透視國(guó)土資源法治盲點(diǎn)

劉許生

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》僅是過(guò)渡，最終的方向是制定一部不動(dòng)產(chǎn)登記法。這樣的觀點(diǎn)得到許多法學(xué)專(zhuān)家的認(rèn)可。

十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的重大決定，涉及國(guó)土資源領(lǐng)域改革的方方面面。如征地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、改革完善宅基地制度、啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、探索建立自然資源資產(chǎn)管理體制和管理制度等等。

事實(shí)上，這些方面正是國(guó)土資源法治建設(shè)的盲點(diǎn)，導(dǎo)致在依法行政過(guò)程中無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循。

決定公布后，社會(huì)各界對(duì)決定的精神進(jìn)行了各種各樣的解讀，尤其是對(duì)農(nóng)村集體土地入市、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等的解讀更是多種多樣。如有的認(rèn)為農(nóng)村集體土地可以全面入市，有的認(rèn)為實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記將在調(diào)控房?jī)r(jià)、打擊腐敗等領(lǐng)域發(fā)揮巨大作用得等等。

湖南省國(guó)土資源廳黨組書(shū)記、廳長(zhǎng)方先知《在全省國(guó)土資源依法行政工作會(huì)議上的講話》中指出：“對(duì)社會(huì)各界的解讀，我們要有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)：這些解讀固然反映了一定的合理訴求，承載了社會(huì)各界對(duì)深化改革的多種預(yù)期，但更多的是部分既得利益者或潛在的既得利益者從各自立場(chǎng)出發(fā)所作的解讀。這些解讀可以作為深化改革的參考，但不能成為深化改革的指針?！?/p>

征地制度改革的關(guān)鍵

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！钡锻恋毓芾矸ā窙](méi)有對(duì)“公共利益”作明確的界定，因此動(dòng)用征地權(quán)的條件并不明確。此外，《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國(guó)有土地?！薄耙婪ㄊ褂玫膰?guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！奔慈魏螁挝缓蛡€(gè)人除使用國(guó)有土地外都可以征用農(nóng)民集體土地。

根據(jù)16?。▍^(qū)、市）的資料，2000年至2001年兩年共批準(zhǔn)用地327萬(wàn)畝，其中工商業(yè)、房地產(chǎn)等城市經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目占22%。 征地權(quán)使用的“隨意”，導(dǎo)致征地范圍過(guò)寬，有的地方政府提出用土地經(jīng)營(yíng)城市，把征地作為謀求短期內(nèi)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，體現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)任期政績(jī)的手段。個(gè)別地方干部重GDP增長(zhǎng)，輕社會(huì)的全面發(fā)展；重為政府增收，輕保護(hù)耕地；重政績(jī)工程，輕維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，熱衷大項(xiàng)目、大園區(qū)、大廣場(chǎng)、大馬路，使法律賦予征地的公益性目的被偏離。

我國(guó)土地征用量逐年攀升，由此產(chǎn)生的農(nóng)民失地問(wèn)題日益嚴(yán)重。按照國(guó)家1997年制定的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃》，2010年全國(guó)建設(shè)占用土地的控制指標(biāo)為2950萬(wàn)畝，而到2001年5月，已經(jīng)占用了1351萬(wàn)畝，占控制指標(biāo)的45.8%，它反映出我國(guó)現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度不嚴(yán)格。 建議征地制度改革應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持保護(hù)資源的基本國(guó)策，嚴(yán)把土地征用關(guān)，嚴(yán)控征地范圍，慎用征地權(quán)。調(diào)整使用征地的項(xiàng)目，先將商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地退出征地范圍，條件成熟時(shí)再將工業(yè)用地及各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)退出征地范圍，逐步縮小征地范圍，最終嚴(yán)格限定必要的公益事業(yè)范圍。

征地涉及到集體土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移和土地收益的重新分配。征地制度改革的核心問(wèn)題是：如何保護(hù)農(nóng)民和尊重農(nóng)民的權(quán)益。

