政府綠色采購績效評價的國外借鑒

●李曉嵐

政府綠色采購績效評價的國外借鑒

●李曉嵐

政府綠色采購制度是市場經(jīng)濟(jì)條件下建立公共財政框架體系的基本要求，是加強(qiáng)公共財政支出管理的重要手段，而績效評價作為改進(jìn)政府采購績效的一種重要工具則是公共財政理論研究的一個前沿課題，文章根據(jù)多年實際參與政府采購工作的過程，結(jié)合有關(guān)事例和體會，借鑒美國政府、澳洲政府政府采購績效評價經(jīng)驗，闡述了政府綠色采購概念與特征、制度構(gòu)建、績效評價的價值取向、方法及其特性等，并提出了相關(guān)建議。

政府綠色采購 制度構(gòu)建 績效評價 國外借鑒

一、政府綠色采購制度綜述

1.政府綠色采購概念與特征。秦鵬（2006）認(rèn)為，綠色采購是指人們購買和使用環(huán)保產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的活動。它是人類面臨著生存危機(jī)、針對傳統(tǒng)采購觀進(jìn)行反思而提出來的有別于以前采購模式的嶄新的采購觀。政府采購作為一種以政府為主體、為滿足社會公共需要而進(jìn)行的采購行為，其特定的公共本質(zhì)、法律與行政的制約性以及經(jīng)濟(jì)和利益的杠桿作用，不僅可以大大提高采購質(zhì)量、節(jié)省采購資金，而且還能在實現(xiàn)包括節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境在內(nèi)的一系列社會經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)中發(fā)揮極為重要的作用。

政府綠色采購就是通過政府龐大的采購力量，在政府采購中選擇那些符合國家生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品及服務(wù)的行為，促進(jìn)政府采購生態(tài)化，使整個采購過程中達(dá)到保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的效果。其特點：一是資金來源的公共性。政府綠色采購的資金來源為財政性資金或需要由財政償還的公共借款。二是采購主體的公共性。采購主體為依靠國家財政資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。三是采購活動的非商業(yè)性。政府綠色采購不以盈利為目的，而是為政府部門提供消費(fèi)品或向社會提供服務(wù)。四是采購對象的廣泛性。采購對象包括貨物、工程和服務(wù)的各個領(lǐng)域。五是采購管理的政策性。采購當(dāng)事人必須執(zhí)行國家政府綠色采購的法規(guī)、政策和制度，依法采購。六是采購運(yùn)作的規(guī)范性。采購方式、采購程序事先經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)定，具體操作時根據(jù)不同的采購規(guī)模、采購對象及采購要求等，采用不同的采購方式和采購程序進(jìn)行。七是采購影響的不可替代性。采購規(guī)模的擴(kuò)大或縮小、采購結(jié)構(gòu)的變化對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及公眾的社會生活環(huán)境都有著其他采購主體不可替代的影響。因其特殊作用，政府綠色采購已成為世界各國政府通常使用的一種宏觀調(diào)控手段。

2.政府綠色采購制度含義及其特征。政府綠色采購制度是指有關(guān)政府綠色采購的一系列法規(guī)、政策和制度的總稱。政府綠色采購制度就是約束政府機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)運(yùn)用市場競爭機(jī)制采購貨物、工程和服務(wù)以實現(xiàn)公共職能的制度。一般來講，政府綠色采購制度往往以政府綠色采購法的形式來體現(xiàn)。

政府綠色采購制度的核心是采購合同授予的競爭制度。這一制度要求將公開的招標(biāo)作為原則性的合同授予方式。根據(jù)采購需求和市場供應(yīng)狀況，還可以有其他的合同授予制度，例如像選擇性招標(biāo)、限制性招標(biāo)、競爭性談判和詢價采購。因為后面這些授予合同方式的競爭依此遞減，所以使用的限制條件就越來越嚴(yán)格。合同授予程序的競爭性越強(qiáng)，越能體現(xiàn)當(dāng)代政府綠色采購制度的本質(zhì)要求。其基本特征：政府綠色采購制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家，其主要特點就是對政府綠色采購行為進(jìn)行法制化的管理。我們現(xiàn)在所說的政府綠色采購制度，從根本上說是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)階段，市場經(jīng)濟(jì)國家認(rèn)識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補(bǔ)市場缺陷，政府廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和手段干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)活動，其方式之一就是通過擴(kuò)大政府財政支出舉辦公共事業(yè)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。由于政府綠色采購規(guī)模的迅速擴(kuò)大及對社會經(jīng)濟(jì)影響的廣泛，很多國家都成立了專門的機(jī)構(gòu)或通過專門的法律，以確定政府綠色采購管理的重要地位。

