公共經(jīng)濟學(xué)視角下的國企腐敗治理機制研究

●李金見 任偉瑋 李 琛

公共經(jīng)濟學(xué)視角下的國企腐敗治理機制研究

●李金見 任偉瑋 李 琛

腐敗是國之大敵，國企腐敗更是腐敗的重災(zāi)區(qū)，其腐敗金額之高，涉及面之廣讓人觸目驚心。如何從經(jīng)濟制度建設(shè)的角度約束此類腐敗行為，以維護國家正常經(jīng)濟秩序和保障民眾福祉，已經(jīng)成為當(dāng)前公共經(jīng)濟學(xué)的重要研究課題。文章從“經(jīng)濟人”假設(shè)、委托—代理理論、尋租理論以及新經(jīng)濟學(xué)理論四個角度來探討國企腐敗產(chǎn)生的根源，并在此基礎(chǔ)上提出國企腐敗制度建設(shè)要從內(nèi)外兩個方面加以治理，內(nèi)部要建立“精英職業(yè)經(jīng)理人”制度，外部要建立人大常委會主導(dǎo)的收支預(yù)算審計制度，以確保在不降低國企運行效率的前提下最大程度地抑制腐敗。

公共經(jīng)濟學(xué) 國企腐敗 預(yù)算 人事權(quán) 財務(wù)權(quán)人大常委會

一、前言

國有企業(yè)是我國公共部門的重要組成部分，對國家宏觀經(jīng)濟管理、增進社會福利起到重要作用。但國有企業(yè)全民所有的屬性并不能保證其能夠廉潔發(fā)展，事實上國企腐敗一直是腐敗的重災(zāi)區(qū)，特別是最近在國家反腐敗力度逐步加大的情況下，各種觸目驚心的國企腐敗大案被披露出來。最近，華潤集團宋林案、中石油集體腐敗案等一系列國企腐敗案涉案金額之高，牽涉企業(yè)負責(zé)人之多，都創(chuàng)下最新記錄。據(jù)統(tǒng)計，2013年，國內(nèi)有將近30名國企高管相繼落馬，涉及石油、鋼鐵、煤炭、電力、通信、航空等多個領(lǐng)域。截至2014年5月份，僅中紀(jì)委網(wǎng)站公布的國企腐敗大案已經(jīng)達到30件。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會指出，國企腐敗在三大領(lǐng)域中易發(fā)多發(fā)：一是重組破產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)評估；二是物質(zhì)采購、招標(biāo)投標(biāo)；三是投資決策。中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉曾撰文指出，國企腐敗是當(dāng)今中國最大的腐敗①。最高檢察院犯罪預(yù)防處提供的數(shù)據(jù)顯示，我國招投標(biāo)約有1/6～1/3的費用被用來賄賂各級官員和企業(yè)負責(zé)人。為什么有接二連三地有國企負責(zé)人和諸多高管前腐后繼，并最終淪為階下囚，這不僅引發(fā)我們的思考。如何從根源上杜絕腐敗，如何對國企和高管實現(xiàn)切實有效的監(jiān)督，這將是未來中國反腐事業(yè)面臨的重大挑戰(zhàn)。

二、腐敗的公共經(jīng)濟學(xué)闡釋

公共經(jīng)濟學(xué)是研究公共部門經(jīng)濟行為的科學(xué)，公共部門包含了各級政府、政府投資和控股的國有企事業(yè)和金融機構(gòu)，因此國有企業(yè)一直是公共部門研究的重要對象。腐敗是指公共部門負責(zé)人利用制度漏洞，通過掌握的信息和職位優(yōu)勢對公共利益的破壞②。這里，公共部門負責(zé)人可以是政府官員，也可以是國企高管。腐敗表面上是政治問題，但從根源上看也是經(jīng)濟問題，腐敗的公共經(jīng)濟學(xué)闡釋就是要從經(jīng)濟基礎(chǔ)的角度探討腐敗問題產(chǎn)生的根源。

