)營(yíng)商，開(kāi)創(chuàng)了北京軌道交通項(xiàng)目引進(jìn)社會(huì)資本參與的先河，成效顯著，已成為國(guó)內(nèi)PPP模式的樣板工程。

“回想起來(lái)，4號(hào)線當(dāng)時(shí)遇到的最大困難就是觀念認(rèn)識(shí)問(wèn)題，那個(gè)時(shí)候很多人還不知道PPP模式是什么，更別說(shuō)去實(shí)際推廣應(yīng)用了?！笔讋?chuàng)集團(tuán)總經(jīng)理，時(shí)任京投公司總經(jīng)理的王灝說(shuō)，“記得PPP模式的概念剛在地鐵領(lǐng)域提出來(lái)時(shí)，并沒(méi)有被馬上接受，我個(gè)人甚至遭到一些誤解，認(rèn)為這純粹是釣名沽譽(yù)之舉。為此，我們投入了大量精力去研究PPP模式的基本原理、框架、流程、管控等一系列基礎(chǔ)問(wèn)題；在對(duì)軌道交通投資收益、運(yùn)營(yíng)成本、票價(jià)收入等進(jìn)行大量模擬測(cè)算的基礎(chǔ)上，建立了一整套適合軌道交通PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)模型；并針對(duì)PPP模式潛在的實(shí)施難點(diǎn)，逐一進(jìn)行了分析解剖，使軌道交通及其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式變得有章可循。”

最近一段時(shí)間，各地找王灝了解北京軌道交通投融資創(chuàng)新工作的人又多了起來(lái)?！笆藢萌腥珪?huì)以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了全面深化改革階段。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、化解政府投資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、鼓勵(lì)民間投資發(fā)展方面，PPP模式最近又成為一些部門(mén)研究討論的熱點(diǎn)話題。財(cái)政部為此牽頭成立了PPP專業(yè)委員會(huì)，推廣PPP模式的研究與應(yīng)用。一些政府領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)內(nèi)學(xué)者把地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目、奧運(yùn)支線BT項(xiàng)目等重又當(dāng)做典型案例進(jìn)行研究。”

據(jù)了解，國(guó)內(nèi)多個(gè)省市如黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等正在密集展開(kāi)調(diào)研，著手籌備PPP項(xiàng)目。

北京市在2013年7月發(fā)布了《引進(jìn)社會(huì)資本推動(dòng)市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案》，采用“模式+政策+項(xiàng)目”的方式，向全社會(huì)發(fā)布了軌道交通、道路、污水處理等6個(gè)領(lǐng)域126個(gè)市場(chǎng)化項(xiàng)目試點(diǎn)清單，其中大部分項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)。PPP模式將進(jìn)入新的多樣、深入發(fā)展階段。

“提及PPP模式，很多人的第一反應(yīng)往往覺(jué)得就是一種融資方式。實(shí)質(zhì)上，PPP模式的核心是通過(guò)‘公私合作的方式，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的一種市場(chǎng)化機(jī)制?！币鷱?qiáng)調(diào)，要真正點(diǎn)燃社會(huì)資本的投資熱情，推動(dòng)PPP模式的可持續(xù)發(fā)展，不能將PPP模式簡(jiǎn)單地作為融資工具，要有更加全面、深入的理解。

“應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)在的環(huán)境與當(dāng)年相比有了較大的改善?！蓖鯙f(shuō)，“一是各地、各部門(mén)在財(cái)政部、發(fā)改委的大力推動(dòng)下，對(duì)采用PPP模式的客觀必要性在觀念認(rèn)識(shí)上有了較大轉(zhuǎn)變；二是理論基礎(chǔ)更加充實(shí)，經(jīng)過(guò)這些年的實(shí)踐探索，研究PPP理論的學(xué)者和專家越來(lái)越多，相關(guān)理論研究與案例研討比較豐富，為PPP模式的大規(guī)模應(yīng)用奠定了理論基礎(chǔ)；三是部分地方政府或行業(yè)部門(mén)為試點(diǎn)PPP模式制定了專門(mén)的政策規(guī)章，為PPP模式的發(fā)展提供了初步的指導(dǎo)意見(jiàn)。但總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)PPP模式的發(fā)展還處于初級(jí)階段，還沒(méi)有邁上規(guī)范化、法制化的軌道，當(dāng)前迫切需要有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)PPP模式的相關(guān)立法研究，要保持當(dāng)前對(duì)PPP模式研究的這股熱情，但不要一窩蜂盲目上馬項(xiàng)目，弄不好會(huì)破壞PPP模式的健康發(fā)展態(tài)勢(shì)。”