3.政府綠色采購的制度構(gòu)建。政府綠色采購還未形成完整的框架體系和政策計劃，也就是說在目前我國政府采購制度的法律體系中還缺少對綠色采購的明確規(guī)定，導(dǎo)致了在綠色采購執(zhí)行過程中缺乏強(qiáng)制力和可操作性，造成了很大的隨意性和不規(guī)范性。面對構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的客觀需要，我國已具備了建立政府綠色采購制度的條件，應(yīng)在借鑒國外政府綠色采購先進(jìn)經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建自己的政府綠色采購制度。（1）建立政府綠色采購法律制度，明確政府采購環(huán)境政策目標(biāo)。如：美國的聯(lián)邦政府采購法、加拿大的環(huán)境責(zé)任采購法案為實施綠色采購提供強(qiáng)有力的法律支持和制度保障。（2）完善政府綠色采購配套制度，健全綠色采購評估和監(jiān)督機(jī)制。完善我國政府綠色采購配套制度的重點應(yīng)該放在產(chǎn)品和服務(wù)的環(huán)境成本評估、環(huán)保產(chǎn)品的界定以及綠色采購的監(jiān)督、報告和追蹤系統(tǒng)上，并探索建立對政府綠色采購的績效考評制度，通過制定強(qiáng)化購買政策來推動綠色采購發(fā)展，進(jìn)一步明確各自的法律責(zé)任和評價政府綠色采購制度的進(jìn)展和效果。

二、政府綠色采購的績效評價及其特性

政府綠色采購的績效評價的問題，實際上就是政府政策行為或政府行為的價值取向問題。個人行為的價值準(zhǔn)則，決定著個人行為的目的和行為本身的正當(dāng)性。判斷個人行為是否正當(dāng)，要根據(jù)一定的價值準(zhǔn)則進(jìn)行。每個特定的個人行為都有基本的價值取向。同樣，政府行為也有判斷其正當(dāng)性的價值準(zhǔn)則，因而也有其特定的價值取向。維護(hù)和提倡公共利益，可以說是現(xiàn)代政府的積極任務(wù)，也是政府政策行為的價值取向。簡言之，政府行為廣泛以公益作為其行為合法性的理由和行為動機(jī)。政府綠色采購制度正是政府采購制度公益性的突出體現(xiàn)。政府采購的公益性主要是指政府采購不以贏利為目的，而是為了實現(xiàn)政府職能和社會公眾的需要。

