四川省武勝縣耕地撂荒問題研究

朱婷 伍引風(fēng) 劉娜 王茂林 高婧明 林武陽

摘要 基于對四川省武勝縣的調(diào)研，分析了武勝縣耕地撂荒的現(xiàn)狀及原因，研究發(fā)現(xiàn)造成四川省武勝縣耕地撂荒的原因主要來自4個(gè)方面：自然環(huán)境因素、經(jīng)濟(jì)因素、政策制度因素和人為因素。在此基礎(chǔ)上，提出了遏制耕地撂荒蔓延的對策建議。

關(guān)鍵詞 耕地撂荒；問題；原因；對策

中圖分類號 S28 文獻(xiàn)標(biāo)識碼

A 文章編號 0517-6611（2014）26-09183-03

Study on Abandoned Farmland in Wusheng County， Sichuan Province

ZHU Ting et al （School of Economics and Management， Sichuan Agricultural University， Chengdu， Sichuan 611130）

Abstract Based on investigation of Wusheng County in Sichuan Province， the status and reasons of abandoned farmland were analyzed. It was found that reasons include natural environmental factors， economic factors， policies， systems and human factors. On this basis， some measures to curb the spread of arable land fallow were put forward.

Key words Arable land fallow； Problems； Reasons； Countermeasures

耕地撂荒是指在耕地利用過程中，生產(chǎn)經(jīng)營者由于主觀原因放棄耕種而造成的耕地處于閑置或未被充分利用的狀態(tài)^[1]。一方面，由于地形制約、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的落后，耕地撂荒在武勝縣廣泛存在；另一方面，隨著西部大開發(fā)的深入推進(jìn)，武勝縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量良田被占用，耕地?cái)?shù)量日益減少；加之最近幾年地震、泥石流等自然災(zāi)害毀壞了很多優(yōu)質(zhì)耕地且復(fù)墾難度大。為了可持續(xù)利用好有限的耕地，全面了解四川省武勝縣耕地撂荒的現(xiàn)狀，對耕地撂荒問題進(jìn)行深入研究是非常有必要的。

1 四川省武勝縣耕地撂荒現(xiàn)狀

四川省武勝縣地處四川盆地的東部，是典型的丘陵大縣。武勝縣資源豐富，地形地貌特征多樣，總面積966 km2，下轄16鎮(zhèn)15鄉(xiāng)，515個(gè)村委會，27個(gè)社區(qū)。截至2013年末，全縣人口總數(shù)達(dá)到86萬，其中，城鎮(zhèn)人口13.3萬，農(nóng)村人口72.7萬。

通過實(shí)地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)目前武勝縣耕地撂荒呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：①農(nóng)村勞動(dòng)力輸出多的地方撂荒多。武勝縣是一個(gè)勞務(wù)輸出大縣，武勝縣的個(gè)別村組由于勞動(dòng)力大量外出，只剩下2～3戶農(nóng)戶在進(jìn)行農(nóng)事勞動(dòng)，外出農(nóng)戶的承包地只有少部分被人“拾荒”，剩下的都處于無人照料的狀態(tài)。類似情況在另一個(gè)勞務(wù)輸出大縣仁壽縣也存在。②自然條件差的地方撂荒多。山坡、地勢低洼、貧瘠的土地由于自然條件差，耕作的生產(chǎn)成本很高，有的農(nóng)戶純粹進(jìn)行粗放種植或是干脆不耕種，任其撂荒。③水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施落后的山區(qū)耕地撂荒現(xiàn)象比交通便利、灌溉條件良好的地區(qū)嚴(yán)重。就武勝縣而言，交通、灌溉條件較好的三溪鎮(zhèn)由于引進(jìn)業(yè)主承包土地而發(fā)展成為武勝縣示范鎮(zhèn)；而交通閉塞、水源條件差的高石鎮(zhèn)則存在著嚴(yán)重的撂荒現(xiàn)象。

2 耕地撂荒的主要原因

2.1 自然環(huán)境因素

2.1.1 以盆地地形為主，多山地丘陵，種植條件差。武勝縣地處四川盆地東部，境內(nèi)多山川，丘區(qū)地形復(fù)雜，起伏大，耕地坡度大，地塊窄，攔蓄雨水能力低，保水能力差，易發(fā)生水土流失，加之地塊分散于不同地方，且有些地塊離農(nóng)戶住處較遠(yuǎn)，很難連片規(guī)?；N植，因此，選擇撂荒耕作條件差、路途遠(yuǎn)的耕地。