PPP發(fā)展環(huán)境日趨完善

PPP模式的成功首先需要政府突破傳統(tǒng)角色，認(rèn)識(shí)到Public—Private—Partnership的本質(zhì)，就是政府和企業(yè)構(gòu)建一種伙伴關(guān)系?！霸赑PP項(xiàng)目中政府與企業(yè)是平等的，出現(xiàn)任何分歧都應(yīng)該回歸到這個(gè)基本理念來(lái)看問(wèn)題?！蓖鯙f(shuō)。4號(hào)線從啟動(dòng)到立項(xiàng)歷經(jīng)4年，這個(gè)階段最主要的工作就是討論、明確政府、企業(yè)責(zé)、權(quán)、利的邊界，設(shè)計(jì)可操作的規(guī)則。

關(guān)于在PPP模式中建立政府與企業(yè)的平等關(guān)系，北京碧水源科技股份有限公司總經(jīng)理戴日成也深有體會(huì)：“過(guò)去在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政府的門(mén)大多都關(guān)著，企業(yè)很難進(jìn)入。隨著市場(chǎng)化程度不斷提高，當(dāng)這扇門(mén)敞開(kāi)后，企業(yè)期待雙方是平等的，可以雙向選擇?！?/p>

隨著不斷的探索與實(shí)踐，政府對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)日益深刻，這從北京的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革歷程中可以看出來(lái)。北京的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革大體上經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段是從上世紀(jì)90年代初期至2005年的探索階段。這個(gè)階段主要是劃分了政企職責(zé)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化的新理念、新機(jī)制進(jìn)行了大膽嘗試，積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第二階段是2005年以來(lái)的規(guī)范發(fā)展階段。隨著《北京市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》等一批地方法規(guī)規(guī)章相繼出臺(tái)，基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化制度框架基本形成。北京的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化開(kāi)始進(jìn)入到法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道。

目前國(guó)家發(fā)展改革委也啟動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)法立法工作，已形成初稿，正在征求有關(guān)方面意見(jiàn)。PPP很快就能在國(guó)家法律框架規(guī)范下進(jìn)行，這將進(jìn)一步提振市場(chǎng)投資信心。

另外，從民營(yíng)企業(yè)自身來(lái)說(shuō)，戴日成希望政府放開(kāi)市場(chǎng)的同時(shí)，應(yīng)該引導(dǎo)高科技企業(yè)成長(zhǎng)，并且在這個(gè)過(guò)程中淘汰落后技術(shù)。

調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本以后，PPP項(xiàng)目最終的目的是提高效率和節(jié)約投資。對(duì)于這一點(diǎn)，現(xiàn)在很多PPP項(xiàng)目的參與者和研究者都已有了切身體會(huì)。

“京港地鐵引入港鐵的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并充分結(jié)合北京實(shí)際情況，通過(guò)現(xiàn)代化管理手段不斷提升運(yùn)營(yíng)和乘客服務(wù)水平。”王紹基說(shuō)，“例如在2009年4號(hào)線開(kāi)通當(dāng)日，京港地鐵即實(shí)現(xiàn)全線自動(dòng)駕駛模式以及最小發(fā)車間隔3分鐘的開(kāi)通水平。而目前，4號(hào)線實(shí)際早高峰最小發(fā)車間隔已達(dá)到1分43秒，成為國(guó)內(nèi)地鐵發(fā)車間隔最短的線路。”京港地鐵還引進(jìn)并自行研發(fā)了多項(xiàng)運(yùn)營(yíng)管理和安全保障系統(tǒng)，在確保運(yùn)營(yíng)安全的同時(shí)，也為行業(yè)整體水平的提升發(fā)揮了作用。同時(shí)，京港地鐵也關(guān)注乘客服務(wù)的多元化，如在4號(hào)線開(kāi)通時(shí)就高質(zhì)量引入手機(jī)信號(hào)，并在車站內(nèi)提供了多項(xiàng)便民服務(wù)。

