國土資源信訪未來在“私人訂制”

張維宸

國土資源信訪量上升，尤其是征地拆遷信訪量居高不下，原因是多方面的。

國土資源信訪制度源于1989年原國家土地管理局頒布了《土地管理信訪暫行辦法》。2002年，國土資源部頒布了《國土資源信訪規(guī)定》。2006年，修訂后的《國土資源信訪規(guī)定》將國土資源信訪定義為：“本規(guī)定所稱國土資源信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向國土資源管理部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由國土資源管理部門處理的活動。”今年2月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，從源頭預防、渠道暢通、健全機制、夯實基層、組織領導五個方面，對信訪工作進行了剖析、解讀。為了梳理國土資源上訪問題，有必要對國土拆遷信訪的原因進行剖析，進而提出相應對策建議。

征地拆遷成國土信訪最熱主題

從國土資源舉報咨詢熱線辦理的咨詢情況來看，國土資源信訪絕大多數(shù)與征地有關。2013年，國土資源舉報咨詢熱線12336共辦理各類咨詢14265件，同比增長47%。其中，人工電話咨詢2653件。人工咨詢情況位于前三位的分別是征地、土地利用及執(zhí)法監(jiān)察。其中，征地政策咨詢767件，咨詢量位列第一，占總量的28.9%，咨詢內(nèi)容包括征地補償標準、征地審批權限、征地公告內(nèi)容等；土地利用政策咨詢527件，位居第二，占咨詢總量的19.9%，主要集中在宅基地和國有土地使用權出讓等方面；位于咨詢量第三位的執(zhí)法監(jiān)察達372件，占咨詢總量的14.0%，重點反映非法占地等問題。

國土資源信訪量上升，尤其是征地拆遷信訪量居高不下，原因是多方面的。一是政府角色錯位和農(nóng)民維權意識增強。土地征收的主體是政府，在土地征收過程中發(fā)生的糾紛，在很大程度上緣于政府角色還沒有真正適應市場經(jīng)濟的要求，仍停留在計劃經(jīng)濟時期。政府本是公眾利益的代表者和維護者，卻往往以政府利益代表公眾利益。政府低價把土地從農(nóng)民手中征走，再按市價拍賣給土地需求者，賺取土地差價。這種“與民爭利”的行為，顯然與政府應該扮演的角色是不協(xié)調(diào)的。而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是各種信息平臺的建立和完善，信息流充斥社會各個角落，傳統(tǒng)的“面朝黃土背朝天”的小農(nóng)生產(chǎn)意識逐漸被新農(nóng)民打破；而新聞媒介持續(xù)的正反面宣傳和廣泛報道，激發(fā)了農(nóng)民的維權意識。

二是土地征收標準難以達到被征收者的心理預期。農(nóng)民視土地為生存之本。自古以來，農(nóng)民將土地作為生產(chǎn)對象，土地也是農(nóng)民生活資料的重要來源，土地長期承包責任制與土地征收標準產(chǎn)生了強烈沖突。根據(jù)《土地管理法》第四十七條：“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”也就是說，土地征收標準最多補償“30年”，而且這種標準是靜態(tài)的，沒有考慮作為稀缺資源的土地的價值隨著稀缺程度的增加而增長?！段餀喾ā返谒氖l規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益?！薄罢魇諉挝弧€人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件?！蓖瑫r在其第一百二十六條又規(guī)定“耕地的承包期為三十年”，這與中央再三強調(diào)的農(nóng)村土地承包關系長期不變，存在矛盾。征收制度的不合理設計，既不利于保護農(nóng)民利益，也不利于合理利用和保護土地資源。法律的不給力，致使農(nóng)民感覺被政府忽悠了。在社會保障體系尚未健全的情況下，社會競爭激烈程度不斷加大，計劃生育政策又致使更多農(nóng)民擔憂未來的養(yǎng)老問題，農(nóng)民的未來怎么辦？而且，農(nóng)民眼睜睜看著大部分土地增值收益被收歸國有后，又被轉(zhuǎn)移給新的土地使用權人，在一定程度上侵害了農(nóng)民的生存權和發(fā)展權，加上征地補償款的分配和發(fā)放存在這樣或那樣的問題，進一步激化了各種矛盾。

