論住房公積金在管理過程中屢遭挪用的原因及對(duì)策

岳麗華

摘要：住房公積金屢遭挪用，主要原因在于監(jiān)管缺位。此說法有些道理，但沒有揭示根本。監(jiān)管缺位，確實(shí)導(dǎo)致住房公積金很容易被挪用，但這只是充分條件。制度設(shè)計(jì)上的缺陷，則是住房公積金被挪用的必要條件。本文將會(huì)以制度缺陷與絨管理缺位為視角對(duì)公積金在管理過程中屢遭挪用的原因和對(duì)策進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：公積金挪用原因?qū)Σ?/p>

近年來，住房公積金被挪用案頻頻發(fā)生。湖南衡陽2.53億元住房公積金被違規(guī)挪用，湖南郴州市公積金管理中心原主任李樹彪挪用1.2億元公積金，陜西省住房公積金管理中心原副主任王道生、王長(zhǎng)生等挪用貪污公積金2800多萬元。當(dāng)前主流觀點(diǎn)認(rèn)為，住房公積金屢遭挪用，主要原因在于監(jiān)管缺位。此說法有些道理，但沒有揭示根本。監(jiān)管缺位，確實(shí)導(dǎo)致住房公積金很容易被挪用，但這只是充分條件。制度設(shè)計(jì)上的缺陷，則是住房公積金被挪用的必要條件。要從根本上杜絕住房公積金挪用問題，需要徹底重構(gòu)現(xiàn)行的住房公積金制度與監(jiān)管體系。

一、住房公積金屢遭挪用的原因分析

一件事情或者某個(gè)問題的出現(xiàn)，必須具備兩個(gè)條件：充分條件與必要條件。

（一）充分條件：監(jiān)管缺位

這里以“全國(guó)住房積金第一案”為例進(jìn)行探討。該案的情況是這樣的，原郴州市的住房公積金管理中心主任李樹彪，從1999年9月8日到2004年1月15日總共4年零5個(gè)月的時(shí)間里，騙取公積金貸款和銀行貸款共計(jì)44筆，平均每年作案10多筆。

李樹彪是如何得逞的？

據(jù)國(guó)務(wù)院1996年8月發(fā)布的“國(guó)辦發(fā)[1996]35號(hào)”文件規(guī)定，承辦住房公積金金融業(yè)務(wù)的受托銀行，原則上一座城市托一家辦理。但湖南檢察機(jī)關(guān)調(diào)查顯示，在郴州各大商業(yè)銀行和城市信用社，李樹彪開設(shè)了數(shù)十個(gè)公積金賬戶。工行郴州市信貸部一位人士說，“誰能給他更大好處，他就把公積金存在那家銀行”。

1999年實(shí)施的《住房公積金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，“公積金管理中心不得提供擔(dān)?！?。但李樹彪一旦向關(guān)聯(lián)銀行提出抵押擔(dān)保，銀行辦理貸款均一路綠燈，也不問對(duì)方是什么單位、具體做什么項(xiàng)目。郴州賓館一位負(fù)責(zé)人說，該賓館就依托李樹彪，用公積金作為擔(dān)保從銀行貸出1000多萬元用于賓館資金周轉(zhuǎn)。辦案組一位人士則透露，2002年郴州曾啟動(dòng)一個(gè)城建項(xiàng)目，因資周轉(zhuǎn)不過來，也由政府出面以住房公積金抵押從銀行調(diào)用數(shù)筆資金。

從上述情況看，李樹彪之所以得逞，源于住房公積金管理中心內(nèi)部、外部監(jiān)管的形同虛設(shè)。先看內(nèi)部監(jiān)管，以住房公積金給郴州賓館作擔(dān)保，為某城建項(xiàng)目作抵押，按規(guī)定是絕對(duì)禁止的，也不是一個(gè)人就能辦成的，需要多道程序。但是，公積金管理中心卻毫無制約機(jī)制，李樹彪一人說了算。據(jù)報(bào)道，李樹彪是否上班，公積金管理中心沒有人知道，也沒有人關(guān)心。

至于外部監(jiān)管，同樣缺失，從而導(dǎo)致國(guó)家規(guī)定形同虛設(shè)。當(dāng)然，這也是目前各個(gè)住房公積金管理中心的通病。據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制，然而，對(duì)住房公積金管理中心的監(jiān)管，屬于同級(jí)監(jiān)管，由建設(shè)部門牽頭，會(huì)同財(cái)政、審計(jì)、銀行進(jìn)行。

（二）必要條件：制度設(shè)計(jì)存在缺憾

由于制度設(shè)計(jì)上的根本缺陷，很多繳存住房公積金的人依然買不起房子，而相當(dāng)一部分住房公積金閑置，據(jù)中國(guó)人民銀行《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》，截至2004年末，除去個(gè)人住房貸款和購(gòu)買國(guó)債，全國(guó)仍有沉淀資金2086.3億元，占繳存余額的比例為42.6%。這么一大筆住房公積金沉淀，無疑為某些人的挪用創(chuàng)造了必要條件。

試想，如果資金處于充分流動(dòng)的狀態(tài)下，一旦被挪用的話，被發(fā)現(xiàn)的概率要高很多。

二、從根本上杜絕公積金挪用，要從制度設(shè)計(jì)與監(jiān)管上雙管齊下

（一）制度設(shè)計(jì)上：住房公積金制度需要徹底重構(gòu)

如果一項(xiàng)制度與其設(shè)立的初始目標(biāo)相背離，那么，我們只有兩種選擇：要么廢除，要么徹底變革，即重構(gòu)。對(duì)于住房公積金制度而言，如果廢除，那么，可以將職工已經(jīng)繳存的資金轉(zhuǎn)入養(yǎng)老金賬戶或者支付給職工。這樣一來，這項(xiàng)住房福利制度的改革就回到了起點(diǎn)。