碧水源參與的門(mén)頭溝再生水廠項(xiàng)目自2009年投入運(yùn)營(yíng)以來(lái)，每年可為門(mén)頭溝區(qū)提供1400萬(wàn)噸的高品質(zhì)再生水，水廠采用的脈沖曝氣技術(shù)降低了運(yùn)行能耗，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益均顯而易見(jiàn)。

政府在注重項(xiàng)目市場(chǎng)化前期推動(dòng)的同時(shí)，也開(kāi)始重視項(xiàng)目的市場(chǎng)化效果。如在地鐵4號(hào)線開(kāi)通運(yùn)營(yíng)約4年后實(shí)施了全面的項(xiàng)目后評(píng)估，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為以后PPP項(xiàng)目的實(shí)施打下了很好的基礎(chǔ)。

設(shè)計(jì)好盈利模式是吸引

社會(huì)投資的關(guān)鍵

基礎(chǔ)設(shè)施具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，具有系統(tǒng)性、規(guī)模性、發(fā)展超前性、收益不均衡性、天然壟斷性等特征，一般實(shí)施準(zhǔn)入管制、價(jià)格管制，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回收周期長(zhǎng)、回報(bào)率相對(duì)較低，綜合來(lái)看一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目甚至沒(méi)有盈利空間，需要財(cái)政支撐維持運(yùn)營(yíng)。因此，設(shè)計(jì)好基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的盈利模式是吸引社會(huì)投資的關(guān)鍵。

“PPP模式正好可以解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的盈利模型問(wèn)題?！蓖鯙f(shuō)，設(shè)計(jì)盈利模式的關(guān)鍵是將基礎(chǔ)設(shè)施的公益性與營(yíng)利性區(qū)分開(kāi)來(lái)并進(jìn)行量化研究，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資和承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)以營(yíng)利性內(nèi)容吸引多元化的社會(huì)投資，由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性部分的投資和承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)建設(shè)前的競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)機(jī)制和建設(shè)后科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享機(jī)制，和規(guī)范的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)。

以4號(hào)線為例，當(dāng)時(shí)根據(jù)設(shè)計(jì)概算，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體，將4號(hào)線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占項(xiàng)目總投資的70%，由京投公司作為政府出資人的代表負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約為46億元，占項(xiàng)目總投資的30%，由香港地鐵、首創(chuàng)及京投公司組成的聯(lián)合體京港地鐵負(fù)責(zé)投資建設(shè)，項(xiàng)目建成后京港地鐵擁有30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

4號(hào)線A、B劃分的思維在污水處理領(lǐng)域表現(xiàn)為“廠網(wǎng)分離”。由于管網(wǎng)不具備運(yùn)營(yíng)功能，投資金額和建設(shè)難度均較大，需要較強(qiáng)的協(xié)調(diào)性，目前在門(mén)頭溝、通州張家灣、順義牛欄山、大興天堂河、延慶城西等郊區(qū)新城的再生水廠PPP項(xiàng)目中，這部分工作主要由政府來(lái)做，然后引入社會(huì)資本建廠運(yùn)營(yíng)。今年初碧水源中標(biāo)了門(mén)頭溝再生水廠二期項(xiàng)目，將擴(kuò)大水廠規(guī)模，而早在2007年這個(gè)水廠的一期項(xiàng)目便是由這家企業(yè)與門(mén)頭溝水務(wù)局共同出資建設(shè)的。“不同于BOT模式中的企業(yè)單獨(dú)出資建設(shè)，一期工程屬于我們和政府部門(mén)合資共建，然后委托我們運(yùn)營(yíng)。”戴日成提到，當(dāng)時(shí)政府負(fù)責(zé)土建，企業(yè)負(fù)責(zé)采購(gòu)工藝設(shè)備，同時(shí)也為工程提供MBR膜生物反應(yīng)器技術(shù)及系統(tǒng)整體解決方案，出資比例大概是2：1，并為此專門(mén)注冊(cè)成立了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司，為政府提供服務(wù)，但政府并不占有公司股份。

