一張土地權(quán)證引發(fā)的鎮(zhèn)政府狀告縣政府案

萬波

8月，三仙湖鎮(zhèn)政府起訴南縣縣政府和南縣國土局土地行政訴訟案第一次開庭審理。鎮(zhèn)政府的訴求是將其下屬單位——三仙湖鎮(zhèn)漁場(chǎng)持有的6380畝土地所有權(quán)收歸己有。

湖南省益陽市南縣，地處湘鄂兩省邊陲，洞庭湖區(qū)腹地。河流湖泊眾多，多年前就陸續(xù)被各地開發(fā)成大大小小的漁場(chǎng)。

1958年，南縣三仙湖鎮(zhèn)（原叫三仙湖人民公社）以社員入社的形式開始建漁場(chǎng)，成立了“湖管會(huì)”，將原來的調(diào)蓄湖（大面積湖泊）進(jìn)行圍湖造田，養(yǎng)魚種糧。當(dāng)時(shí)漁場(chǎng)總面積約有一萬畝水域，所有的水面向國家上繳鮮魚，所有耕地面積向國家交糧食。

由于種種歷史原因，到現(xiàn)在，漁場(chǎng)面積已縮小至6380畝。

1994年，三仙湖鎮(zhèn)政府將漁場(chǎng)約800畝水面租賃給泓達(dá)股份水產(chǎn)養(yǎng)殖公司進(jìn)行特種水產(chǎn)養(yǎng)殖，租賃費(fèi)用都由鎮(zhèn)政府收走，其中大部分股東是鎮(zhèn)政府干部。該公司后因多方原因于2003年注銷解散，其租賃的面積和債權(quán)、債務(wù)移交給后來的開發(fā)公司。

1995年，漁場(chǎng)向農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行申請(qǐng)貸款，對(duì)大湖進(jìn)行大面積開挖開發(fā)。并經(jīng)鎮(zhèn)政府同意，漁場(chǎng)更名漁業(yè)公司。

2000年，該鎮(zhèn)成立開發(fā)公司（大水面）和漁場(chǎng)（精養(yǎng)池），其中5000余畝為開發(fā)公司外包進(jìn)行養(yǎng)殖，屬于鎮(zhèn)政府管理和收取承包費(fèi)。共有50余個(gè)私人承包戶，進(jìn)行養(yǎng)魚和養(yǎng)珍珠等，租包費(fèi)每年80至120元/畝，租包期約為10至20年不等。另外的1000余畝為漁場(chǎng)500多農(nóng)民使用，平均每戶分8畝水面。

自此，“公司+漁民”互相經(jīng)營漁場(chǎng)的局面形成，大家相安無事。

2004年8月16日，為貫徹落實(shí)《中華人民共和國土地管理法》和《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，強(qiáng)化耕地保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，依法保護(hù)國家和農(nóng)民集體土地權(quán)益，南縣人民政府向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)《南縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)證登記發(fā)證工作方案》的通知。三仙湖漁場(chǎng)于當(dāng)年12月7日進(jìn)行了土地登記申請(qǐng)辦理，后經(jīng)縣國土資源局初審，報(bào)縣人民政府審核，于2005年3月25日向三仙湖鎮(zhèn)漁場(chǎng)頒發(fā)了集體土地所有權(quán)證。土地所有權(quán)人為：南縣三仙湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)漁場(chǎng)村民集體；土地證號(hào)為：南集有（2005）第104221號(hào)；土地總面積為425.45公頃。

伏筆由此埋下。

糾 紛

近年來，隨著漁場(chǎng)人口增加，土地面積和水面不斷縮減，漁民、農(nóng)民生活變得困難。但在現(xiàn)有的政策條件下，漁場(chǎng)所有村民未完全享受到惠農(nóng)政策等待遇，通村公路建設(shè)、一事一議、土地直補(bǔ)金等資金都申請(qǐng)不到。原來農(nóng)民集資修建的一條主要公路已破損不堪，溝渠長(zhǎng)期淤塞，無資金維修疏通。