2.1.2 水源不足，灌溉條件差。

武勝縣有些地方缺乏灌溉水源，農(nóng)田灌溉條件差，有些農(nóng)地離灌溉水源很遠(yuǎn)，需要通過2～3級提灌才能完成灌溉。例如大坪鄉(xiāng)，由于修建房屋建筑將鄉(xiāng)里唯一的水源攔截，造成供水不足，農(nóng)田內(nèi)荒草叢生^[2]。

2.1.3 水熱條件影響，造成季節(jié)性撂荒。

武勝縣由于受到季節(jié)性的水熱條件影響，主要糧食作物水稻一年一季，冬季農(nóng)田基本處于保水休耕狀態(tài)，因而季節(jié)性撂荒現(xiàn)象普遍。

2.2 經(jīng)濟(jì)因素

2.2.1 勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重缺乏。

武勝縣是一個(gè)勞務(wù)輸出大省，大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向大城市務(wù)工，造成農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重缺乏。老齡勞動(dòng)者體力有限，沒有能力耕種家庭的全部承包地，造成大量耕地長期撂荒。

2.2.2 農(nóng)產(chǎn)品比較效益低，嚴(yán)重影響農(nóng)民的種植積極性。

隨著物價(jià)的上漲，種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)具等主要生產(chǎn)的資料的價(jià)格也持續(xù)上升，相較之下農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格卻持續(xù)走低。武勝縣三溪鎮(zhèn)每戶農(nóng)民平均一年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出為1 800元/hm2，而水稻年產(chǎn)量平均6 000 kg/hm2，按照當(dāng)今市場價(jià)格3.84元/kg，水稻平均每年的收入為23 040元/hm2，除去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本之和水稻種植的凈收入也只有5 040元/hm2左右。盡管國家出臺了很多惠農(nóng)政策，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益低問題還未從根本上得到改變。

2.2.3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件惡劣，農(nóng)民不愿耕種。

由于資金不足，武勝縣大部分鄉(xiāng)村的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施落后。一方面，由于武勝多山地丘陵區(qū)，有些地方目前還不能進(jìn)行機(jī)耕機(jī)播，即使在有些地勢平坦的地區(qū)，當(dāng)?shù)刎?cái)政也不能完全支撐農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用；另一方面，由于農(nóng)田水利設(shè)施老化，抵御自然災(zāi)害的能力不足，從而增加生產(chǎn)成本，影響農(nóng)民的積極性。

2.3 政策制度因素

2.3.1 土地產(chǎn)權(quán)不清晰，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。

在我國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度中，土地所有權(quán)與使用權(quán)是相分離的，所有權(quán)歸農(nóng)村集體組織，使用權(quán)歸承包土地的農(nóng)戶，但各自的權(quán)、責(zé)、利界定不清，產(chǎn)權(quán)邊界模糊^[3]。所有權(quán)虛置或越位，都會影響農(nóng)戶的耕作積極性。產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致農(nóng)戶對將來沒有穩(wěn)定的預(yù)期，進(jìn)而缺乏長期經(jīng)營土地的動(dòng)力。在土地拋荒日益嚴(yán)峻的形勢下，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是不健全的，沒有形成從發(fā)包所有者到承包經(jīng)營者再到轉(zhuǎn)包使用者之間明確清晰完整的鏈條，相關(guān)程序并不規(guī)范，也缺乏相關(guān)法律制度的保障。在調(diào)查對象中，一些經(jīng)濟(jì)水平低、交通不便、偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地流轉(zhuǎn)基本處于無序狀態(tài)，據(jù)武勝縣一個(gè)偏遠(yuǎn)小鎮(zhèn)的村民描述稱其所在的村組70%的良田都無人耕種。農(nóng)戶無力耕種想將土地流轉(zhuǎn)承包卻無人來包，想承包土地經(jīng)營的業(yè)主或種田能手亦苦于渠道狹窄，尋找談判的交易成本增加，甚至最后無法達(dá)成合作協(xié)議，導(dǎo)致大量耕地被迫撂荒。

2.3.2 惠農(nóng)補(bǔ)貼政策不合理，激勵(lì)作用大減。

糧食補(bǔ)貼政策以土地承包面積核算補(bǔ)貼資金不合理，不管農(nóng)民是否將土地進(jìn)行拋荒，只要有承包地都可以得到糧食直補(bǔ)資金，大大挫傷了承包大面積土地進(jìn)行耕作的種田能手的積極性。在調(diào)查對象中，69%的人認(rèn)為糧食直補(bǔ)較低，不足以大幅縮減種植成本，對減少耕地撂荒影響不大；66%的人認(rèn)為耕地撂荒后對家庭收入影響不大；11%的人認(rèn)為對家庭正常生活無影響。有人甚至不知道糧食直補(bǔ)政策，拋荒耕地達(dá)8年以上，浪費(fèi)寶貴的土地資源。