據(jù)戴日成介紹，政府與企業(yè)達(dá)成合作之后，并不會(huì)將“保證企業(yè)盈利”寫(xiě)進(jìn)合作協(xié)議中。而在企業(yè)看來(lái)，目前在整個(gè)行業(yè)內(nèi)，污水處理的原材料成本價(jià)格一直在下降，工程模式也越來(lái)越成熟，污水處理費(fèi)則相應(yīng)提高，與此同時(shí)政府給與水廠一定的水費(fèi)補(bǔ)貼，因此利潤(rùn)相對(duì)比較穩(wěn)定。

“不同領(lǐng)域具有不同的行業(yè)特點(diǎn)，這需要我們深入研究行業(yè)規(guī)律，結(jié)合行業(yè)實(shí)際特點(diǎn)來(lái)構(gòu)建對(duì)應(yīng)的盈利模型。”業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，北京市下一步還應(yīng)該探索捆綁經(jīng)營(yíng)性資源，完善市場(chǎng)化政策，研究利用土地開(kāi)發(fā)收益，增加項(xiàng)目贏利機(jī)制和資金來(lái)源。

在這方面，香港地鐵的開(kāi)發(fā)模式是一個(gè)借鑒。王紹基說(shuō)，在全球，軌道交通企業(yè)如果單靠票務(wù)收入是很難盈利的，港鐵能夠盈利是因?yàn)槠錁I(yè)務(wù)模型是地產(chǎn)加軌道，港鐵大部分的利潤(rùn)來(lái)源并不是軌道交通，而是來(lái)自于物業(yè)的開(kāi)發(fā)和管理。

北京也應(yīng)考慮探索實(shí)施軌道交通沿線土地綜合開(kāi)發(fā)模式，以使軌道建設(shè)帶來(lái)的土地增值收益能夠回饋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照這個(gè)思路，高速公路沿線廣告、加油站等經(jīng)營(yíng)性資源也可以與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行捆綁，以創(chuàng)造市場(chǎng)化運(yùn)作條件，吸引社會(huì)投資者參與。

有了盈利模式之后，尹茂生建議政府還應(yīng)該研究軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、污水處理、固廢處置和鎮(zhèn)域供熱等領(lǐng)域的潛在投資機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備的基本條件，初步梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)的潛在投資機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)本土特許經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的培育，探索建立特許經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)庫(kù)。尹茂生強(qiáng)調(diào)：“政府尤其要重視民營(yíng)資本的引入?！?/p>

借鑒“黃金股”思路

完善PPP機(jī)制

軌道交通、高速公路、水務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域的成功案例為北京市下一步推進(jìn)PPP模式的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。不過(guò)，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，受基礎(chǔ)設(shè)施自身特性、城市發(fā)展階段和當(dāng)前政策限制等因素影響，北京市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化還面臨一些難題亟待解決。

比如，目前解決北京特大城市交通擁堵、垃圾、污水和供水、能源保障等重大建設(shè)任務(wù)在短時(shí)間內(nèi)高度疊加，建設(shè)任務(wù)重、工期緊，而市場(chǎng)化方案制定、建設(shè)主體選擇確定等市場(chǎng)化工作一般周期較長(zhǎng)，這在一定程度上影響了市場(chǎng)化工作的推進(jìn)。針對(duì)這一難題，政府方面也在積極探索解決措施。如有部門(mén)提出今后可以將基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化方案編制作為項(xiàng)目前期工作的重要內(nèi)容，對(duì)于確定推行市場(chǎng)化建設(shè)的項(xiàng)目，由行業(yè)主管部門(mén)在編制可研報(bào)告、制定項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，同步制定市場(chǎng)化方案，為推進(jìn)市場(chǎng)化工作做好銜接、贏得時(shí)間。而且當(dāng)前已有相關(guān)部門(mén)已經(jīng)建立了市場(chǎng)化與前期工作同步推進(jìn)的工作機(jī)制，如新機(jī)場(chǎng)外圍高速公路、軌道交通新機(jī)場(chǎng)線等重大項(xiàng)目，在編制可研報(bào)告的同時(shí)，就完成項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編制工作。

