北京試水中國(guó)版“市政債”

趙文俊

5月23日，作為首次被納入地方政府債券“自發(fā)自還”的試點(diǎn)城市，北京今年擬發(fā)行105億元地方債。其中55億元用于資源環(huán)境，39億元用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。北京成為自財(cái)政部于今年5月發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》后，又一“自發(fā)自還”發(fā)行地方政府債的城市。

所謂自發(fā)自還，指的是地方政府可以在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)的政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。雖然在發(fā)債規(guī)模、發(fā)行用途等多方面都還受到限制，但是已經(jīng)開啟了地方發(fā)債的市場(chǎng)化進(jìn)程，在地方債自主發(fā)債方向邁出了重要一步。相信隨著信用等級(jí)、償債保障機(jī)制等制度不斷完善，地方政府發(fā)債的項(xiàng)目自主、用途自定、規(guī)模自定等方面也有望逐漸下放到地方，真正實(shí)行自主發(fā)債。

在沒(méi)有財(cái)政部代理發(fā)行、代辦還本付息，沒(méi)有中央兜底和中央財(cái)政提供擔(dān)保的情況下，接近市場(chǎng)化的自發(fā)自還對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)需要綜合考慮發(fā)債主體、償債能力、違約風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)行規(guī)模及發(fā)債利率等各方面因素。那么對(duì)于北京市此次發(fā)債，涉及使用方向、資金來(lái)源、償還能力等有哪些需要注意的問(wèn)題呢？

北京地方債現(xiàn)狀

截止2013年6月底，北京市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6506.07億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)152.05億元，政府可承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)896.02億元。

政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占北京市政府性債務(wù)余額的比例約為86.13%，比全國(guó)62.62%的比重高出了23.5個(gè)百分點(diǎn)。按北京市2012年統(tǒng)計(jì)年鑒中的人口總量2070萬(wàn)計(jì)算，北京市人均地方政府性債務(wù)余額約為36496.47元，比全國(guó)人均水平13769.23元高出了165個(gè)百分點(diǎn)，雖然北京市作為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政收入規(guī)模較大、償債能力較強(qiáng)，但債務(wù)規(guī)模的水平依然明顯偏高。

從舉借主體看，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、融資平臺(tái)公司是北京市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借3752.04億元、1428.62億元、718.87億元。經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)舉借占債務(wù)總額的比例分別為57.67%和21.96%，二者合計(jì)占80%。經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位主要依托于財(cái)政補(bǔ)貼，國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)的盈利能力相對(duì)不錯(cuò)，同時(shí)融資平臺(tái)公司債務(wù)較少，只占總體債務(wù)的11%，償債能力相對(duì)較高。

從債務(wù)資金來(lái)源看，銀行貸款、墊資施工和延期付款、證券保險(xiǎn)業(yè)和其他金融機(jī)構(gòu)融資是北京市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)主要來(lái)源，分別為3864.39億元、785.55億元和755億元，銀行貸款占資金來(lái)源的比重約為60%。銀行貸款作為資金來(lái)源的主要途徑是地方債務(wù)的普遍問(wèn)題，相信本次北京“自發(fā)自還”發(fā)行的105億元債券，主要在銀行間市場(chǎng)發(fā)行，銀行貸款也將是主要資金來(lái)源。

從目前北京市債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，不僅較好地保障了北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營(yíng)收入作為償債來(lái)源。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6032.82億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、農(nóng)林水利、教科文衛(wèi)、環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出5774.9億元，占95.72%，而其中投向土地收儲(chǔ)的資金占比超過(guò)50%。由于一線城市房地產(chǎn)行業(yè)的持續(xù)繁榮，用于土地收儲(chǔ)的資金涌入過(guò)多，未來(lái)隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的熱度下降，存在較大不確定性。

本次發(fā)行的105億債券資金將主要用于保障性安居工程、社會(huì)事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境等方面，如門頭溝區(qū)采空棚戶區(qū)市政配套工程三期、高碑店再生水廠及再生水利用工程、朝陽(yáng)生活垃圾綜合處理廠焚燒中心項(xiàng)目、天壇醫(yī)院遷建項(xiàng)目、地鐵15號(hào)線一期工程、2014年平原造林工程等24項(xiàng)工程。

目前，北京市在交通、環(huán)境治理、民生保障工程等方面存在很大的改進(jìn)空間，交通過(guò)于擁堵、PM2.5的持續(xù)超標(biāo)、保障安居房進(jìn)展緩慢等都需要大量的資金投向這些領(lǐng)域，因此本次發(fā)行債券在資金使用方向上是符合北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的。