9月9日中午，記者在三仙湖鎮(zhèn)漁場(chǎng)場(chǎng)部所在地看到，兩幢十分陳舊的兩層辦公樓圍成的院落內(nèi)，雜草叢生。幾個(gè)留守人員神色警惕地盯著記者，依稀難尋當(dāng)年輝煌。

2011年，承包了開發(fā)公司部分水域的6戶養(yǎng)殖戶，因長(zhǎng)期不按時(shí)繳承包費(fèi)，被三仙湖鎮(zhèn)政府告上了法庭。不料，在法庭上，6戶養(yǎng)殖戶拿出南縣國土局2005年3月25日頒發(fā)的一份土地所有權(quán)證：他們承包的水域，所有權(quán)屬于漁場(chǎng)村民集體，而不是三仙湖鎮(zhèn)政府。

三仙湖鎮(zhèn)政府最后撤訴，此事也就不了了之。但漁場(chǎng)的群眾得知這本土地證后，無不震驚。

在漁場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)趙長(zhǎng)發(fā)等人的帶領(lǐng)下，他們開始找縣里討說法。漁民龍正南被推選為維權(quán)的代表，他表示很震驚：“這么說，我們多年來跟鎮(zhèn)政府承包的水域，原本就是我們自己的?！倍麄冞€在給鎮(zhèn)政府繳納承包費(fèi)。

但在鎮(zhèn)政府看來，頒發(fā)這個(gè)土地證，是“國土局存在錯(cuò)誤和重大瑕疵”。

三仙湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)游濤告訴記者，漁場(chǎng)與開發(fā)公司同屬該鎮(zhèn)直接管理單位。他提供的一份說明稱，三仙湖鎮(zhèn)漁場(chǎng)位于老調(diào)蓄湖區(qū)域，原本是荒地與水面參差交錯(cuò)的蠻荒之地；1958年，三仙湖人民公社（即現(xiàn)三仙湖鎮(zhèn)）成立了湖泊管理委員會(huì)，后更名為三仙湖漁場(chǎng)。后來形成開發(fā)公司經(jīng)營一部分和三仙湖漁場(chǎng)本地漁民承包一部分的事實(shí)。

因此，鎮(zhèn)政府認(rèn)為，“南縣國土局對(duì)6000多畝水域進(jìn)行確權(quán)并頒發(fā)土地證，是錯(cuò)誤的?！?/p>

此外，鎮(zhèn)政府指稱確權(quán)的程序存在問題。

“當(dāng)時(shí)的確權(quán)只是走了一個(gè)過場(chǎng)，為了應(yīng)付上面的檢查，沒有仔細(xì)勘測(cè)?！比珊?zhèn)紀(jì)委書記龍治國認(rèn)為，鎮(zhèn)政府沒有簽字蓋章。

“如此重大的事宜，一定會(huì)在鎮(zhèn)黨政會(huì)議上傳達(dá)通報(bào)，但目前我們找不到當(dāng)時(shí)任何的會(huì)議記錄?！庇螡f，“如此重大的權(quán)屬確認(rèn)問題，不可能不經(jīng)過黨政會(huì)議，這是一個(gè)基本常識(shí)?！?/p>

記者從南縣國土資源局了解到，當(dāng)時(shí)土地登記卡登記的是“三仙湖漁場(chǎng)集體”，但因當(dāng)時(shí)系統(tǒng)軟件原因，土地權(quán)利證書所有權(quán)人默認(rèn)生成“三仙湖漁場(chǎng)村民集體”。