1.績效評價概念綜述。（1）所謂績效評價是指組織依照預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)和一定的評價程序，運(yùn)用科學(xué)的評價方法、按照評價的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)對評價對象的工作能力、工作業(yè)績進(jìn)行定期和不定期的考核和評價。（2）績效評價的價值取向。有關(guān)學(xué)者根據(jù)相關(guān)績效評價的研究成果，并概括出績效評價的價值取向，那就是增長、公平、民主、秩序。因而，在選擇績效價值標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該堅持“增長”這個標(biāo)準(zhǔn)，其前提是以“公平”作為內(nèi)在約束。以民主和秩序作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行績效評價的補(bǔ)充。（3）績效評價的方法。重視社會公眾評議是當(dāng)代政府部門績效評價的發(fā)展方向，中國政府正在努力建設(shè)服務(wù)型政府，以公眾滿意度測量為核心的第三方評價，越來越成為服務(wù)型政府績效評價體系中不可缺少的一部分。目前國內(nèi)對政府部門績效評價系統(tǒng)的研究成果尚少。過去我國地方政府績效評價大都屬于內(nèi)部評價。而在2005年初，由蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心所做的“非公有制企業(yè)對政府的績效評價”，使我國地方政府績效評價方式由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，開創(chuàng)了我國第三方評價政府績效的先河，并形成了我國地方政府績效評價實踐的典型模式——“甘肅模式”。包國憲（2008）認(rèn)為，第一方評價是指政府部門組織的自我評價。第二方評價是指政府系統(tǒng)內(nèi)，上級對下級做出的評價，這都屬于內(nèi)部評價。而第三方評價是指由獨(dú)立于政府及其部門之外的第三方組織實施的評價，也稱外部評價，通常包括獨(dú)立第三方評價和委托第三方評價。第三方對政府績效的評價，不僅包括政治績效、經(jīng)濟(jì)績效，也包括文化績效、社會績效等方面。與企業(yè)績效評價的測量不同，政府績效的評價是一個綜合評價。在政府績效評價指標(biāo)體系設(shè)計中，應(yīng)以“4E”作為其主要內(nèi)容。“4E”標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平。最先開始時更多是講經(jīng)濟(jì)績效，即成本越低越好，后來講投入產(chǎn)出，投入越少，產(chǎn)出越多越好。還有行政結(jié)果，即行政效益，對目標(biāo)的實現(xiàn)程度，以及對社會的積極影響。在現(xiàn)代社會，公平的一個重要衡量指標(biāo)，就是公眾滿意度。公眾滿意度是指對政府工作有一定了解基礎(chǔ)上，政府服務(wù)對象對政府工作滿意的程度，是對公民心理狀態(tài)的量化與測量。對政府部門績效評價，不僅要效率效益，更要看效果。效果往往與老百姓的認(rèn)知和感受相聯(lián)系，既需要政府工作的客觀事實，又需要公眾了解、認(rèn)可。

2.政府綠色采購績效評價的特性。方振邦，羅海元（2010）認(rèn)為，績效具有多因性、多維性、動態(tài)性的特征。理查德·?？怂拐J(rèn)為，組織績效不僅是一個多維概念，而且還是一個動態(tài)概念，是隨時間和主體的變化而改變的。組織應(yīng)對“是否做了應(yīng)該做的事”、“采取的行動和方式是否有效”、“資源的使用是否達(dá)到最小化”三個方面更加關(guān)注。夏夫里茲和拉塞爾認(rèn)為，績效評價是政府部門領(lǐng)導(dǎo)者的首要職責(zé)，它是對政府部門為達(dá)成目標(biāo)所做努力的系統(tǒng)性整合，是由對部門組織清晰和可測量目標(biāo)的詳細(xì)說明。