如果不廢除，就需要從根本上進(jìn)行住房公積金制度的重構(gòu)，采取措施讓制度的運(yùn)行向初始設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行。

1.嚴(yán)格限定住房公積金享受群體

住房公積金制度必須針對(duì)低收入階層。這項(xiàng)制度要名副其實(shí)，就必須體現(xiàn)福利的本質(zhì)，應(yīng)該針對(duì)低收入階層，中高收入階層不得享有。國(guó)家可以出臺(tái)低收入階層的劃分標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)城市可以根據(jù)具體情況在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的范圍之內(nèi)浮動(dòng)。低收入階層的劃分標(biāo)準(zhǔn)確定之后，政府強(qiáng)制各個(gè)單位對(duì)這些低收入階層提供住房公積金，具體可以采取從職工工資中提取一定比例、單位和政府補(bǔ)助一定比例，或者純由單位和政府補(bǔ)貼一定比例的辦法。

2.把住房公積金管理中心轉(zhuǎn)變成金融機(jī)構(gòu)，即成立政策性的住房銀行

對(duì)于住房公積金繳存職工而言，通過住房銀行的抵押或者按揭貸款，享受低利率，貸款額度可以高于現(xiàn)在的最高限額，譬如為40萬元，具體可以根據(jù)不同城市的情況而不同。

住房銀行純粹屬于政策性銀行。不得提供房地產(chǎn)開發(fā)貸款，也不是購(gòu)買債券或者進(jìn)行其它任何投資活動(dòng)，所有資金只能用于百姓的購(gòu)房抵押貸款或者按揭貸款，存貸差，只能補(bǔ)充公積金。住房銀行的收入只能從財(cái)政撥款，而不得從存貸差中獲益。

對(duì)于不享有住房公積金的中高收入階層而言，如果需要購(gòu)房抵押貸款或進(jìn)按揭貸款的，可以通過住房銀行，但是利率相應(yīng)的提高，相當(dāng)于當(dāng)前的商品房貸款利率。

我們不必?fù)?dān)心中高收入者可能假冒低收入者去享受低利率的公積金貸款，因?yàn)椋谝?，他們沒有公積金繳存憑證，第二，現(xiàn)在都實(shí)行存款實(shí)名制，可以從銀行聯(lián)網(wǎng)查到他們的收入情況。

成立在住房銀行的這種設(shè)想的考慮是：

（1）對(duì)于老百姓而言，住房屬于最近基本的生存資料，它并非純粹的商品，不應(yīng)該走商業(yè)貸款的路子。住房貸款雙軌并行，容易造成公積金貸款被“歧視”即開發(fā)商和銀行對(duì)住房公積金貸款拒絕。商業(yè)貸款的利潤(rùn)明顯高于公積金貸款，手續(xù)、周期也相對(duì)簡(jiǎn)便快捷，于是，許多開發(fā)商在和銀行的合作中，都“約定”開發(fā)商為其推介自營(yíng)性貸款。

（2）一些地方的公積金管理中心將歸集的資金按一定比例定期存入銀行賺取收益，或?qū)①Y金再貸出享受存貸利差。這正是金融機(jī)構(gòu)所

承擔(dān)的職能。所以，在此基礎(chǔ)上成立住房銀行，相對(duì)容易操作。

（3）成立政策性的住房銀行，可以解決當(dāng)前的住房公積金的支用設(shè)計(jì)存在缺陷：手續(xù)繁瑣、審批時(shí)間長(zhǎng)。譬如，一些地方設(shè)置強(qiáng)制性服務(wù)，貸款條件多、程序繁雜，如擔(dān)保等，完全沒有必要，這讓辦理個(gè)人貸款業(yè)務(wù)的人煩不勝煩。直接通過住房銀行辦理貸款，審核起來簡(jiǎn)便、快捷。

（二）重新設(shè)計(jì)住房公積金監(jiān)管體系

1.設(shè)立獨(dú)立的住房銀行監(jiān)管局。當(dāng)前，各公積金管理中心實(shí)行獨(dú)立核算、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，在同級(jí)監(jiān)督不力的情況下很容易形成資金脫離公眾視線的資金“孤島”。而且，管委會(huì)發(fā)揮不了應(yīng)有作用，公積金往往容易被政府意志甚至個(gè)人意志所左右。

將公積金管理中心改革成住房銀行之后，住房公積金管委會(huì)予以撤銷。同時(shí)，成立獨(dú)立的住房銀行監(jiān)管局，徹底改變當(dāng)前的住房公積金監(jiān)管體制下的缺位現(xiàn)象。

2.住房銀行和住房銀行監(jiān)管局有義務(wù)及時(shí)公開報(bào)告，審計(jì)部門對(duì)住房銀行監(jiān)管局和住房銀行的工作進(jìn)行監(jiān)督住房銀行必須每個(gè)季度公布季報(bào)，對(duì)本季度的住房公積金及住房信貸等業(yè)務(wù)運(yùn)作，進(jìn)行公開。住房銀行監(jiān)管局，每半年公布對(duì)各住房銀行運(yùn)作的監(jiān)督報(bào)告。

審計(jì)部門每年要公開發(fā)布對(duì)住房銀行監(jiān)管局和住房銀行的審計(jì)報(bào)告。目前，審計(jì)部門對(duì)各政府部門的監(jiān)督，起到了積極作用，審計(jì)部門今后要繼續(xù)發(fā)揮積極的監(jiān)督作用。