上 訴

這本是一個(gè)可以解決的糾紛，但隨著各利益攸關(guān)方的不斷加入，一時(shí)變得無解。

2013年8月7日，經(jīng)過多次行政協(xié)調(diào)，鎮(zhèn)政府與三仙湖漁場(chǎng)和開發(fā)公司的承包戶達(dá)成協(xié)議：“擱置爭(zhēng)議，依法界定，三仙湖漁場(chǎng)與開發(fā)公司組建成‘三仙湖漁場(chǎng)”。按照方案，從漁場(chǎng)全體養(yǎng)殖戶中推選5-7人成立議事會(huì)，鎮(zhèn)政府委派副鎮(zhèn)長(zhǎng)周國軍擔(dān)任漁場(chǎng)的支書。方案計(jì)劃在2014年3月1日前實(shí)施完畢。

然而，很快漁場(chǎng)的漁民們發(fā)現(xiàn)，開發(fā)公司又與原來的外來承包戶續(xù)簽了承包協(xié)議。

“這不是兩面三刀嘛！”憤怒的漁民開始上訪。

南縣縣政府一樓就是信訪大廳。在多次上訪無果后，漁民們?cè)鴽_到樓上，進(jìn)入縣長(zhǎng)辦公室討說法。但縣長(zhǎng)不在，嚷了一陣后，又去縣國土資源局。雙方溝通中，激動(dòng)的漁民砸壞了部分設(shè)施。

那一次群體上訪，前后三天三夜。第三天中午，游濤遇見了南縣縣長(zhǎng)湯躍武。

“縣長(zhǎng)的態(tài)度很明確：‘只有依照法律才能有效解決問題。要求不能干預(yù)法院判決，有錯(cuò)就糾錯(cuò)?！边@番表態(tài)，“讓我們有個(gè)底氣”。“鎮(zhèn)黨委開了幾次會(huì)，雖然也有一些不同意見，但最終做出了一致決定?！庇螡f。

2014年2月28日，三仙湖鎮(zhèn)人民政府以三仙湖鎮(zhèn)漁場(chǎng)不是村民集體，而是鎮(zhèn)直接管理的單位，不屬于法定頒證主體為由向南縣國土資源局要求集體土地所有權(quán)證申請(qǐng)異議登記。

2014年4月8日，三仙湖鎮(zhèn)人民政府依據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定向南縣人民法院提起行政訴訟。訴求南縣國土資源局，對(duì)土地所有權(quán)證進(jìn)行撤銷，三仙湖漁場(chǎng)為第三人。6月28日，原告三仙湖鎮(zhèn)人民政府在起訴被告縣國土資源局的同時(shí)，申請(qǐng)追加南縣人民政府為第二被告參加本次訴訟。

庭 審

2014年8月12日上午8時(shí)30分，南縣三仙湖鎮(zhèn)人民政府起訴縣國土資源局和縣人民政府土地行政訴訟一案在南縣人民法院第二審判庭開庭。

一大早，三仙湖漁場(chǎng)的40余名村民，自發(fā)乘坐中巴車趕到南縣人民法院進(jìn)行旁聽庭審。

原告三仙湖鎮(zhèn)黨委委員、紀(jì)委書記龍治國，代理律師劉衛(wèi)兵代表出庭。他們認(rèn)為被告南縣國土資源局對(duì)三仙湖漁場(chǎng)歷史事實(shí)調(diào)查不清，認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，且頒證程序不合法，導(dǎo)致錯(cuò)誤頒發(fā)的土地所有權(quán)證書，所以應(yīng)對(duì)其土地所有權(quán)證進(jìn)行撤銷。

被告南縣國土資源局政策法規(guī)股股長(zhǎng)戴玉泉出庭。第三人趙長(zhǎng)發(fā)和龍正南出庭應(yīng)訴。被告第三人代表律師嚴(yán)曙光認(rèn)為：三仙湖漁場(chǎng)農(nóng)民集體屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，具有擁有集體土地所有權(quán)頒證的程序合法，頒發(fā)的集體土地所有證已經(jīng)快十年，鎮(zhèn)政府起訴已經(jīng)過了2年行政訴訟時(shí)效。而且下級(jí)政府狀告上級(jí)政府不合法。