（一）國企腐敗的“經(jīng)濟人”假設(shè)推理

“經(jīng)濟人”假設(shè)是公共經(jīng)濟學(xué)最基礎(chǔ)的理論出發(fā)點之一。該理論認為任何人都是“經(jīng)濟人”，當(dāng)然國企高管也不例外。“經(jīng)濟人”在社會生活中均有自利和理性的兩種選擇③。自利導(dǎo)致每個人都盡最大可能追求個人經(jīng)濟利益最大化。理性導(dǎo)致每個人在追求個人經(jīng)濟利益最大化的過程中，將根據(jù)自己的行為準(zhǔn)則，選擇最有利于自己的方式展開。如果這一行為準(zhǔn)則符合大眾利益，這將有利于整個社會，否則將會給社會帶來危害和腐敗。腐敗能給國企高管帶來腐敗收益，同時也給他帶來腐敗危害或腐敗成本。作為“經(jīng)濟人”，只有腐敗收益大于腐敗成本的時候，才會有腐敗的動力。

1.腐敗的收益分析。腐敗預(yù)計收益計算公式如下：

腐敗預(yù)計收益E=E1－E2==P1×R1－P2×R2

其中：E1：腐敗不被查處的獲利；E2：腐敗被查處后的損失；P1：腐敗不被查處的概率；P2：腐敗被查處后損失的概率；R1：腐敗不被查處的收益；R2：腐敗被查處后的損失。

在非法制社會中，P1＞＞P2，R1＞＞R2，這會導(dǎo)致腐敗收益為正，甚至相當(dāng)高；而在法制社會中，情況恰恰相反，腐敗收益可能為負。這就能解釋為何發(fā)達國家能比較好地抑制腐敗，而一些新興市場國家會成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，甚至導(dǎo)致政權(quán)更迭，民不聊生。

2.腐敗的成本分析。腐敗既有經(jīng)濟上的成本上的付出，也需要承擔(dān)精神壓力。

腐敗成本計算公式如下：腐敗成本C=C1+C2=f1(l,m,n)+f2(p, q,r)

其中：C1：為腐敗交易成本，l,m,n分別為腐敗所需要消耗掉的人力、物力和財力。C2：為腐敗心理成本，p,q,r分別為腐敗被查處的概率、腐敗發(fā)生頻率、腐敗處罰強度。

3.腐敗的收益—成本分析。國企高管作為“經(jīng)濟人”，在腐敗前一定會計算收益—成本。當(dāng)腐敗預(yù)計收益E＞腐敗成本C時，才會實施腐敗。腐敗預(yù)計收益E＜腐敗成本C時，腐敗將變得沒有意義。當(dāng)腐敗預(yù)計收益E=腐敗成本C時，此時的E稱為邊際收益，C稱為邊際成本，這將是腐敗行為的臨界點。因此，從公共經(jīng)濟學(xué)的角度來看，要想抑制腐敗的措施如下：一是讓腐敗預(yù)計收益E盡可能小，甚至為負。二是讓腐敗成本盡可能高，讓腐敗預(yù)計收益E＜腐敗成本C。

（二）國企腐敗的委托—代理理論

委托—代理理論是現(xiàn)代企業(yè)治理的基石。企業(yè)所有者將經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，經(jīng)營權(quán)讓渡給更加專業(yè)的代理人（職業(yè)經(jīng)理人），企業(yè)所有者依舊保留所有權(quán)，充當(dāng)委托人角色，并獲得剩余價值索取權(quán)④。委托—代理理論認為，如果代理人比委托人掌握更多的信息，有可能導(dǎo)致代理人利用自己掌握的信息優(yōu)勢，做出損害委托人利益的行為⑤，這種行為被認定為代理人的腐敗。以中國國有企業(yè)為例，其代理人就是國企高管，委托人就是全體人民，人民將國企經(jīng)營權(quán)委托給政府和國企高管，就自然擁有監(jiān)督和約束的權(quán)利⑥。但人民是一個非常抽象的概念，為了行使委托人職責(zé)，經(jīng)過人大批準(zhǔn)，政府授權(quán)，成立了國有資產(chǎn)管理委員會，代為行使委托人責(zé)任。人民行使監(jiān)管權(quán)要通過一系列的委托—代理關(guān)系才能實現(xiàn)。具體如下圖：