三是違法征收。伴隨著工業(yè)化和城市化進程的不斷推進，城市不斷向外擴張，大量的農(nóng)村土地被征用。按照《土地管理法》規(guī)定，征用必須是為公共利益，但在實際操作中，公共利益的界定存在技術困難，很多商業(yè)性的建設用地也被冠以“公共利益”的需要而大量占用農(nóng)村土地，甚至是耕地。地方政府作為征地的主體，通過制定偏愛政府的相關集體土地征收制度或者運用行政權強行征收集體土地。有些地方政府和用地單位缺乏節(jié)約、集約用地的意識，多占地，甚至多占少用、占而不用。有些地方政府占用土地資源建設形象工程，違法批地、用地、亂占耕地的現(xiàn)象，屢禁不止。更有甚者，地方政府挖空心思，想出一個向農(nóng)民租地的辦法來代替征地，而這種出租行為并不受法律保護，農(nóng)民的收益不會長久。這樣農(nóng)民就如同自己把自己賣了，還幫政府數(shù)錢，等醒悟后自然就走上了信訪之路。

四是國土資源信訪體制滯后?！锻恋毓芾矸ā?、《礦產(chǎn)資源管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《物權法》等法律法規(guī)的相關條文“年久失修”難免有不足之處，一定程度上增加了國土資源信訪案件的發(fā)案率。另外，國土資源部門從2006年起才實行省以下直管，實施過程中，國土資源信訪工作體制并沒有納入改革之中。雖然國土資源部制定出臺了《國土資源信訪規(guī)定》，要求“縣級以上國土資源管理部門應當按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構，配備與工作任務相適應的工作人員，設立接待場所，提供必要的工作保障”，但機構設置中并沒有設置信訪專職編制，因此更談不上有經(jīng)費保障。地方國土資源部門沒有人力、物力、財力為此支撐服務，在一線處理信訪事項的辦信接待人員太少，“小馬拉大車”現(xiàn)象十分突出。對群眾反映的問題沒有引起足夠的重視，而高層次、專業(yè)化特別是具有法律知識專業(yè)背景的人員匱乏，解釋和處理問題的方式不能令群眾滿意，加上有的工作人員存在“官老爺”作風比較明顯，處理問題不及時、不到位，促成了群眾上訪。

任何違法都與制度設計不合理有著直接或間接關系。土地征收及補償糾紛不斷，個別地方甚至出現(xiàn)暴力沖突和群體上訪，這既有土地征收正當程序前端制約不夠的因素，更有土地征收及補償糾紛公平公正的后端糾錯機制缺失的原因。土地征收及補償司法審查機制缺失，助長了行政征收權不正當行使的可能性，土地征收及補償糾紛隨之增加并很難得到公平公正解決，影響被征地者合法權益，影響土地征收的順利進行。

國土資源信訪未來在“私人訂制”

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。

今年全國國土資源工作會議提出了“盡職盡責保護國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益”的職責定位。按照“屬地管理、分級負責”原則，要從源頭上預防和減少信訪問題，強化初信初訪辦理，提高及時就地化解率，堅持重信重訪治理，深入排查化解矛盾糾紛，著力規(guī)范信訪秩序，嚴肅信訪工作紀律，加強督查督辦力度，落實信訪工作責任。要加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，切實發(fā)揮基層信訪部門作用，扎實做好來訪接待、應急處置工作，嚴格規(guī)范信訪工作秩序。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中對信訪工作作出了新部署。強調(diào)從源頭預防和減少信訪問題發(fā)生、進一步暢通和規(guī)范群眾訴求表達渠道、健全解決信訪突出問題工作機制等方面加大工作力度，根本落腳點就是為了更好地維護群眾合法權益。解鈴還須系鈴人，信訪的“因”在基層，基層最了解群眾信訪之因，也最懂得群眾訴求。政府治理更需要合法、合理的程序，越級表達訴求，并不是治理問題的最有效方法，甚至造成問題的進一步激化，因為最終解決問題還需要基層處理。實行訴訟與信訪分離，依法保障合法權益，依法維護公正結論，保護合法信訪，制止違法鬧訪，努力實現(xiàn)案結事了、息訴息訪，實現(xiàn)維護人民群眾合法權益與維護司法權威的統(tǒng)一。