筆者認(rèn)為，政府綠色采購績效評價是運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)原理和數(shù)理統(tǒng)計方法，對政府綠色采購項目增長、公平、民主、秩序的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意程度做出判斷的過程。第一，它是一種重要的管理工具。它是以績效為本，以結(jié)果為本的管理工具，不斷追求政府服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度為最高標(biāo)準(zhǔn)。戴維·奧斯本認(rèn)為，政府績效評價有助于優(yōu)化政府行政資源配置、降低行政成本，以過程導(dǎo)向控制機(jī)制轉(zhuǎn)變成為結(jié)果導(dǎo)向控制機(jī)制。建立一種新的政府公共責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)采購過程的公開性，保證采購項目對社會負(fù)責(zé)、對結(jié)果負(fù)責(zé)；既要提高行政效率，又要提升社會效率和生態(tài)效益。第二，政府綠色采購績效評價是由企業(yè)績效評價演變而來的，從本質(zhì)上說，組織行為是指組織的個體、群體或組織本身從組織的角度出發(fā)，對內(nèi)源性或外源性的刺激所作出的反應(yīng)。組織行為可以分為：管理行為和業(yè)務(wù)行為，管理行為與業(yè)務(wù)行為這兩種行為都是為了實現(xiàn)組織目標(biāo)而進(jìn)行的，但它們之間還是存在一定的區(qū)別。而且，對這兩類行為進(jìn)行區(qū)分的意義相當(dāng)重大，具有統(tǒng)一性和相似性的。同一性表現(xiàn)在：績效評價以組織目標(biāo)為依據(jù)，以規(guī)范化、制度化為根本，以組織分析為重點，以相關(guān)評價為基礎(chǔ)，以組織成員參與為條件。然而，政府綠色采購的公共性、服務(wù)性、復(fù)雜性等特點，決定了政府綠色采購績效評價具有更強(qiáng)的復(fù)雜性、艱難性和艱巨性?？档略凇墩撚谰煤推健分兄赋?，公共性是公共權(quán)利或者公法的形式屬性。任劍濤（2011）認(rèn)為，所謂公共性，也就是關(guān)于公共的形式規(guī)定性，乃是衡量什么是公共的形式化判斷標(biāo)準(zhǔn)，同時也是檢驗什么不是公共的形式性底線指標(biāo)。更是一個含義更為寬泛的概念。主要說明政府服務(wù)的公共性。服務(wù)性一般理解為服務(wù)型，主要是指政府的權(quán)力來自人民，必須服務(wù)于人民，接受人民的監(jiān)督。復(fù)雜性，評價過程要考慮更多的人為因素、制度因素、文化因素等等。第三，它是政府績效管理的重要環(huán)節(jié)。對于績效管理這一概念，大多認(rèn)為，績效管理是一個完整的體系，即完整性；績效管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)性；績效管理強(qiáng)調(diào)溝通，即協(xié)調(diào)性；績效管理不僅強(qiáng)調(diào)工作結(jié)果，而且重視達(dá)成目標(biāo)的過程?？?1993)認(rèn)為，績效評價是一個計劃、管理、評價的過程，如表1所示。

表1 績效管理系統(tǒng)的三個要素

3.劃分政府采購績效評價層次。一般地，政府采購績效評價工作有四類：財政支出項目政府采購績效評價、單位財政支出政府采購績效評價、部門財政支出政府采購績效評價、財政支出政府采購綜合績效評價。

由于項目支出內(nèi)容十分廣泛、項目間差異大、項目效益不確定性大。由于評價工作的主體和客體的不同，財政支出項目政府采購績效評價的主體是財政部門、項目實施單位和主管部門，評價對象是財政支出項目的效益；單位財政支出政府采購績效評價主體是財政部門和主管部門，評價對象是主管部門所屬二級和基層預(yù)算單位的財政支出效益；部門財政支出政府采購績效評價主體是各級人民代表大會、政府和財政部門，評價對象是各政府部門；財政支出政府采購綜合績效評價主體通常是各級人民代表大會、政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財政政策研究機(jī)構(gòu)等，評價對象是政府采購的整體效益。

三、國外政府采購績效評價經(jīng)驗借鑒

1.美國政府績效評估指標(biāo)設(shè)計的經(jīng)驗借鑒。美國績效評估指標(biāo)體系設(shè)計的基本價值準(zhǔn)則是以政府使命和績效目標(biāo)為依據(jù)。政府績效評估體系所反映的信息與政府使命以及職能密切相關(guān)。（1）完善政府績效評估的基本模型；必須將“行政成本”、“公眾滿意度”、“管理過程”納入評估指標(biāo)體系。另外，根據(jù)具體情況，可將“治理能力”、“治理結(jié)構(gòu)”、“公平性”、“責(zé)任性”等內(nèi)容納入評估指標(biāo)體系。（2）指標(biāo)體系設(shè)計以政府使命和績效目標(biāo)為基礎(chǔ)?！翱冃繕?biāo)的設(shè)置首先需要對組織的戰(zhàn)略進(jìn)行分析，從而確定組織工作的核心，識別組織要測量的核心活動”在美國政府績效評估中，評估指標(biāo)體系一般體現(xiàn)不同層次的績效目標(biāo)。最底層是績效底（baseline），它其實是機(jī)構(gòu)過去的績效水平，是機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效管理的起點；第二層是預(yù)期（expectation）目標(biāo)，它是機(jī)構(gòu)基于對當(dāng)前績效的考慮而設(shè)計的具有較高要求的目標(biāo)；第三層是牽引（stretch）目標(biāo)，它對機(jī)構(gòu)具有一定的挑戰(zhàn)性，需要付出較大的努力才能實現(xiàn)；最高層是基準(zhǔn)（benchmark），它代表著一定區(qū)域內(nèi)（如一國內(nèi)）公共或私營部門在一項指標(biāo)上的最佳實踐水平。（3）分類設(shè)立政府績效評估指標(biāo)體系。政府是一個具有高度復(fù)雜性、多層次性的開放系統(tǒng)。借鑒美國的經(jīng)驗，可分層次、分地方、分部門或分領(lǐng)域設(shè)計指標(biāo)體系。一是建立一級政府的綜合績效評估指標(biāo)體系。二是建立政府部門或項目的績效評估指標(biāo)體系。各部門或項目依據(jù)其基本使命、職能范圍或項目性質(zhì)和功能設(shè)計績效評估指標(biāo)體系。如對公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、教育事業(yè)、科技事業(yè)、社會治安綜合治理、突發(fā)危機(jī)事件處理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域或項目，分別設(shè)計評估指標(biāo)體系。