圖1 我國國企委托—代理結(jié)構(gòu)關(guān)系圖

在這樣的體系下，線框內(nèi)的委托人代表是一個龐大的體系，而人民代表大會又是非常設(shè)機構(gòu)。全體人民要想行使委托人監(jiān)管權(quán)必須通過一系列的委托代理關(guān)系才能實現(xiàn)，這就在一定程度上降低了對國企高管監(jiān)管的效率，增加了對國企高管監(jiān)督的成本，國企高管利用自己掌握的信息優(yōu)勢，有條件也有可能做出損害全體公眾的腐敗行為，從而最終導(dǎo)致委托—代理關(guān)系的失靈。這種失靈表現(xiàn)為以下兩個方面：

1.公眾監(jiān)督缺失導(dǎo)致委托—代理關(guān)系失靈。假設(shè)對國企監(jiān)督委托代理失靈造成的損失為D，公眾總數(shù)為m，則平均每個個體的損失為D/m，某個公民P因監(jiān)督成功而獲得的額外補償為Rp，而為之付出的成本為Cp，那么作為“經(jīng)濟人”的該公民行使監(jiān)督權(quán)要滿足如下條件：

事實上，在我國國企委托代理體系中，CP＞＞D/m+Rp，普通公眾為監(jiān)管付出的成本是非常之高的，最終導(dǎo)致監(jiān)管缺失，腐敗泛濫，委托—代理關(guān)系失靈⑦。

2.信息不對等條件下導(dǎo)致委托—代理關(guān)系失靈。假設(shè)國企高管不腐敗的獲利水平為C，腐敗后獲利水平位C1，腐敗成功的概率為P1，腐敗被發(fā)現(xiàn)后被懲罰的水平為C2，腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率為P2，那么根據(jù)國企高管經(jīng)濟人的“特征”，其腐敗期望達到的結(jié)果是：

C+C1P1-C2P2＞C,換算后得：

可見，國企高管期望自己的腐敗行為被處罰的程度較輕且處罰概率較小，腐敗行為獲利程度較多且成功概率較高，即C1P1＞C2P2；而這一條件實現(xiàn)的前提就是國企高管比公眾掌握更多的信息優(yōu)勢，信息正是其能夠腐敗的資源所在。

因此，根據(jù)委托—代理理論，要減少國企高管腐敗，一是要降低公眾反腐敗的成本；二是要減少國企高管所掌握的信息優(yōu)勢。

（三）國企腐敗的尋租理論

公共經(jīng)濟學(xué)認為，公共部門負責(zé)人利用“非生產(chǎn)性手段”為自己獲取經(jīng)濟利益的行為就是尋租。“非生產(chǎn)性手段”不是去創(chuàng)造新的財富，而是把別人創(chuàng)造的財富以某種技術(shù)性手段占有。經(jīng)濟學(xué)者賀衛(wèi)在其《尋租經(jīng)濟學(xué)》將政府官員創(chuàng)租活動分為三大類：無意創(chuàng)租、被動創(chuàng)租和主動創(chuàng)租。與政府同屬公共部門的國企相對應(yīng)的創(chuàng)租活動也可以按此標(biāo)準(zhǔn)劃分，一是公益掩蓋下的尋租機會；二是職務(wù)帶來的尋租機會；三是人為設(shè)置尋租機會。

國家出于增進社會福利的目的，讓壟斷型國企無償占用了很多公共資源，其他企業(yè)可能通過給國企或其高管支付租金的形式取得資源并獲利。比如中鹽公司的鹽業(yè)生產(chǎn)配額權(quán)，中石油的油田開采權(quán)，鐵道部高鐵招標(biāo)權(quán)等。國企高管職位的優(yōu)勢，讓他成為尋租市場的寵兒，很多利益集團想方設(shè)法地去接近拉攏他，最終很可能導(dǎo)致他接受利益集團的租金，從而為利益集團服務(wù)。如中石油腐敗窩案，是將國有優(yōu)質(zhì)油田資產(chǎn)賤賣給私企。當(dāng)前面兩種情況不能滿足國企腐敗高管的胃口時，他可能會人為制造租金，以利益交換為誘餌讓別的企業(yè)給其上供，甚至有意提出某項損害該企業(yè)利益的政策或規(guī)定，以迫使企業(yè)讓渡給部分既得利益給他。減少國企高管的三類尋租機會，只有建立公開、透明、公正的內(nèi)部運行制度，強化權(quán)力制衡與約束機制，才能抑制尋租機會的產(chǎn)生⑧。

