三個(gè)“城中村”的改造實(shí)踐及反思

冶蕓　李琛

摘要：“城中村”改造是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過(guò)程必經(jīng)的特殊階段。改造實(shí)踐中，各個(gè)城市都在探索適合自己并兼具特色的模式。本文通過(guò)對(duì)河北省三個(gè)城中村的實(shí)地調(diào)查，比較它們不同的改造路徑，并通過(guò)實(shí)際效果反思其合理性，從而為城中村改造提供一些可以借鑒的思路和策略。

關(guān)鍵詞：城中村改造實(shí)踐比較

“城中村”現(xiàn)象普遍存在于我國(guó)各個(gè)城市，就城市規(guī)劃而言，改造過(guò)程困難重重；就村民主體而言，在村落變遷中經(jīng)歷了在文化、心理、經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)斷裂的陣痛，存在著許多適應(yīng)性難題。

一、研究對(duì)象及其共性

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，河北省11個(gè)設(shè)區(qū)市共有城中村634個(gè)，居民108.4萬(wàn)人，本研究所選三個(gè)村莊分別是石家莊B村、保定Y村和秦皇島D村。其中B村是最早的城中村之一，也是在“石家莊模式”（即政府引導(dǎo)、村民入股、開(kāi)發(fā)商融資）下改造比較成功的案例。它歷史悠久，地理位置優(yōu)越，2002年即成為石家莊第一批改造試點(diǎn)，2008年全面改造，直至2011年最后一批住戶回遷，歷時(shí)十年之久。目前，村內(nèi)已基本形成產(chǎn)業(yè)集團(tuán)化、保障社會(huì)化、生活市民化。保定Y村地處黃金地段，1987年就被劃歸為新市區(qū)管轄，成為一個(gè)典型的城中村，是2008年保定全面啟動(dòng)市區(qū)75個(gè)城中村改造對(duì)象之一，但幾年的效果并不理想，2013年城建重點(diǎn)項(xiàng)目中，被列為《續(xù)建項(xiàng)目》中的“舊城改造”之一，又一次成為城市改造的重點(diǎn)。秦皇島D村，地處城市西部，周邊環(huán)繞著高等學(xué)府、新型社區(qū)及諸多高層住宅樓，低矮、臟亂的村莊與周邊環(huán)境格格不入。2008年，借“新奧運(yùn)”的東風(fēng)，為美化奧運(yùn)場(chǎng)館周邊環(huán)境進(jìn)行拆遷，可是因種種原因一直拖到2009年才正式建造。

二、三個(gè)城中村的共性

三個(gè)城中村各具特點(diǎn)，從不同角度代表了河北省不同類型、不同發(fā)展階段的“都市村莊”現(xiàn)狀；它們之間又有很多共性，除當(dāng)前城中村現(xiàn)象中普遍存在的私搭亂建、村民文化素質(zhì)較低等外，在改造契機(jī)等方面都比較相近。

（1）改造時(shí)間幾乎同步。2008年河北省“開(kāi)展城鎮(zhèn)面貌三年大變樣活動(dòng)”正式啟動(dòng)，城中村改造成為重頭戲大規(guī)模同時(shí)進(jìn)行。B、Y、D三村就是在此契機(jī)下開(kāi)始全面動(dòng)遷。

（2）成為城中村時(shí)間短。無(wú)論是在上世紀(jì)80年代被劃歸市轄區(qū)，還是因城市擴(kuò)建被圈存，三個(gè)村落成為“都市村莊”的歷史都比較短，依然保留著比較濃的“村”味和閑適的生活方式，社會(huì)參與程度不高。

（3）補(bǔ)償拉大貧富差距。三個(gè)城中村安置辦法相同，都采取貨幣補(bǔ)償加產(chǎn)權(quán)置換。但由于村民被占土地和房屋面積大小不等，所獲最終補(bǔ)償數(shù)額差距很大。更重要的是，補(bǔ)償雖有標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，有村民說(shuō)“與生產(chǎn)大隊(duì)關(guān)系越近就越能首先分到房子”，這使得村內(nèi)固有的因其他原因造成的貧富差別不是縮小而是進(jìn)一步擴(kuò)大了，而且還影響了鄰里間的和睦。村民普遍認(rèn)為改造中腐敗問(wèn)題嚴(yán)重。