國務院總理李克強在《政府工作報告》2014年重點工作時指出，推進社會治理創(chuàng)新，改革信訪工作制度，及時就近化解社會矛盾。

群眾信訪就是送上門來的群眾工作，信訪工作的核心是維護群眾合法權益?！氨M心盡力維護群眾權益”為未來的國土資源信訪工作做出了最好的回答，接下來就是如何落實這一職責。信訪量的多少直接反映了基層群眾問題解決的能力，也反映出基層對待群眾問題的態(tài)度。姜大明部長教育全系統(tǒng)職工“要牢記得罪誰都不能得罪老百姓，算計誰都不能算計老百姓”。

未來的國土資源信訪工作將向“私人訂制一站式”目標逐步靠近?！八饺擞喼啤币浴疤嫠藞A夢”為自身業(yè)務，專門為不同信訪者量身訂制“圓夢方案”，而每一位信訪者都在最后“夢想成真”。長期以來，國土資源信訪工作都是采用統(tǒng)一程序、統(tǒng)一方法、統(tǒng)一口徑的“三統(tǒng)一”模式，但由于信訪者素質(zhì)參差不齊，處理效果往往不盡人意。筆者認為，國土資源信訪工作要想取得應有的成效，就必須采取因人而異的“私人訂制”處理法。一是“私人訂制”有很強的針對性，真正做到了因人而異，確保了信訪者怒氣而來，滿意而去。二是“私人訂制”可以把信訪設在事發(fā)現(xiàn)場，變?nèi)罕娚显L為國土資源信訪工作人員下訪。根據(jù)實際情況主動處理，既教育了群眾，又幫助了群眾，讓群眾心服口服，減少了群眾上訪的思想。三是“私人訂制”變被動應付為主動預防，促進國土資源信訪工作者知識水平和應變能力的共同提升?！八饺擞喼啤笔情_放式現(xiàn)場處理問題，在處理問題過程中，信訪者和信訪工作者可以針對具體的問題進行探討。在這樣情況下，不但信訪者可以學到相關法律法規(guī)政策，而且信訪工作者也可以學習到在教材中無法學到的實踐知識，從而提高在處理信訪工作中的應變能力。

未來的國土資源信訪將實行網(wǎng)上信訪受理制度，推行“陽光信訪”。國土資源信訪工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，群眾信訪問題往往不是國土資源部門能夠獨立解決的，有些問題甚至不是國土資源部門的事，國土資源部門只是綜合協(xié)調(diào)或配合其他部門而已。但是只要群眾信得過，國土資源信訪工作人員就要以負責任的形式進行協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)辦。只要依法受理的信訪事項，就應當依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關規(guī)定，分別及時做出相應處理，并制作《國土資源信訪事項處理意見書》，書面答復信訪人。同時，讓群眾監(jiān)督國土資源信訪，以實際行動提高信訪公信力。

當然，未來的國土資源信訪工作將強化輿論監(jiān)督，加強基層信訪干部隊伍建設，規(guī)范基層信訪工作人員行為，努力塑造高素質(zhì)專業(yè)隊伍。信訪工作是國土資源管理工作聯(lián)系群眾的橋頭堡。姜大明部長這樣表示：“對人民群眾要常懷敬畏之心，為老百姓辦事要常抱歉疚之情?！眹临Y源信訪工作需要加強頂層設計，增加公開暢通的群眾訴求表達渠道，制定嚴格的信訪工作機制，充分發(fā)揮村（社區(qū)、礦區(qū)）級國土資源協(xié)管員作用。強化分級負責機制和信訪監(jiān)督機制，有條件或者需要舉行聽證的，依照《國土資源聽證規(guī)定》中依職權聽證的程序進行，真正從源頭上預防和減少信訪問題發(fā)生。并將加大問責力度，減少和杜絕信訪工作的推諉扯皮現(xiàn)象。

對于征地信訪問題，當務之急是加快《土地管理法》的修改，進一步完善土地征收程序，提高征地補償標準，建立土地征收及補償程序被征地者參與保障機制，建立土地征收目的合法性界定與審查機制，建立土地征收及補償?shù)乃痉▽彶闄C制。

（作者單位系中國國土資源經(jīng)濟研究院）