（四）國企腐敗的新制度經(jīng)濟學(xué)理論

新制度經(jīng)濟學(xué)是將制度作為研究對象的經(jīng)濟學(xué)分支，這里的制度不僅僅是社會經(jīng)濟生活的游戲規(guī)則，更是一種無形的具有排他性的“公共用品”，或是法律制度，或是規(guī)則規(guī)范，或是社會習(xí)俗。近年來，新制度經(jīng)濟學(xué)研究領(lǐng)域逐漸擴展，使得“制度”因素逐步和公共經(jīng)濟學(xué)接軌，兩者有很大的重合研究領(lǐng)域，具體如下圖所示：

圖2 新制度經(jīng)濟學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)之關(guān)系

表1 公共經(jīng)濟學(xué)視角下國企腐敗治理路徑選擇

新制度經(jīng)濟學(xué)認為制度分為兩大類：一是宏觀制度框架和在此基礎(chǔ)上建立的具體制度，從經(jīng)濟學(xué)角度來看，是為解決行政權(quán)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的，稱為正式制度。二是文化傳統(tǒng)、習(xí)俗、道德規(guī)范等，被稱為非正式制度。以國企為例，當(dāng)正式制度規(guī)范后，國企擁有的的社會資源的分配是靠產(chǎn)權(quán)來決定的，這樣就會形成一個尋利的機制，各方遵循相應(yīng)規(guī)則各取所需。當(dāng)正式制度規(guī)范以前，社會資源的分配是靠國企行政權(quán)來分配的，國企高管利用制度漏洞可能將社會資源用于私利，最終導(dǎo)致腐敗。在我國這樣重視人倫關(guān)系的傳統(tǒng)社會中，人情關(guān)系網(wǎng)成員之間盛行的禮尚往來也屬于非正式制度的一部分，這種人情關(guān)系一旦運用于權(quán)錢交易，加之正式制度的不完善，則會產(chǎn)生大面積腐敗。因此，從制度經(jīng)濟學(xué)的角度來分析，國企腐敗產(chǎn)生的根源是制度不規(guī)范、產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致的人情關(guān)系腐敗。目前我國國企運行的宏觀制度框架已經(jīng)基本確立，當(dāng)務(wù)之急是建立國企運行的具體制度安排，以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的歸屬和價值認定。

三、國企腐敗治理機制研究

通過上面的公共經(jīng)濟學(xué)腐敗機制分析，我們可以找到治理國企腐敗的路徑如下：

如表1，國企腐敗治理的6點具體措施，其本質(zhì)都是制度方面的完善、制衡和監(jiān)督，但制度的改進豈是短期內(nèi)能實現(xiàn)的⑨。本文認為，國企行政管理機制和政府部門高度相似，國企高管亦官亦商的身份，其監(jiān)管難度比政府官員還要大，必須從國企內(nèi)部和外部同時入手，才能起到真正威懾作用。國企內(nèi)部要建立“精英職業(yè)經(jīng)理人”制度，主要是理順國企內(nèi)部的權(quán)力分配，確保實現(xiàn)國企的戰(zhàn)略目標(biāo)。國企外部要建立人大常委會為監(jiān)督機構(gòu)的“國企收入和支出預(yù)算管理”制度，確保國有企業(yè)合理開支，穩(wěn)定收入。

（一）治理國企腐敗的“精英職業(yè)經(jīng)理人”制度說明

精英職業(yè)經(jīng)理人是國企的首要行政負責(zé)人和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具體實施負責(zé)人。他與普通經(jīng)理人最大的不同是，精英職業(yè)經(jīng)理人必須經(jīng)過嚴(yán)格的考核，由人大常委會選舉產(chǎn)生，他具有如下特征：