這些共性使將三個(gè)城中村放在同一框架中進(jìn)行比較研究成為可能。

三、三個(gè)城中村的不同改造實(shí)踐及其問(wèn)題

由于發(fā)展歷史有別，聚落形成條件各異，因而三個(gè)村改造實(shí)踐活動(dòng)有比較大的差異。

1、B村的改造實(shí)踐

B村位于省會(huì)石家莊東部，早在明朝永樂(lè)年間就已形成，文化傳統(tǒng)歷史悠久。改造之前已擁有現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，村民們不用靠天吃飯。年長(zhǎng)些的村民談起這些很興奮，表示早在上世紀(jì)的70年代初期生活就好起來(lái)了，當(dāng)時(shí)這里是全國(guó)聞名的小麥種植基地，有專門的菜農(nóng)和專業(yè)的蔬菜隊(duì)伍。改革開(kāi)放以后，村里大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，建了印刷廠、燈具廠、貿(mào)易公司等村辦企業(yè)。2002年第一輪村改開(kāi)始，隨著城市改擴(kuò)建及“退二進(jìn)三”的思路，借區(qū)位優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，村內(nèi)耕地逐漸“被消失”，一個(gè)新的商圈初露端倪。集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份公司，村民幾乎家家入股，人人有股，都成為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的股東，收入大增，同時(shí)還被政府吸納進(jìn)社會(huì)醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障的體系中。

在這樣的發(fā)展背景下，村民的生活觀念開(kāi)放，社會(huì)參與意識(shí)和能力有了極大的提高，主動(dòng)接近城市的內(nèi)動(dòng)力足，對(duì)改造的阻力在政府接下來(lái)的措施中不斷減弱甚至消弭。政府提出“讓利于民”，以最優(yōu)惠的價(jià)格、最好的地段、最快的速度完成回遷房建設(shè)，并堅(jiān)持執(zhí)行回遷樓城建配套費(fèi)全免、將扣除土地成本和國(guó)家規(guī)定用途資金后的90%的資金全部返還村集體所有、為村民增加過(guò)渡費(fèi)用、對(duì)配合搬遷的村民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等多項(xiàng)惠民政策。在改造中逐漸摸索出一套“政府指導(dǎo)+村集體與投資商聯(lián)合”的模式。①

但是，新村建成后卻因?yàn)榻?jīng)濟(jì)組織集團(tuán)化、居委會(huì)形式化等問(wèn)題，出現(xiàn)不少弊病，從而進(jìn)入“后城中村”②時(shí)代。據(jù)調(diào)查，B村主要權(quán)力依然掌握在生產(chǎn)大隊(duì)手里，村內(nèi)居民主要有兩類：入股的擁有城市戶口的居民和沒(méi)有入股的擁有農(nóng)村戶口的居民。二者的差異不在于身份的轉(zhuǎn)變，而是社會(huì)保障主要針對(duì)前者而非后者。因此這些人不受保障者只有待業(yè)家中，靠出租剩余房屋賺營(yíng)生，雖然收入也不低，但并不穩(wěn)定且沒(méi)有任何保障可言，與那些同在社區(qū)已擁有市民身份的村民形成了相當(dāng)大的反差，這極易讓他們產(chǎn)生心理不平衡。

另外，房屋補(bǔ)償?shù)牟顒e化也是B村現(xiàn)存的主要問(wèn)題。不少村民對(duì)當(dāng)時(shí)的房屋分配表示不滿，“誰(shuí)與大隊(duì)關(guān)系近，就首先能分到房子，而且同一批改造的，有的人分的多，有的人分的少，有的人分的快，有的人分的慢”，“已經(jīng)出嫁的女兒、戶口不在村里的也回到娘家，走后門繼續(xù)從村里獲取房子”。不公平補(bǔ)償導(dǎo)致鄰里關(guān)系不睦，造成社區(qū)不和諧。村民們認(rèn)為這都是開(kāi)發(fā)商和生產(chǎn)大隊(duì)相互勾結(jié)、腐敗行為的結(jié)果。

2、Y村的改造實(shí)踐

Y村位于保定市新市區(qū)核心地帶，距離市政府僅900米，1987年根據(jù)國(guó)務(wù)院文件批示撤銷郊區(qū)劃歸為新市區(qū)，2003年又從原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸為街道直接管轄，遂成為城市中央核心區(qū)里的孤島，最名副其實(shí)的城中村，改造勢(shì)在必行。2008年，在“三年大變樣”的促動(dòng)下，成為首批改造的75個(gè)對(duì)象之一，并定位于“政府批準(zhǔn)的商業(yè)開(kāi)發(fā)”，即重在進(jìn)行功能置換，在“招投資商獨(dú)立改造”或稱“開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)型”模式下進(jìn)行居住向商圈的轉(zhuǎn)換。