近十年來(lái)，收費(fèi)高速公路項(xiàng)目紛紛上馬，而征地補(bǔ)償費(fèi)卻低得出奇。如江蘇省滬寧高速公路征地補(bǔ)償費(fèi)為每畝5千元，2000年滬寧高速在香港證券市場(chǎng)上市，評(píng)估的地價(jià)為每畝12萬(wàn)元，是當(dāng)初征地價(jià)的24倍。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量資金，除了必備的資本金，大部分投資資金來(lái)源于銀行貸款，但這絕不是犧牲農(nóng)民利益，壓低土地資源價(jià)格的理由。一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，工程施工實(shí)行招投標(biāo)，中標(biāo)工程價(jià)一般占總投資概算的40%-50%，建設(shè)單位的管理費(fèi)在30%左右，而土地征用補(bǔ)償費(fèi)僅占3%。建議將這一比例提高到15%-20%。建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)水平，進(jìn)行調(diào)查、測(cè)算、制訂出重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償?shù)男乱?guī)定細(xì)則，出臺(tái)《國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目征用土地補(bǔ)償實(shí)施辦法》，解決目前基礎(chǔ)設(shè)施不同行業(yè)之間的矛盾及混亂情況，規(guī)范土地補(bǔ)償統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村集體土地入市是必然趨勢(shì)

“五一”節(jié)剛過(guò)，湖南省岳陽(yáng)縣麻塘鎮(zhèn)畔湖村部分村民便來(lái)到了節(jié)前流轉(zhuǎn)的田地里務(wù)工勞作。節(jié)前，該村一宗集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)拍賣(mài)出了41.8萬(wàn)元的高流轉(zhuǎn)價(jià)，成為湖南通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心平臺(tái)以競(jìng)拍的方式流轉(zhuǎn)集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的首宗成功案例。村民除了勞務(wù)工資收入外，每年租金收益由3000元一下子變成了3.8萬(wàn)元。通過(guò)“入市”流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓農(nóng)戶直接和市場(chǎng)對(duì)接，使農(nóng)民真正擁有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)。

湖南省委農(nóng)村工作部部長(zhǎng)、省政府農(nóng)辦主任蔡建和認(rèn)為，對(duì)于湖南這個(gè)農(nóng)業(yè)大省來(lái)說(shuō)，土地權(quán)益是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因此湖南正在堅(jiān)持“兩手抓”：一方面，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記頒證工作，在2011年開(kāi)始對(duì)全省6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開(kāi)試點(diǎn)后，今年在澧縣、桃江縣、新田縣整縣推進(jìn)，明年全省推開(kāi)；另一方面，積極推進(jìn)確權(quán)成果應(yīng)用，拓展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保融資，要以縣級(jí)信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)“入市”流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民更多的發(fā)展權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。要建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，完善金融市場(chǎng)體系，深化科技體制改革。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田認(rèn)為：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，就必須讓集體土地入市?！痹缭谑畮啄昵?，廣東、浙江就有地方提出地方性的集體土地入市法規(guī)，全國(guó)不少地方也在試點(diǎn)。但由于各種嚴(yán)格的限制，農(nóng)民的承包地、宅基地、住房不能作為資本流動(dòng)，很難帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入。但現(xiàn)實(shí)情況卻是農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)權(quán)利缺乏可靠保障。如何打破堅(jiān)冰，讓工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民也能夠真正受益，需要進(jìn)一步改革。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目前還受到諸多制約限制，如何建立起一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)非常重要。只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”要素市場(chǎng)平等化，才能真正地流轉(zhuǎn)。未來(lái)應(yīng)該允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，還應(yīng)該允許農(nóng)民住房的買(mǎi)賣(mài)、抵押和出租。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體建設(shè)土地入市是未來(lái)的必然趨勢(shì)，但前提是須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制，防止公權(quán)力侵占。目前，我國(guó)的農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)該確權(quán)發(fā)證，明確農(nóng)民的權(quán)益，在此基礎(chǔ)上建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，開(kāi)啟農(nóng)村沉睡的資本。

各地農(nóng)地直接入市試點(diǎn)也有不少問(wèn)題，比如隨意占用耕地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體建設(shè)用地，隨意改變建設(shè)用途，用地權(quán)屬不清等。這些都應(yīng)該在未來(lái)試驗(yàn)中逐步完善。

“農(nóng)村土地入市”還需引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。農(nóng)村集體土地的上市，顯然不宜走政府拍賣(mài)的老路， 必須以打破土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷為目標(biāo)，并與政府土地拍賣(mài)形成分庭抗禮的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，地價(jià)才有望不受操控。農(nóng)村土地入市要想真正對(duì)抑制房?jī)r(jià)起效，顯然更需競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入以及利益關(guān)系的重建。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記難以突破現(xiàn)行法律

