我國行政聽證制度存在的缺陷

鮑春暉

隨著我國行政法治的發(fā)展，我國行政聽證制度正逐步走向完善，但是通過對行政聽證基礎(chǔ)理論問題的研究以及中外比較法對比，可以看出，我國行政聽證制度目前還存在許多缺陷。

一、聽證制度缺乏統(tǒng)一的立法

（一）我國的聽證制度尚缺乏統(tǒng)一的立法

對于聽證制度，我國《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國價格法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政許可法》分別作出了一些規(guī)定。而且，針對不同的行政行為設(shè)置了不同的聽證法律條文。但是，從這一現(xiàn)狀中我們可以看出，我國聽證制度的立法模式屬于分散型的，沒有統(tǒng)一的立法。這種立法模式使聽證制度難以成為一個嚴(yán)格有序的程序制度，使聽證制度的法律精神難以得到統(tǒng)一。

（二）我國行政聽證制度缺乏具體實施細(xì)則

從我國各地舉行聽證會的實踐情況看，我國的聽證制度還沒有可供操作的具體細(xì)則，沒有規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的程序。這樣在一定程度上既影響了聽證會的效率，也影響了聽證的效果。

二、聽證制度的適用范圍過窄

在我國的《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政許可法》中，對行政聽證的范圍規(guī)定過窄許多應(yīng)該被規(guī)定在聽證范圍中的事項卻被排除在外。

第一，限制人身自由的行政處罰被排除在行政聽證范圍之外，《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照《治安管理處罰條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但我國《治安管理處罰條例》頒布非常早，沒有規(guī)定聽證程序，根據(jù)其規(guī)定，被裁決行政拘留的公民不服公安機關(guān)的裁決，只能向上一級公安機關(guān)提出申訴。由此可見，限制人身自由的行政處罰不適用聽證程序。但是，這一規(guī)定明顯與《中華人民共和國行政處罰法》的立法目的相違背，從法理上說，處罰越重就越應(yīng)當(dāng)給予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機會。將限制人身自由的行政處罰被排除在聽證范圍之外，不符合《中華人民共和國行政處罰法》“保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益”的宗旨的。

第二，未將抽象行政行為全面納入到行政聽證范圍內(nèi)。抽象行政行為是指行政機關(guān)制訂具有普遍約束力的規(guī)定性文件的活動，包括兩大類即行政立法行為和行政規(guī)定的制訂行為。當(dāng)前，《中華人民共和國立法法》規(guī)定了我國行政立法即行政法規(guī)、行政規(guī)章的制訂過程的聽證，而對于除行政立法以外的行政決定的制定的其他抽象性行政行為，則沒有現(xiàn)行法律、法規(guī)將其納入聽證范圍。這一規(guī)定使得抽象行政行為的聽證范圍不全面，聽證流于形式。

第三，對具體行政行為的聽證范圍僅限于行政處罰和行政許可領(lǐng)域，并且在行政處罰和行政許可范圍內(nèi)，聽證的范圍依然狹小。具體行政行為除了行政處罰和行政許可外，還包括行政強制措施、行政征收、行政裁決等，這些行政行為的實施都會影響到相對人的權(quán)利和義務(wù)，將這些行政行為排除在行政聽證的范圍之外，顯然不利于公平正義的實現(xiàn)。同時，在行政許可法這一相對先進(jìn)的法律中，對聽證適用范圍的規(guī)定僅限于：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項以及直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的行政許可事項。由此規(guī)定可以得出，不涉及重大利益關(guān)系的事項，不允許進(jìn)行聽證。

三、聽證參與人范圍小，選擇范圍不明確

目前，我國的聽證參與人范圍較窄，僅指行政相對人，具體指被行政機關(guān)認(rèn)為與作出的具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，即在行政關(guān)系中的直接利害關(guān)系人。這一規(guī)定將第三人排除在外，使得第三人無法參與聽證中來。這樣既不利于保護(hù)第三人的合法權(quán)益，也不利于案件的調(diào)查。

另外，在聽證程序中，聽證會的參加主體更是不科學(xué)，聽證會代表的產(chǎn)生目前是推薦與選拔相結(jié)合，對各地、各部門推薦的代表要由組織者審核后聘請。結(jié)果，很多的學(xué)者、教授、工程師等等一系列收入不菲的人出現(xiàn)在聽證會上，代表全體利益的身影很難尋覓，即使有，由于知識、見識、經(jīng)驗的差別，出現(xiàn)了也無濟于事，使得他們完全沒有聽證參與的積極性。

四、聽證主持人資格不明，相對獨立地位沒有確立

我國法律對行政聽證主持人制度做出了一些規(guī)定，但是過于原則，沒有落實到具體規(guī)定上，相比于國外的行政聽證主持人制度，我國的聽證主持人制度還存在著明顯的不足：1、沒有明確規(guī)定聽證主持人的性質(zhì)和法律地位；2、聽證主持人的權(quán)限不明；3、關(guān)于回避的規(guī)定過于原則；4、缺乏禁止單方面接觸的規(guī)定。

五、對聽證筆錄約束力的規(guī)定不明確

聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。它在聽證程序中有極其重要的意義。雖然目前我國的《中華人民共和國行政許可法》中明確了應(yīng)該把聽證筆錄作為行政機關(guān)作出行政許可決定的依據(jù)。但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，行政行為豈止行政許可這一種？對于其他進(jìn)行聽證的行政行為也都應(yīng)該在聽證上制作筆錄，并將聽證筆錄作為行政行為作出的重要依據(jù)。而且，我國目前的法律規(guī)定中，對于聽證筆錄的約束力規(guī)定不明確，這樣容易導(dǎo)致聽證會“聽了白聽”的結(jié)果。

六、行政聽證程序缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和救濟機制

一種法律程序的進(jìn)行，必須要有健全的監(jiān)督和救濟體制，只有建立健全相應(yīng)的監(jiān)督和救濟機制，才能在權(quán)利人的權(quán)利受到侵害時，尋找到一條有效的解決途徑，從而真正保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。而現(xiàn)有的有關(guān)聽證的法律法規(guī)對聽證的程序、聽證方式等的規(guī)定都比較含糊，對聽證程序監(jiān)督和救濟的規(guī)定幾乎沒有。使得行政機關(guān)在進(jìn)行聽證時無據(jù)可依，具有較大的隨意性，極易造成行政效率低下，又可能對相對人合法權(quán)益造成侵害而使之無從得到救濟，導(dǎo)致無法實現(xiàn)聽證的最終目的。

（作者單位：河北省委黨校）