2.澳洲政府績效考評的啟示。在澳洲績效考評作為一種監(jiān)督制度，首先需要確定具體的監(jiān)督主體，即誰來實施監(jiān)督。澳洲績效考評制度中的兩類監(jiān)督主體：一是政府內(nèi)部的評估主體，一是外部評估機(jī)構(gòu)。前者包括三類，即內(nèi)閣支出委員會、財政部和國庫部、公共服務(wù)委員會；后者也包括三類，即國會參眾兩院的“財政委員會”、公共賬目和審計聯(lián)合委員會、聯(lián)邦審計署。澳洲國會的參眾兩院是互相監(jiān)督、相互制約的關(guān)系，真正對選民負(fù)責(zé)，對于公共財政的監(jiān)督有明確具體的權(quán)力、程序、規(guī)則。澳洲實施績效考評制度有四道程序：其一，評估的準(zhǔn)備階段。這一階段，首先進(jìn)行項目的邏輯性分析。繼而加強(qiáng)評估工作的管理和控制。其二，起草評估報告，這又分成四個具體步驟。其三，對績效考評的回顧。其四，對“評估發(fā)現(xiàn)”的使用。其目的是為決策服務(wù)，改進(jìn)現(xiàn)有項目的管理，增強(qiáng)項目管理者的責(zé)任感。

通過對美國、澳大利亞兩國政府采購績效評價的實踐分析認(rèn)為，政府采購績效評價目標(biāo)是綠色采購，要引入平等的競爭機(jī)制，即所謂的“平等競爭”。其一，實行優(yōu)勝劣汰，讓采購人通過優(yōu)中選優(yōu)的方式，獲得價廉物美的貨物、工程或者服務(wù)；要引入正當(dāng)有序的公平競爭，要實行競爭并保護(hù)競爭。其二，供應(yīng)商作為受害者的采購方限制競爭行為的規(guī)制。其三，采購方作為受害者的供應(yīng)方反競爭行為的規(guī)制。通過績效評價提高政府采購的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，維護(hù)公開、公平的市場經(jīng)濟(jì)秩序，并防止欺詐舞弊行為的發(fā)生；政府采購績效評價不僅包括對政府采購過程進(jìn)行評價，還包括對采購的效益評價、綜合影響評價、持續(xù)性評價和長期評價等；政府采購績效評價需要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體指導(dǎo)和監(jiān)督實施績效評價；績效評價的結(jié)果被得到充分應(yīng)用，成為政府長期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計劃的依據(jù)，是財政預(yù)算編制的依據(jù)，也是監(jiān)督政府行政責(zé)任落實與否的重要依據(jù)。

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（責(zé)編：若佳）

F123.7

A

1004-4914（2014）05-096-03

李曉嵐，經(jīng)濟(jì)管理研究生，現(xiàn)任河南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局代碼中心高級會計師，財務(wù)總監(jiān)河南鄭州 450000）