1.精英職業(yè)經(jīng)理人擁有國企內(nèi)部最高的人事權(quán)，可以決定整個國企領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的人事任免權(quán)，他可按照自己的意愿組建自己的領(lǐng)導(dǎo)班子。

2.精英職業(yè)經(jīng)理人需從社會上招聘，有一定任期，要由人大常委會負責(zé)組織招聘，通過公開的選拔程序挑選出來的。

3.精英職業(yè)經(jīng)理人和他的整個領(lǐng)導(dǎo)班子沒有財務(wù)管理使用支配權(quán)限，所有支出和收入都要通過預(yù)算管理制度預(yù)先制定。

4.如果支出預(yù)算超出或收入預(yù)算減少，精英職業(yè)經(jīng)理人必須接受人大常委會質(zhì)詢，取得諒解后，才可更改預(yù)算計劃。

5.精英職業(yè)經(jīng)理人，與人大常委會簽訂聘用合同，采用和風(fēng)險匹配的年薪制，只有完成了預(yù)定目標(biāo)才可能拿到全額薪金。否則要根據(jù)合同執(zhí)行情況，予以扣減甚至清零。

6.精英職業(yè)經(jīng)理人必須接受人大常委會的管理，定期接受人大常委會的檢查監(jiān)督。如有貪腐行為，必將受到追究，嚴(yán)重的會導(dǎo)致精英職業(yè)經(jīng)理人傾家蕩產(chǎn)，身敗名裂。其領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員發(fā)現(xiàn)貪腐行為的，精英職業(yè)經(jīng)理人是第一責(zé)任人。

通過這樣的制度安排，精英職業(yè)經(jīng)理人需擔(dān)負起企業(yè)發(fā)展的大任，他絕對不能接受腐敗在他掌控的體系內(nèi)蔓延，因為那樣會直接侵害其利益。精英職業(yè)經(jīng)理人會根據(jù)自己的經(jīng)驗和能力，在組織體系內(nèi)建立完善的組織管理體系，盡量避免腐敗發(fā)生，同時建立一套適合的激勵機制，鼓勵領(lǐng)導(dǎo)班子和全體員工用合規(guī)合法的方式為達成共同目標(biāo)而奮斗。精英職業(yè)經(jīng)理人的落實可以實現(xiàn)表1國企腐敗治理具體措施中的1、2和5。

（二）治理國企腐敗的“國企收入和支出預(yù)算”管理制度說明

1.人大常委會是“國企收入和支出預(yù)算”管理制度的制定者和組織者，因為人大常委會是公眾選出的常設(shè)機構(gòu)。而國企資產(chǎn)是公眾的共同財產(chǎn)。因此人大常委會必須擔(dān)當(dāng)此責(zé)任。

2.人大常委會還要建立與“國企收入和支出預(yù)算管理”制度相適應(yīng)的國企領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，包括行政不作為，行政亂作為，貪腐行為等。

3.包括國企員工在內(nèi)的全體公眾都有權(quán)通過人大常委會質(zhì)詢精英職業(yè)經(jīng)理人及其團隊的預(yù)算完成情況及人事權(quán)問題，其質(zhì)詢方式多種多樣，比如網(wǎng)站、微信等舉報成本低的方式，確保公眾少花費時間和金錢，在制度框架內(nèi)要求限期答復(fù)。

4.人大常委會要組建自己的智囊團隊，涉及到重組破產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)評估、物質(zhì)采購、招標(biāo)投標(biāo)、投資決策等重大事項和專業(yè)領(lǐng)域，必須聽取智囊團隊的專業(yè)性建議，以便對國企收入和支出預(yù)算合理性作出正確的判斷。