“目前我們?nèi)鄙賹ｉT(mén)負(fù)責(zé)‘公私合作的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)?！?尹茂生認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施的“公私合作”涉及交通、教育、衛(wèi)生、文化、體育、住建、旅游等方面，設(shè)立與公私合作相關(guān)的專門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)構(gòu)非常必要。國(guó)際上公私合作開(kāi)展比較成熟的國(guó)家，均設(shè)有專門(mén)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如英國(guó)財(cái)政部的Infrastructure UK，加拿大交通、基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)部的Infrastructure Canada，希臘經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部的Special Secretariat for PPPs等。經(jīng)驗(yàn)證明，專門(mén)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在資訊收集、政策研究、立法建議、知識(shí)傳播、能力建設(shè)等工作上可以發(fā)揮重要作用。

在4號(hào)線項(xiàng)目中，這種國(guó)家層面監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺位，是由項(xiàng)目操作中創(chuàng)新設(shè)立的“黃金股”來(lái)補(bǔ)充的。王灝介紹，基礎(chǔ)設(shè)施作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府必須要有一定的控制力。在4號(hào)線規(guī)則設(shè)計(jì)的過(guò)程中，政府最大的顧慮是失去這種控制力。為此，王灝研究借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，率先在國(guó)內(nèi)引入了“黃金股”的概念來(lái)解決這一問(wèn)題。即，在特許經(jīng)營(yíng)方京港地鐵的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，作為社會(huì)投資者的香港地鐵和首創(chuàng)各占股49%，而京投公司作為政府出資人的代表，占股2%?！斑@2%約定為黃金股，即特權(quán)優(yōu)先股，”王灝說(shuō)，擁有“黃金股”的京投承擔(dān)兩方面的責(zé)任，一方面代表政府行使監(jiān)督權(quán)，另一方面，介于地鐵項(xiàng)目約定的特許經(jīng)營(yíng)期是30年，期間會(huì)經(jīng)歷多次政府換屆，京投負(fù)有代表企業(yè)與政府溝通的責(zé)任。

地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目中的“黃金股”特殊在哪呢？“其一，雖然京投公司只占2%的股權(quán)，但協(xié)議約定，京港地鐵的董事長(zhǎng)始終由京投公司推薦委派，由于董事會(huì)由董事長(zhǎng)召集并主持，這樣就確保了政府對(duì)特許公司全部重大事項(xiàng)決策過(guò)程的知情權(quán)?！蓖鯙f(shuō)，“其二，作為法人代表，公司對(duì)外簽訂重大協(xié)議均需董事長(zhǎng)簽字才能生效，這樣就可以在事前有效防范特許公司做出有損公眾利益或特許資產(chǎn)的行為；其三，協(xié)議還約定，京投公司作為特殊股東，在一些特殊情況下享有一票否決權(quán)，即在協(xié)議約定的若干種有可能影響公眾利益的緊急突發(fā)事件、而且這種突發(fā)事件一旦發(fā)生就非特許公司可以掌控的情況下，京投公司有權(quán)臨時(shí)介入特許公司的管理，并向市政府報(bào)告請(qǐng)示后再做決策，直到這種緊急狀態(tài)結(jié)束再把管理權(quán)交回特許公司?！?/p>

“黃金股概念具有很強(qiáng)的可操作性，應(yīng)該在公司法層面進(jìn)行深化、完善，使之成為推動(dòng)國(guó)企改革、政府投融資體制改革的重要抓手?！蓖鯙f(shuō)。

創(chuàng)新投資模式

加快形成多元投資格局

北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革經(jīng)過(guò)多年的探索，目前已形成以京投、北京市水務(wù)投資中心等政府融資平臺(tái)+特許經(jīng)營(yíng)模式為主，BT（建設(shè)-移交）模式、EPC（設(shè)計(jì)-采購(gòu)-建設(shè)）等多種模式并存的投資格局。探索在項(xiàng)目初始階段引入設(shè)計(jì)、建設(shè)、股權(quán)投資等更多投資者，加快形成多元投資格局，是下一步的工作重點(diǎn)。