但是，由于開(kāi)發(fā)商補(bǔ)償價(jià)格并不是直接面向村民，而是通過(guò)與村集體協(xié)商后由后者逐一發(fā)放，所以補(bǔ)償價(jià)格是否真實(shí)，村民們深表懷疑。我們100份調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果顯示：82%的村民們對(duì)于安置補(bǔ)償?shù)姆绞竭€是愿意選擇產(chǎn)權(quán)置換，認(rèn)為這樣最劃算，13%的人認(rèn)為貨幣補(bǔ)償合適，在其他地方夠買了商品現(xiàn)房之后還能有盈余，剩余5%則表示無(wú)所謂，隨大流就沒(méi)問(wèn)題。但是就具體補(bǔ)償價(jià)格而言，村民們普遍認(rèn)為“這樣的黃金地段，在09年改造之初只是每平米2200元的價(jià)格，實(shí)在是太低太不合理”，而同時(shí)期在這塊土地上將建的商品房預(yù)售階段就達(dá)到每平米近5000元。而其中究竟是開(kāi)發(fā)商低價(jià)開(kāi)發(fā)還是村委會(huì)從中漁利誰(shuí)也說(shuō)不清楚，因此村民態(tài)度并不積極，開(kāi)發(fā)商急功近利暴力拆遷時(shí)有發(fā)生，調(diào)查中村民反映很多暫時(shí)無(wú)人居住的房子在沒(méi)有履行任何手續(xù)的情況遭到了不同程度的強(qiáng)拆，斷電、斷水、斷路也不新鮮。這樣其實(shí)給政府出了難題，關(guān)系沒(méi)有協(xié)調(diào)好，整改工作斷斷續(xù)續(xù)，改造方案很難落實(shí)。筆者看到北邊以高樓商廈環(huán)繞休閑廣場(chǎng)的商圈已然形成，與不遠(yuǎn)處拆改了一半的村子反差極大，拆了不建成為這里的特點(diǎn)。2013年《保定市2013年城建重點(diǎn)項(xiàng)目（討論稿）》重新將Y村改造重新提到議事日程上，并將其列入“續(xù)建項(xiàng)目”之一，力圖在政府主導(dǎo)監(jiān)督之下，由開(kāi)發(fā)商投資建造，切實(shí)保障村民的實(shí)際利益，加快推進(jìn)城市的整合建設(shè)。而這一模式究竟是否適用，最后改造的成效如何，我們還需拭目以待。

3、D村的改造實(shí)踐

D村位于秦皇島中部，雖不具Y村的黃金位置，也沒(méi)有B村的悠久歷史和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)，但周邊幾所高等學(xué)府和距海不足一公里的地理優(yōu)勢(shì)卻成了它招商引資的大賣點(diǎn)。也許是因?yàn)槌侵写甯脑煲呀?jīng)有章可循，村委會(huì)在堅(jiān)持提高土地利用率的前提下，走了一條“政府指導(dǎo)+招商獨(dú)建+村委監(jiān)督”的路子。政府因財(cái)力不足不能主導(dǎo)拆遷安置工作，于是向開(kāi)發(fā)商提供優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)其積極改造，這樣既緩解了政府的壓力，又為開(kāi)發(fā)商提供了機(jī)會(huì)。村委會(huì)從村民多元化需求出發(fā)，與投資方協(xié)商將安置房從原來(lái)的多層改為多層與高層自由選擇，并且在“滿足村民的補(bǔ)償要求，提高居住和生活水平”的原則下，針對(duì)以往城中村居民拆遷后出現(xiàn)居住水平改善而生活水平降低的情況，推出了一部分價(jià)格優(yōu)惠的商業(yè)門市房，以解決村民后續(xù)生活保障之憂。此外還提出，享受村民待遇的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，每個(gè)家庭戶可限買一套優(yōu)惠價(jià)格的高層住宅。目前，改造拆遷工作雖然還沒(méi)有完全結(jié)束，但是街邊的門面房即將營(yíng)業(yè)，一部分選擇“6+1”結(jié)構(gòu)樓房的村民已經(jīng)陸續(xù)返遷。D村模式最終的結(jié)果還需要時(shí)間的檢驗(yàn)。

四、反思與啟示

城中村改造是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系到村民、村集體、政府及開(kāi)發(fā)商等多方利益，在利益博弈中，忽略了任何一方都有可能給改造工作帶來(lái)障礙和困難，因此圍繞提高土地利用率，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的改造，必須要給各利益方以合理的定位和平衡。

1、提升政府信譽(yù)是突破口

改造中利益協(xié)調(diào)是首要問(wèn)題，破解矛盾是地方政府義不容辭的責(zé)任。B村改造中地方政府的做法頗值得借鑒。“政府主導(dǎo)”確定了明確的政府職能，政府堅(jiān)持群眾路線，提出“設(shè)計(jì)規(guī)劃不缺位、回遷建設(shè)不越位、拆遷安置不錯(cuò)位”的工作理念，不僅做好對(duì)群眾的攻心交流、政策解讀，還按照群眾要求設(shè)計(jì)戶型及配套設(shè)施，嚴(yán)格監(jiān)督工程進(jìn)度和質(zhì)量，堅(jiān)持“一村一案”，因地制宜，進(jìn)行多樣化改造，保證各方利益的平衡。這些做法既保護(hù)了村民利益的實(shí)現(xiàn)，又為城中村改造樹(shù)立了標(biāo)桿，更重要的是讓老百姓得到實(shí)惠，贏得了民心，提升了政府的公信力，為破解改造之難找到了突破口。