2.3.3 配套制度缺失，難解離地農(nóng)戶后顧之憂。

農(nóng)業(yè)的比較效益低導(dǎo)致農(nóng)戶就業(yè)偏好轉(zhuǎn)向收入水平較高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)民因自身競爭力偏弱，就業(yè)空間渠道相對狹窄，在收入、就業(yè)預(yù)期和轉(zhuǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不確定的情況下，針對農(nóng)民的就業(yè)保障制度也不夠完善和公平，農(nóng)民即使撂荒也不敢放棄土地。被調(diào)查對象中，僅8%的人認(rèn)為耕地對他們不重要，19%的認(rèn)為不太重要，高達(dá)73%的人認(rèn)為耕地對他們非常重要，他們“以地防老”，將土地作為其基本生活保障，可見農(nóng)民的憂患意識。

2.3.4 政府對農(nóng)村投入力度不夠。

政府對農(nóng)業(yè)財(cái)力、物力、人力、科技投入不夠，致使農(nóng)業(yè)耕作基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)田水利建設(shè)不完善、機(jī)械化程度低，缺乏鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)投資的優(yōu)惠政策以吸引社會資金和優(yōu)秀人才投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，迫使農(nóng)民棄耕撂荒。在筆者走訪調(diào)研的一個(gè)村子里，因耕地地形條件限制，未進(jìn)行土地整理，沒有機(jī)耕道，機(jī)器下不了田，農(nóng)戶只能靠人力收割與搬運(yùn)糧食，超出50歲以上農(nóng)民的身體負(fù)荷，農(nóng)戶只能任耕地荒棄達(dá)5年之久。他們呼喚政府有所作為，95%以上的人聲稱只要政府進(jìn)行土地整理，修建機(jī)耕道，他們就會恢復(fù)耕種。

2.4 人為因素

2.4.1 政府部門及人員工作失職，監(jiān)管不力。

相關(guān)政府部門人員對農(nóng)戶或承包業(yè)主承包的耕地2年以上為耕作的違規(guī)行為不作為，監(jiān)管不到位，致使耕地連年荒蕪，雜草叢生，復(fù)墾整理遇難，投入成本高，企業(yè)主和種田大戶不會在這樣的耕地進(jìn)行承包投資。由于摞荒太久，就算復(fù)墾整理后，因土壤肥力的喪失，作物產(chǎn)量偏低。在耕地撂荒對象中，撂荒時(shí)間2年以下的占17%，撂荒時(shí)間2～5年的占38%，撂荒時(shí)間長達(dá)5年以上的高達(dá)45%，可見政府工作失職，疏于監(jiān)管。

2.4.2 農(nóng)民對耕地保護(hù)意識不強(qiáng)，責(zé)任意識淡薄。

農(nóng)民因自身文化水平有限和學(xué)習(xí)程度不夠，對耕地及相關(guān)政策不了解，土地保護(hù)意識不強(qiáng)，對土地拋荒代價(jià)認(rèn)識不夠。在調(diào)查對象中，95%的人認(rèn)為耕地撂荒對社會是有影響的，但不知道影響表現(xiàn)在何處。關(guān)于耕地撂荒對環(huán)境影響方面，50%的人認(rèn)為有影響，但說不出具體的內(nèi)容；31%的人認(rèn)為沒有影響；19%的人回答不知道?，F(xiàn)階段農(nóng)民大多期望子女跳出農(nóng)門到城市工作定居，不愿讓子女繼續(xù)父輩“面朝黃土背朝天”的農(nóng)耕生活，這種心理使得他們不再重視土地的質(zhì)量與生產(chǎn)能力，過度利用土地甚至荒棄土地。

2.4.3 土地征而未用、占而不用，大面積拋荒或閑置浪費(fèi)。

部分地方政府為拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長，吸引外商投資，大建工業(yè)園區(qū)，一些成片耕地被圈作工業(yè)用地，卻閑置多年未被使用，極大地浪費(fèi)了耕地資源。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)由于大搞工業(yè)區(qū)建設(shè)，導(dǎo)致大量耕地占而未用，不僅浪費(fèi)了耕地資源，還影響了地方政府對耕地的規(guī)劃利用，導(dǎo)致耕地閑置浪費(fèi)問題嚴(yán)重。