近些年來(lái)，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的資金主要來(lái)源于兩個(gè)渠道，一個(gè)是政府直接投資，其基礎(chǔ)是土地批租的財(cái)政收入；另一個(gè)渠道是通過(guò)政府融資平臺(tái)，以城投債和銀行貸款等融資渠道籌集資金。隨著城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的逐漸飽和以及國(guó)家對(duì)政府融資平臺(tái)的規(guī)范整理，這兩個(gè)渠道已變得不可持續(xù)。

資料表明，根據(jù)2013年開(kāi)展的地方性政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，北京市23條軌道交通建設(shè)形成政府性債務(wù)余額高達(dá)1519億元。而且，自2010年國(guó)家開(kāi)展地方政府融資平臺(tái)清理以來(lái)，地方政府融資業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管，銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式難度加大。

作為當(dāng)前北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主力軍，京投正努力拓展非銀融資渠道，以應(yīng)對(duì)資金壓力。今年3月，京投通過(guò)海外子公司發(fā)行了總值3億美元的5年期美元債券，6月份又在海外設(shè)立了20億美元中期票據(jù)的計(jì)劃并完成該計(jì)劃下首次12億人民幣債券的發(fā)行，這是迄今為止國(guó)內(nèi)第一家地方政府融資平臺(tái)進(jìn)軍海外發(fā)債融資。京投相關(guān)人士介紹，海外資本市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)資質(zhì)優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)的認(rèn)可度很高，加上海外資本市場(chǎng)層次豐富，募集資金并不難。但海外募集的資金要回流國(guó)內(nèi)，有很多監(jiān)管限制。京投是通過(guò)設(shè)立外商租賃公司來(lái)回流資金。京投的海外發(fā)債，整個(gè)一套流程的設(shè)計(jì)，包括回流渠道的設(shè)立，前后花了兩年的時(shí)間。

目前京投的銀行貸款占公司整體債務(wù)的比例為60%左右，結(jié)合近幾年來(lái)的趨勢(shì)看，銀行貸款占比略有下降?！熬┩对谕瑯I(yè)里面融資成本是較低的，但比較既往的銀行貸款，成本有所攀升，很重要的原因在于近幾年政府融資平臺(tái)系列監(jiān)管政策的出臺(tái)?！本┩豆救谫Y部相關(guān)人士介紹，早期的軌道交通線路其實(shí)在建設(shè)前期就已經(jīng)通過(guò)貸款招標(biāo)的形式將基本的建設(shè)資金落實(shí)，但現(xiàn)在銀行由于受到平臺(tái)總量控制的原因，額度有限，難以滿足京投的資金需求。除了在國(guó)內(nèi)、國(guó)外市場(chǎng)發(fā)行各種債券，京投近年來(lái)還將銀行合作對(duì)象擴(kuò)大到近20多家銀行。軌道交通最有保障的資金是銀行的項(xiàng)目貸款，一般在20年期限以上，與軌道交通的用款期限相匹配，而發(fā)債期限相對(duì)較短，只能滾動(dòng)來(lái)做補(bǔ)充。

今年5月10個(gè)省市啟動(dòng)地方債自發(fā)自還試點(diǎn)，北京市也是試點(diǎn)城市之一。發(fā)行市政債券為社會(huì)資本參與市政項(xiàng)目提供了一個(gè)可持續(xù)的渠道，但市政債的發(fā)行主體只能是地方政府，僅靠地方政府舉債依然無(wú)法滿足大規(guī)模城鎮(zhèn)化投資需求，也不能改善基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的效率問(wèn)題。王灝認(rèn)為，根本上還是要通過(guò)PPP模式，激活龐大的社會(huì)投資來(lái)共同推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