2、頂層設(shè)計(jì)是重點(diǎn)

新村建成后村民因?yàn)橥恋匦再|(zhì)發(fā)生變化，失去了賴以生存的基本，但長(zhǎng)期以來(lái)的文化低下，技能缺乏，使他們突然進(jìn)入城市無(wú)所適從，只能從事二、三產(chǎn)工作，可即便如此也力不從心；另外“非城非鄉(xiāng)”的尷尬身份和城市社會(huì)保障體系的不完善，導(dǎo)致失地農(nóng)民在社會(huì)保障中成了“真空地帶”。所以，確保村民與市民同等待遇，健全勞動(dòng)就業(yè)保障、社會(huì)養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障等完善的體系相當(dāng)重要?！俺侵写濉辈粌H是外表向城市的靠攏，更重要的是保障體系與城市的接軌，這才能真正走向“城鄉(xiāng)一體化”；只有統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，才能真正破除各種“真空”現(xiàn)象。

3、規(guī)范制度是保證

“城中村”改造的模式不盡相同，其水平和效果也良莠不齊，但矛盾沖突的本質(zhì)是一樣的——利益。目前的改造補(bǔ)償辦法一般是資金補(bǔ)償和股權(quán)補(bǔ)償兩種方式，安置辦法是安置房（換平方房）的分配?？墒蔷唧w的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不僅各地差異大，即使同一地方同時(shí)進(jìn)行的不同村莊、甚至同一村莊內(nèi)部也有很大差別，這就引起了村民心理的極度不平衡甚至反感。因而必須確立規(guī)范的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)制度，去除腐敗，進(jìn)行公平改造，這樣不僅保障改造主導(dǎo)者的利益，更讓改造有章可循，讓政府、開(kāi)發(fā)商、村組織及村民的利益達(dá)到平衡，也讓城市資源的分配更高效更公平。

4、公眾參與是助力

村民參與程度不高是當(dāng)前改造困難及發(fā)展緩慢的內(nèi)在因素。最初主要由于村民看不到未來(lái)，不知道失去土地后如何生活，另外重土安遷的傳統(tǒng)觀念使他們寧可墨守成規(guī)也不愿改變；再者他們所關(guān)心的不是城市化進(jìn)程后社會(huì)生活水平的整體提高，而僅僅是自己在改造中能夠獲得些什么。調(diào)查中，三個(gè)村莊無(wú)一例外都有一些人憑借拆遷后獲得的豐厚補(bǔ)償，過(guò)上了游手好閑、好逸惡勞，依賴存款及利息、房屋租賃的寄生生活，缺乏參與社會(huì)的動(dòng)力。因而理性的消費(fèi)觀念、正確的生活態(tài)度是城中村發(fā)展重要的內(nèi)在基礎(chǔ)。此外，在實(shí)際的改造中，村民其實(shí)沒(méi)有任何話語(yǔ)權(quán)，更無(wú)法表達(dá)看法和需求，這也加深了拆改雙方之間的隔閡，容易引起村民對(duì)改造的反感和排斥。因此，必須充分聽(tīng)取民意，賦予他們以表達(dá)的空間，才能促動(dòng)其變被動(dòng)為主動(dòng)，化阻力為助力，積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)。

結(jié)語(yǔ)

“城中村”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不像它的概念一樣那么簡(jiǎn)單，它不僅是一種物理空間的建筑布局形態(tài)，也是一種社會(huì)生活形態(tài)?！俺侵写濉备脑斓谋举|(zhì)是利益問(wèn)題，改造的立足點(diǎn)是促進(jìn)城市資源分配使用的高效、公平，而改造的關(guān)鍵則是合理補(bǔ)償，保證村民的長(zhǎng)久收益，這些都需要從制度、措施、觀念、素養(yǎng)等方面入手，進(jìn)行全面改造。

注釋：

①關(guān)于城中村改造模式，很多學(xué)者都提出大致可以分為三種形式：政府主導(dǎo)型、開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)型、村集體主導(dǎo)型，本文根據(jù)實(shí)地調(diào)查情況結(jié)合學(xué)者們的觀點(diǎn)提出此說(shuō)法。

②即形貌上已經(jīng)成為城市新型社區(qū)，但是實(shí)質(zhì)上在生活方式、思想行為、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面依然沒(méi)有完全脫離農(nóng)村的狀態(tài)。

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