2.4.4 農(nóng)戶因病致貧，沒有資金和人力投入農(nóng)業(yè)。

在武勝縣所調(diào)查的樣本中，23%的老人明確指出由于青年人外出打工或子女到省城成家立業(yè)，他們留守在家，大病在身，小病不斷，無心也無力進(jìn)行耕作。這其中有一部分低保戶，因年邁體力不支，長期生病，全靠國家每月補(bǔ)貼和兒女給的生活費(fèi)，對土地?zé)o力顧及。也有部分老人因身體殘疾，耕作吃力，只能將耕地送給他人耕種，質(zhì)量差或較便宜的耕地便棄耕，只余少量耕地來滿足日常生活口糧的需要。即使青年人在家，并未外出打工，也因家里主力患上大病而喪失勞動(dòng)力，治病更是將家里的積蓄掏空，大量舉債，經(jīng)營土地更是入不敷出，只得棄耕，自己從事其他經(jīng)營以增加收入。

3 對策與建議

3.1 調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效益

農(nóng)業(yè)的比較效益低是造成拋荒的重要因素，要提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效益，不能單純地從農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能入手，要想方設(shè)法增加農(nóng)業(yè)的附加值，充分挖掘農(nóng)業(yè)的附加功能，整合農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、休閑、觀光功能。各地可以根據(jù)已有農(nóng)業(yè)種植的情況，探索發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)園或者休閑觀光農(nóng)業(yè)區(qū)。

3.2 強(qiáng)化村組互助，落實(shí)代種代耕

對缺乏勞動(dòng)力而有種糧意愿的家庭，村組干部要發(fā)動(dòng)群眾開展生產(chǎn)互助。對于外出務(wù)工和撂荒經(jīng)商的農(nóng)戶，由村組干部通知本人，在充分征求耕地承包者本人意愿的情況下，鼓勵(lì)他們將土地交由他人代種代耕，盡可能地減少土地的撂荒。

3.3 增加農(nóng)業(yè)投入，完善農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的重要基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后是制約農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要因素，同時(shí)也嚴(yán)重影響著農(nóng)業(yè)投資效益的提高。特別是在丘陵地區(qū)，水利、交通、生態(tài)能源建設(shè)都落后于平原地區(qū)，因此增加財(cái)政投入用于改善這一地區(qū)農(nóng)田設(shè)施條件，對于減少摞荒、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力十分重要。

3.4 強(qiáng)化相關(guān)農(nóng)業(yè)政策，建立健全耕地保護(hù)管理獎(jiǎng)懲機(jī)制

強(qiáng)化和完善相關(guān)農(nóng)業(yè)政策，全面推進(jìn)農(nóng)村改革，建立健全耕地保護(hù)管理獎(jiǎng)懲機(jī)制，以加強(qiáng)對耕地撂荒的監(jiān)管。采取耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)和農(nóng)地拋荒責(zé)任懲罰并舉，一方面，落實(shí)“耕?；稹卑l(fā)放到位，另一方面，對那些拋荒時(shí)間長，拋荒面積大的耕地，應(yīng)該研究采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰措施，追究承包方和相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，促使行政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮好監(jiān)管責(zé)任，遏止土地拋荒現(xiàn)象。

3.5 完善農(nóng)村社會保障體系，加快土地流轉(zhuǎn)

在我國，幾千年來農(nóng)民都是靠土地生活，土地是農(nóng)民養(yǎng)老的主要保障之一。所以，切實(shí)解決農(nóng)村社會保障體系，使得農(nóng)民“老有所養(yǎng)”，解決農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是解決農(nóng)村耕地撂荒問題的關(guān)鍵。特別是針對一大部分已經(jīng)在城市中買房生活的農(nóng)民，只有解決進(jìn)城后的養(yǎng)老保障問題，他們才會放心地把在農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)出去。

3.6 開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

土地股份合作社是通過以土地為資本入股的形式把農(nóng)民連結(jié)在一起的利益共同體，以發(fā)揮土地最大效用、實(shí)現(xiàn)最大的利潤為目標(biāo)^[4]。農(nóng)戶用自己的土地入股，再通過合作社集體選舉職業(yè)經(jīng)理人，專門對土地進(jìn)行管理，通過購買勞動(dòng)的形式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，最終利潤由合作社成員共享。這種方式使得土地能夠充分被利用起來，不僅使得外出務(wù)工人員的承包地可以得到充分利用，還能促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)集約化、規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

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