法院按照程序開庭進(jìn)行了法庭調(diào)查、取證，原被告指證、提問、答辯等，于11時(shí)45分休庭。

中午時(shí)分，一場(chǎng)秋雨不期而至。40多名漁民不愿離去，他們認(rèn)為，法院拖著不判決，是在“拖延時(shí)間，合計(jì)著算計(jì)我們的利益”。

庭審中，漁民們情緒激動(dòng)。不時(shí)有旁聽的漁民高聲插話，而當(dāng)法官在詢問當(dāng)事人問題時(shí)候，旁聽席上一位漁民的手機(jī)響起：“牧羊姑娘你放聲唱……”而當(dāng)被告（國土局）陳述意見時(shí)候，因?yàn)闆]有及時(shí)打開麥克風(fēng)，旁聽席上的一位漁民大喊：“聽不見，咋不用喇叭？玩兒什么貓膩？”場(chǎng)面一度混亂。

8月26日，法院再次開庭審理了此案。

兩次審理，縣長(zhǎng)湯躍武都沒有出席。一位政府工作人員表示：“縣長(zhǎng)是不愿出風(fēng)頭。”

判 決

在經(jīng)過8月12日和26日兩次公開開庭審理后，湖南省益陽市南縣人民法院9月5日作出一審判決：撤銷被告南縣人民政府和南縣國土資源局頒發(fā)給南縣三仙湖鎮(zhèn)漁場(chǎng)的《集體土地所有權(quán)證》，并判令被告在判決生效后重新作出具體行政行為。

原告勝訴。

法院判決書顯示：法院審理查明，原告南縣三仙湖鎮(zhèn)政府從1958年起，即以投工投勞等形式對(duì)三漁場(chǎng)進(jìn)行管理和開發(fā)。2004年，南縣啟動(dòng)全縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，被告南縣國土局為此次登記發(fā)證工作的具體實(shí)施部門。同年12月7日，作為本案第三人的三漁場(chǎng)遞交該漁場(chǎng)負(fù)責(zé)人的法定代表人身份證明書，向兩被告提出集體土地所有權(quán)的初始登記申請(qǐng)。2005年3月25日，兩被告根據(jù)第三人申請(qǐng)，頒發(fā)了土地所有權(quán)人為三仙湖漁場(chǎng)村民集體的集體土地所有權(quán)證，并未對(duì)該宗土地予以公告，該證頒發(fā)后也沒有告知原告。法院據(jù)此認(rèn)定被告違反了法定程序。

法院還認(rèn)為，兩被告的頒證行為認(rèn)定事實(shí)證據(jù)不足。兩被告在申請(qǐng)人既未提供土地權(quán)屬來源證明，又未提供土地附著物權(quán)屬證明的情況下，便將訟爭(zhēng)土地確權(quán)頒證，違反了原國家土地管理局《土地登記規(guī)則》第十條的規(guī)定。

三仙湖漁場(chǎng)作為本案第三人向法院提出，原告與兩被告間的糾紛應(yīng)由民事法律關(guān)系調(diào)整，不應(yīng)提起行政訴訟。同時(shí)，原告的起訴超過了訴訟時(shí)效且鎮(zhèn)政府起訴縣政府違反了相關(guān)法律規(guī)定。

對(duì)此，法院認(rèn)為，三仙湖鎮(zhèn)政府的起訴符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條的規(guī)定，是行政訴訟的適格原告。南縣人民政府和南縣國土資源局作為土地頒證、登記機(jī)關(guān)，同在土地所有權(quán)證上署名，是本案適格被告。三仙湖鎮(zhèn)政府2014年4月提起訴訟，距離其2012年7月得知被訴具體行政行為內(nèi)容，并未超過兩年的訴訟時(shí)效。

審判長(zhǎng)告知原被告和第三人，如不服本判決可在判決書送達(dá)15日內(nèi)遞交上訴狀，上訴至湖南省益陽市中級(jí)人民法院。原告表示對(duì)一審審判結(jié)果沒有異議，而被告和第三人均表示，要進(jìn)一步商議后再?zèng)Q定是否上訴。