5.精英職業(yè)經(jīng)理人要定期給出國企收入和支出預(yù)算報告，該報告需通過人大常委會的表決，多數(shù)贊成后才能獲得通過。為保證投票的公正性，具有投票權(quán)的人大常委會代表是臨時組成的，并在投票前夕公布。投票甚至可以通過網(wǎng)絡(luò)進行，確保異地代表行使權(quán)力。投票后，投票代表信息個人要立即公布，并接受監(jiān)督，以保證投票的公正性，精英職業(yè)經(jīng)理人和人大常委會都可以對投票的結(jié)果舉行聽證，投票代表也必須當(dāng)場對精英職業(yè)經(jīng)理人的質(zhì)疑作出直接或書面回應(yīng)。

6.國企收入和支出預(yù)算報告必須以公開、公正、權(quán)威的方式面對公眾發(fā)布，以便全體公眾對報告具體事情進行監(jiān)督。

7.人大常委會要對國企的治理機制提出自己的改進建議，確保建立完善的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，避免出現(xiàn)獨斷專行的的精英職業(yè)經(jīng)理人。

8.人大常委會要組建產(chǎn)權(quán)認定機構(gòu)，確保國有資產(chǎn)不被賤賣和保值增值。

通過人大常委會審核國企收入和支出預(yù)算報告的方式，能夠控制國企的過度支出，同時國企收入一旦與預(yù)算不符合，可立即啟動調(diào)查程序，精英職業(yè)經(jīng)理人必須作解釋說明。另外，由于信息披露充分和層級減少降低了監(jiān)督成本，公眾的監(jiān)督也極大限制了精英職業(yè)經(jīng)理人的貪腐動力。精英職業(yè)經(jīng)理人的落實可以實現(xiàn)表1國企腐敗治理具體措施中的1、2、3、4和6。

四、結(jié)論

治理國企腐敗可從多個角度入手，如思想道德教育，對清廉者在政治仕途方面的補償?shù)鹊娶?，本文僅從公共經(jīng)濟學(xué)的角度探討如何治理腐敗，提出了精英職業(yè)經(jīng)理人的治理機制，并對國企收入和支出預(yù)算制度的實施提出了相對完整的方案。如果上述兩點能夠得到很好地貫徹執(zhí)行，必將對抑制國企腐敗起到立竿見影的效果。但是必須看到，國企腐敗是我國當(dāng)前一些公共部門腐敗的一個縮影，必須和政府官員腐敗一起加以綜合治理，才能起到標(biāo)本兼治的效果。

注釋：

①毛昭暉.懲防體系的軟肋：國企腐敗的制度依賴性透視[J].廉政文化研究，2010（02）：27-33

②胡漫.我國國有企業(yè)經(jīng)營者腐敗問題的經(jīng)濟學(xué)分析[D].東北師范大學(xué)，2008

③陳誠.政府經(jīng)濟學(xué)視域下的腐敗成因與制度反腐路徑探究[J].黑河學(xué)刊，2014（02）：74-75

④陳浩天.政府經(jīng)濟學(xué)語境下公共權(quán)力腐敗的誘因解構(gòu)[J].哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009（01）：105-108

⑤趙倩.斯蒂格里茲政府經(jīng)濟學(xué)中的倫理思想[J].傳承，2009（08）：114-117

⑥周會韜.從權(quán)力的角度看國企中的腐敗現(xiàn)象[J].重慶郵電學(xué)院學(xué)報·社會科學(xué)版，2006（01）：70-72

⑦曾威.不對稱信息下國企高管激勵與腐敗治理機制研究[J].財經(jīng)問題研究，2013（12）：126-131

⑧徐細雄，譚瑾.制度環(huán)境、放權(quán)改革與國企高管腐敗[J].經(jīng)濟體制改革，2013（02）：25-28

⑨黃炳文，鄭劍峰，朱家聲.不對稱信息下國企高管激勵與腐敗治理機制研究[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2001（12）：44-47

⑩顏黎光.國企思政教育在防范企業(yè)內(nèi)部腐敗中的作用[J]金融經(jīng)濟，2014（01）：220-222

（作者單位：李金見，中共臺州市黃巖區(qū)委黨校，浙江臺州，318020；任偉瑋，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，浙江金華，321000；李琛，國網(wǎng)浙江樂清市供電公司 浙江樂清 325600）

（責(zé)編：若佳）

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1004-4914（2014）12-039-03