可能存在的問(wèn)題

問(wèn)題一：債務(wù)規(guī)模總體過(guò)大

雖然相比較北京市2013年GDP總額19500萬(wàn)億，債務(wù)總規(guī)模占比為36%，并不算較高水平；但從財(cái)政收入的角度看債務(wù)率，2013年北京市財(cái)政收入為3661億元，債務(wù)總額約為財(cái)政收入的1.93倍，即債務(wù)率為193%，以國(guó)際上100%的警戒線衡量，這一水平高出了警戒線93個(gè)百分點(diǎn)，考慮到融資主體中經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位占比較高，主要依靠財(cái)政收入作為資金償還來(lái)源，則風(fēng)險(xiǎn)明顯偏高。

問(wèn)題二：債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

從債務(wù)結(jié)構(gòu)上來(lái)看，銀行貸款債務(wù)額占地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)額的比重達(dá)到了60%，雖然這一水平低于全國(guó)74.84%的平均水平，但依然到了較高比例。如果銀行貸款債務(wù)額占地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)額的比重繼續(xù)加大會(huì)增加金融機(jī)構(gòu)的資金壓力，一旦出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)形成連鎖效應(yīng)引發(fā)系統(tǒng)性不可控風(fēng)險(xiǎn)。

問(wèn)題三：舉債主體相對(duì)集中

從債務(wù)舉借主體來(lái)看，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位作為主體的債務(wù)額占總額的比重達(dá)到了近60%的水平，而這些主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼，但債務(wù)率也觸及了193%的危險(xiǎn)高度，財(cái)政收入對(duì)于償還政府債務(wù)所形成的壓力可想而知。

問(wèn)題四：投資方向過(guò)于傾向房地產(chǎn)

政府性債務(wù)所融到的資金近60%投向了房地產(chǎn)行業(yè)所涉及的土地收儲(chǔ)，而據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北京2013年全年累計(jì)土地出讓金合計(jì)達(dá)1821.81億元，較2012年的647.918億元上漲幅度達(dá)到了181%。但目前的地產(chǎn)行業(yè)明顯難以延續(xù)過(guò)去幾年的繁榮景象，一旦顯著放緩，則這部分資金的償還能力具有極大的不確定性。不過(guò)本次發(fā)行的105億主要投向民生保障工程、資源環(huán)境改善與治理及交通建設(shè)，具有明顯的改觀。

三點(diǎn)建議

建議一：合理選擇融資主體

從目前數(shù)據(jù)看，北京市地方政府性債務(wù)的舉債主體為經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，而土地收儲(chǔ)所占用的資金又最多。主觀臆斷，北京市土地儲(chǔ)備整理等相關(guān)部門或?yàn)橹饕娜谫Y主體。不同的融資主體具有不同的屬性，也適用于不同情況，需要進(jìn)行合理選擇。

建議二：改善資金來(lái)源渠道

地方債的資金來(lái)源主要是商業(yè)銀行及金融機(jī)構(gòu)，本次發(fā)行債券主要面向銀行間債券市場(chǎng)，相信商業(yè)銀行又將是主要資金來(lái)源，但需要注意金融系統(tǒng)的信用風(fēng)險(xiǎn)存在巨大的“蝴蝶效應(yīng)”。應(yīng)合理組合運(yùn)用融資租賃、引導(dǎo)基金、項(xiàng)目融資等各種融資方式，以降低單一來(lái)源帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

建議三：市場(chǎng)化確定債券中標(biāo)利率

作為中國(guó)第二家進(jìn)行“自發(fā)自還”地方債試點(diǎn)的山東省，今年7月招標(biāo)的5年、7年、10年的地方政府債總額137億元，中標(biāo)利率分別為3.75%、3.88%、3.93%，較招標(biāo)前日中國(guó)銀行間固定利率國(guó)債到期收益率曲線同期限國(guó)債利率分別低20、21、20個(gè)基點(diǎn)。

不管是信用還是流動(dòng)性上，地方政府債都無(wú)法和國(guó)債相比，但收益率卻低于后者，顯示市場(chǎng)背后或有行政的力量在操縱，明顯違背了債券和利率市場(chǎng)化的原則。因此，北京應(yīng)秉承市場(chǎng)化理念發(fā)行地方債，進(jìn)而合理確定債券中標(biāo)利率。

（作者單位：賽迪經(jīng)智城市投融資中心）