集體談判模式的選擇與談判主體制度的構(gòu)建

● 劉焱白

■責(zé)編 王 晶 Tel:010-88383907 E-mail：wjtg17@163.com

一、問題的提出

集體談判從歐美發(fā)端以來，已在許多國家成為協(xié)調(diào)勞動關(guān)系最重要的機制。在我國，集體談判制度早已建立但未得廣泛開展，亦未能良性運行，除了體制等方面外，制度缺陷是其主因。這不僅表現(xiàn)在制度設(shè)計的粗糙和不具可操作性，還表現(xiàn)在制度的設(shè)計沒有很好體察我國國情，無法有效調(diào)整我國的集體勞動關(guān)系。筆者認(rèn)為，在我國的集體談判制度設(shè)計中存在兩個矛盾：一是集體談判模式與主體制度的矛盾，即一方面確立了以勞資協(xié)約自治為基礎(chǔ)的談判模式，而在現(xiàn)有體制下所構(gòu)建的主體制度與該類型談判模式并不匹配；二是談判模式與政府干預(yù)的矛盾，即一方面所設(shè)立的談判模式要求勞資雙方能夠協(xié)約自治，而基于體制的原因，政府又對集體談判進(jìn)行全面介入和干預(yù)。

實踐中，我國各地近來明顯增多的集體性停工怠工現(xiàn)象表明，現(xiàn)實雖有集體談判的需求，但由于諸多矛盾尚未解決，導(dǎo)致集體談判中主體要么不存在，要么不愿談、不敢談、不能談，以致談判根本無法開展。而且，政府作為集體談判的實際主導(dǎo)者，其角色定位始終不明晰，無所作為或強力干預(yù)的情形同時并存，有些地方政府甚至替代了勞資談判主體，直接與企業(yè)或勞方進(jìn)行談判。由此可見，談判主體制度已成為集體談判制度構(gòu)建中最重要且須首先解決的問題。而要健全談判主體制度，又要觸及政治體制。毋庸諱言，體制事關(guān)國家大局，并不會僅僅因為集體談判而做出改變。如何化解現(xiàn)實對談判主體制度重構(gòu)的強烈需求與現(xiàn)有體制一時難有突破的矛盾？實際上，并非僅有一種集體談判模式可供選擇，我們完全可以從集體談判模式上入手，在現(xiàn)有體制下對集體談判模式進(jìn)行階段性重構(gòu)，進(jìn)而確立符合我國國情的談判主體制度，以便集體談判可以在體制內(nèi)順利而有效開展。

二、政府主導(dǎo)的分層集體談判模式

經(jīng)典意義上的集體談判基于勞資雙方的協(xié)約自治，要求勞資雙方當(dāng)事人的地位平等且力量對等，可以在公平的博弈規(guī)則下自行協(xié)商。但在我國，公權(quán)力強行介入了勞動關(guān)系的各個層面，對勞動關(guān)系作出全方位的調(diào)整，當(dāng)事人協(xié)約自治的空間并不大。我國集體談判實踐中，政府的身影是無處不在的。而且，以集體談判為目的的勞資主體組織機構(gòu)尚不成熟，談判能力還很羸弱?？梢哉f，我國尚不具備開展經(jīng)典意義上的集體談判的基礎(chǔ)條件。因此，現(xiàn)階段我國的集體談判既不適宜完全依靠政府的強制干預(yù)，也不適宜完全放手由勞資雙方協(xié)約自治。

因此，作為階段性的制度設(shè)計，筆者認(rèn)為，可以建立政府主導(dǎo)下的分層集體談判模式：一方面，在地區(qū)、國家層面或產(chǎn)業(yè)、行業(yè)層面以及在國有企業(yè)中開展的集體談判，應(yīng)以三方談判模式或多方談判模式來替代勞資雙方談判模式，明確規(guī)定集體談判為三方機制的主要功能；另一方面，在企業(yè)層面，應(yīng)在政府主導(dǎo)下由勞資雙方作為談判主體，政府給予勞資雙方足夠的自治空間。