客觀上來(lái)說(shuō)，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般投資需求巨大，普通的社會(huì)投資者即使具備項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的實(shí)力，也很難有實(shí)力去籌措銀行貸款以外的建設(shè)資本金。王灝介紹，北京地鐵在歷史上經(jīng)歷過(guò)多次招商，香港地鐵、加拿大蘭萬(wàn)靈、新加坡地鐵、威立雅交通、西門(mén)子集團(tuán)、曼谷地鐵等國(guó)際企業(yè)都曾經(jīng)參與北京地鐵項(xiàng)目投標(biāo)談判，但最終只有香港地鐵和首創(chuàng)集團(tuán)及京投公司聯(lián)合體實(shí)際獲得成功。有錢(qián)的可能不懂運(yùn)營(yíng)管理，懂運(yùn)營(yíng)管理的又沒(méi)錢(qián)，符合條件的單一投資運(yùn)營(yíng)商確實(shí)比較少。

采訪中京投方面也表示，雖然京港地鐵在4號(hào)線，14號(hào)線等項(xiàng)目上的表現(xiàn)廣受好評(píng)，但北京軌道交通的體量大，單一投資商的出資能力畢竟有限。打破這種僵局、激活社會(huì)資本的熱情，還需要進(jìn)一步通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新來(lái)解決。

“前幾年我曾研究提出的以‘優(yōu)先股引入社會(huì)投資模式，就是很好的一種創(chuàng)新方式?！蓖鯙f(shuō)，這種方式的大體思路，仍以4號(hào)線來(lái)說(shuō)，A部分政府直接投資，B部分由保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司與社會(huì)投資者合資設(shè)立的特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)投資。其中，社會(huì)投資者以普通股方式象征性出資1%，其余99%由保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司以優(yōu)先股方式投資，以實(shí)現(xiàn)融資目的。投資期間，保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司委托社會(huì)投資者全權(quán)行使其股東管理權(quán)利，但享有優(yōu)先分紅權(quán)利。按照理論測(cè)算，在這種模式下項(xiàng)目自身收益可以收回投資實(shí)現(xiàn)回報(bào)?！斑@種優(yōu)先股的方式起到了四兩撥千斤的效果，既為保險(xiǎn)資金尋找到具有長(zhǎng)期穩(wěn)定效益的項(xiàng)目，又解決了社會(huì)投資者由于資金不足而無(wú)法參與基礎(chǔ)設(shè)施投資體制改革問(wèn)題。”王灝說(shuō)。

在王灝的設(shè)想中，優(yōu)先股制度創(chuàng)新是中國(guó)構(gòu)建多層次資金市場(chǎng)的一個(gè)方向。王灝認(rèn)為中國(guó)資金市場(chǎng)發(fā)育不足，是造成基礎(chǔ)設(shè)施融資困境的原因之一。中國(guó)的社會(huì)融資雖然總額龐大，但從結(jié)構(gòu)上看，不同類型的資金卻未能在期限長(zhǎng)短、風(fēng)險(xiǎn)偏好、收益高低等方面有效分清層次，沒(méi)有形成立體的、多層次的資金要素市場(chǎng)?！案鞣N資金在一個(gè)層次上同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，造成資金錯(cuò)配，有些本來(lái)屬于風(fēng)險(xiǎn)厭惡型，與基礎(chǔ)設(shè)施相匹配的資金也在經(jīng)濟(jì)向好時(shí)扎堆聚集到股市、房地產(chǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)、高收益領(lǐng)域，而在經(jīng)濟(jì)前景不明朗時(shí)，又容易聚集在貨幣市場(chǎng)等短周期領(lǐng)域觀望避險(xiǎn)”。這一方面是由于監(jiān)管部門(mén)沒(méi)有做好資金要素市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)和引導(dǎo)，另一方面也是因?yàn)閷?shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、特別是資金需求巨大的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域缺乏靈活多樣的投資回報(bào)模型，反過(guò)來(lái)制約了資金的分層次供給。“在我看來(lái)，這些才是阻礙社會(huì)投資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的根本因素所在。”王灝說(shuō)。

“PPP模式可以解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的盈利模型問(wèn)題，優(yōu)先股模式則可以解決社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的方式問(wèn)題，二者缺一不可?！蓖鯙f(shuō)。

值得一提的是，北京地鐵16號(hào)線的股權(quán)融資部分采用的即是王灝所說(shuō)的優(yōu)先股模式。