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)已于9月15日結(jié)束。國(guó)土資源部目前已初步形成不動(dòng)產(chǎn)登記簿證樣式，將選擇若干典型地區(qū)對(duì)登記簿冊(cè)進(jìn)行試填試用，以確保登記簿冊(cè)的實(shí)用性和可操作性。

據(jù)了解，自物權(quán)法頒布之后，雖然不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度獲得社會(huì)層面的廣泛關(guān)注，卻一直屬于“只聞樓梯響、不見(jiàn)人下來(lái)”的狀態(tài)。早在2013年3月，有關(guān)部門(mén)就曾明確提出2014年6月底前出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》，但該條例卻一再推遲到8月中旬才正式浮出水面。而這距離物權(quán)法的頒布已經(jīng)相隔7年。業(yè)內(nèi)人士稱“不動(dòng)產(chǎn)登記制度的建立可謂進(jìn)展緩慢且舉步維艱”。

目前，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》僅有30條，與此前起草的征求意見(jiàn)稿的75條相比，縮水了一半還多。這一方面說(shuō)明起草過(guò)程中利益羈絆過(guò)多，為了尋求多方平衡，不得不大力簡(jiǎn)化。另一方面，過(guò)簡(jiǎn)的條文規(guī)定又注定了這部條例的粗線條和抽象性特征，弱化了該條例的可操作性。

暫行條例僅是過(guò)渡，最終的方向是制定一部不動(dòng)產(chǎn)登記法。這樣的觀點(diǎn)得到許多法學(xué)專(zhuān)家的認(rèn)可。

早在2009年，時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)委員的中國(guó)人民大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)王利明在接受《法制日?qǐng)?bào)》專(zhuān)訪時(shí)旗幟鮮明地提出，我國(guó)需要制定不動(dòng)產(chǎn)登記法。他認(rèn)為，物權(quán)法中公示原則、保護(hù)交易安全功能的發(fā)揮，都有賴于不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善。雖然物權(quán)法規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的基本規(guī)則，但是登記制度非常復(fù)雜，涉及問(wèn)題較多，尤其是物權(quán)法提出了統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度的要求，因此，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的設(shè)置、具體登記審查要件、登記人員的素質(zhì)要求、登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任等，都需要通過(guò)專(zhuān)門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記法加以具體規(guī)定。

中國(guó)民法學(xué)研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授孟強(qiáng)接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，物權(quán)法之所以將制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度上升到法律和法規(guī)的層面，是因?yàn)槲餀?quán)法賦予了不動(dòng)產(chǎn)登記極強(qiáng)的法律效力，因此必須格外慎重對(duì)待。目前雖然我國(guó)已經(jīng)建立了各種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的登記制度，但總體而言較為分散、零亂，且存在較多不規(guī)范和不完善的地方。

“對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利必須在國(guó)家層面上進(jìn)行統(tǒng)一，才能消弭混亂的現(xiàn)象，切實(shí)保障不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利?！泵蠌?qiáng)說(shuō)，從規(guī)范性文件的效力層級(jí)來(lái)看，法律高于行政法規(guī)，行政法規(guī)高于部門(mén)規(guī)章，所以法律適用的一個(gè)基本原則是上位法優(yōu)于下位法，下位法不得同上位法相抵觸。雖然物權(quán)法規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記采取法律或者行政法規(guī)的形式均可，但從實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)務(wù)院制定的條例最終還是需要過(guò)渡到全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律層面。

孟強(qiáng)分析說(shuō)，目前已有的、對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記事項(xiàng)作出規(guī)定的規(guī)范性文件中，有不少屬于法律層面，出臺(tái)后的條例無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行修改。例如，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、草原法、森林法等均是在法律層面對(duì)不同類(lèi)型不動(dòng)產(chǎn)的登記事項(xiàng)作出規(guī)定，條例確定的統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度與這些上位法不一致、不相同的地方就會(huì)構(gòu)成下位法違反上位法，導(dǎo)致條例無(wú)效，起不到對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記制度進(jìn)行統(tǒng)一的立法目的。

“如果在法律層面制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，就能夠在同一效力層級(jí)上以新法優(yōu)于舊法的原則，直接取代其他法律中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的目的?！泵蠌?qiáng)建議，國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)條例之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)吸取立法和實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，配合全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記法的制定工作。