行政聽證制度的起源與形成及其在我國的發(fā)展

劉小平

行政聽證制度最早產(chǎn)生于英美法系，本意是訴訟中應(yīng)聽取他方當(dāng)事人意見的制度，法院在調(diào)查事實和法律是，要舉行聽證制度，以充分聽取當(dāng)事人的意見，實現(xiàn)公平正義。隨后傳到大陸法系，不斷發(fā)展完善。自上世紀(jì)九十年代起，聽證制度開始在我國發(fā)展。行政聽證制度作為我國行政程序法的核心，在保證行政法治和實現(xiàn)公民權(quán)利方面具有重要作用。因此，研究行政聽證制度的基礎(chǔ)理論，有利于更深入地把握行政聽證制度的實質(zhì)，促進公平正義的實現(xiàn)。

一、行政聽證制度的起源

（一）行政聽證制度法理基礎(chǔ)

有關(guān)聽證的思想在西方國家由來已久，英國普通法中的自然公正原則一般被認(rèn)為是聽證思想的法理基礎(chǔ)。自然公正原則在適用上有很大靈活性，在英國普通法上，包括兩個最基本的程序規(guī)則：第一、任何人不能成為與自己有關(guān)案件的法官；第二、任何人的辯護必須被公平地聽取，亦即“聽取另一方意見”原則。上述自然公正原則的第二個程序規(guī)則直接構(gòu)成行政聽證的法理基礎(chǔ)。此后英國行政聽證制度的發(fā)展以及聽證權(quán)的不斷擴大，都被認(rèn)為是自然公正原則的進一步適用。

（二）行政聽證制度理論深化

美國的“正當(dāng)法律程序”又深化了行政聽證制度的理論基礎(chǔ)。美國憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)。”憲法修正案第14條又規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序而剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)。”可見，正當(dāng)法律程序適用于聯(lián)邦政府和各州政府，憲法正當(dāng)?shù)姆沙绦虻囊饬x就是公正行使權(quán)力要求行政機關(guān)對當(dāng)事人作出不利決定時，必須聽取當(dāng)事人的意見。1946年，美國國會制定的《聯(lián)邦行政程序法》，第一次將聽證作為一項重要的制度寫入法律。

二戰(zhàn)以后，大陸法系國家，尤其是德國、日本、意大利，對戰(zhàn)爭進行深刻反思，開始重視人權(quán)的保護，強調(diào)國民的主體地位，反映在行政領(lǐng)域，就是不再將國民視為行政管理的客體，開始重視國民對行政活動的參與。聽證，作為體現(xiàn)行政公正、公開、民主的核心制度，也因此在各國得到廣泛運用，此后又傳到日本和拉丁美洲一些國家。

二、行政聽證制度在我國的發(fā)展

（一）行政聽證制度在我國的建立

中國1996年公布的《中華人民共和國行政處罰法》首次規(guī)定了行政聽證制度，這是我國引進國外先進法律制度的一次有益嘗試。這種嘗試是在中國已具備聽證制度的法理基礎(chǔ)的條件下進行的。我國憲法第27條第2款規(guī)定，“一切國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”?！皟A聽人民的意見和建議”在一定條件下可以演變?yōu)榫唧w的法定形式，聽證就是法定形式的一種。另外，依法治國發(fā)略的提出也為行政聽證制度的發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。

1998年《中華人民共和國價格法》首次將聽證制度引入我國行政決策領(lǐng)域。2000年《中華人民共和國立法法》又將行政聽證制度引入我國行政立法領(lǐng)域。2002年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》將聽證制度引入環(huán)境影響評價，為保護環(huán)境資源提供了法律依據(jù)。2004年《中華人民共和國行政許可法》對聽證程序作了更為具體的規(guī)定。將行政聽證制度推而廣之，凡是涉及到重大公共利益的，都必須進行聽證。

（二）我國行政聽證制度的立法現(xiàn)狀

第一，中華人民共和國行政處罰法：該法第42條規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！毙姓幜P法是中國結(jié)合自己的國情借鑒國外聽證制度的首次嘗試，也是中國行政程序的重要突破。

第二，中華人民共和國價格法：該法第23條規(guī)定：，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價、應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。

第三，中華人民共和國立法法：該法第58條規(guī)定：行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。這一規(guī)定意味著立法聽證在我國的確立，標(biāo)志著我國立法制度向民主化的道路邁出了重要一步。

第四，中華人民共和國行政許可法：第47條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人、利害關(guān)系人向有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證。申請人、利害關(guān)系人不承擔(dān)行政機關(guān)組織聽證的費用?！蓖瑫r該法在第48條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定?？梢钥闯鲂姓S可法規(guī)定了兩種啟動行政聽證的方式、行政機關(guān)依職權(quán)舉行、依行政相對人申請舉行。

隨著我國依法行政進程的推進，出于規(guī)范行政權(quán)的需要，行政程序制度日漸受到重視，行政聽證制度也隨之受到推崇。行政聽證制度不僅促進了決策與治理的公開性，有利于政府行為的法治化，而且通過公民參與消除了由于信息不對稱造成的不信任。因此，建立一套完善而合理的行政聽證制度在我國政府的行政過程中具有重要的作用。當(dāng)前行政聽證制度所體現(xiàn)的保障公民基本權(quán)利、監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的行政法原則，已成為世界各國政府行政行為科學(xué)化、民主化的重要標(biāo)志。

（作者單位：河北省委黨校）