（一）宏觀層面：政府主導(dǎo)下的多方談判模式

1.宏觀層面勞資談判主體缺少談判動力和談判能力

我國產(chǎn)業(yè)、行業(yè)層面或地區(qū)、國家層面的集體談判舉步維艱，個中原因雖然眾多，但關(guān)鍵在于，囿于歷史傳統(tǒng)和政治制度等因素的影響，在這些層面上的所謂勞資談判主體，無論是上級工會組織還是雇主組織，無不具有準(zhǔn)行政機構(gòu)屬性，均不是可獨立代表勞資利益的組織。實踐中這些組織即便接受上級政府指派開展集體談判，也大都是為了完成任務(wù)而走走過場，很少產(chǎn)生實效性結(jié)果，更不可能為了自己所代表集團(tuán)的利益而抗?fàn)帯?/p>

2.政府應(yīng)成為多方集體談判中的重要主體

在我國，政府對集體勞動關(guān)系的全面介入是毋庸質(zhì)疑的事實。而在地區(qū)、國家層面或產(chǎn)業(yè)、行業(yè)層面所進(jìn)行的集體談判，一般都會對整個社會的和諧穩(wěn)定和國民經(jīng)濟的發(fā)展有重大影響，為了避免國家陷入社會不穩(wěn)和經(jīng)濟困難，政府對于這種集體談判不會放任自流。在現(xiàn)有政治、社會管理體制和主體組織制度不變的情況下，推動產(chǎn)業(yè)、行業(yè)層面或地區(qū)、國家層面的集體談判，不能沒有政府的參與。只有讓政府牽頭，由其全面主持并全程參與談判，才可以充分調(diào)動各種社會資源來促成集體談判，也才有可能通過行政手段建立起與集體談判較為適應(yīng)的勞資主體制度。因此，在這些較為宏觀的層面，以三方或多方談判模式來替代勞資雙方談判模式可能更合乎國情，也更容易實現(xiàn)。在此，“政”、“企”、“勞”三方都作為集體談判的主體。

3.利益相關(guān)者也應(yīng)成為多方集體談判主體

在一些對國計民生有重大影響的國有企業(yè)中開展的集體談判，不僅需要政府參與其中，還應(yīng)包括一些重要的利益相關(guān)者，例如醫(yī)療、電力、供水、電信、交通控制、石油、銀行、教育、郵政等。這些部門內(nèi)所進(jìn)行的有關(guān)勞動者工資福利的集體談判，不僅關(guān)乎該企業(yè)內(nèi)部的勞資雙方了，同樣也與政府的既定政策以及包括廣大消費者在內(nèi)的所有利益相關(guān)者有關(guān)。特別是一些壟斷企業(yè)勞動者工資福利的大幅提升，意味著壟斷產(chǎn)品的價格上升，對國民經(jīng)濟、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、消費者有較大影響。因此，這種集體談判就不僅是勞動者權(quán)益問題，也是所有利益相關(guān)者的權(quán)益問題。既然屬于利益分配問題，當(dāng)事人和利益相關(guān)者都應(yīng)有參加談判的權(quán)利。

4.三方協(xié)商機制應(yīng)具備集體談判的功能

作為國際勞工組織和許多國家政府大力推行的協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的三方協(xié)商機制，是一種由“政”、“企”、“勞”三方共同研究解決勞動關(guān)系方面的重大問題，進(jìn)行平等協(xié)商對話的一個平臺。在這種機制中，“政”、“企”、“勞”三方均保持自己的獨立身份，相互沒有隸屬關(guān)系，代表各自基層組織和成員的利益。在宏觀層面上由政府主導(dǎo)下的多方談判模式可以充分利用現(xiàn)有的三方協(xié)商機制。其中主要問題就是三方協(xié)商機制是否應(yīng)具有集體談判的功能。筆者認(rèn)為，通過三方協(xié)商機制來處理和協(xié)調(diào)勞動關(guān)系是三方機制的主要功能，而集體談判是勞動關(guān)系的重要事項，也是協(xié)調(diào)勞動關(guān)系中所不可回避的重要問題，理應(yīng)納入到三方協(xié)商機制的協(xié)商范疇中。

（二）企業(yè)層面：政府主導(dǎo)下的勞資雙方談判模式

除了國有企業(yè)，在其他性質(zhì)的企業(yè)中，勞資雙方的集體談判在一定程度上具備協(xié)約自治的基礎(chǔ)條件。一方面，從企業(yè)內(nèi)部的主體來看，作為可能的集體談判主體的企業(yè)和勞動者團(tuán)體，一般并不依附于政府，也不是準(zhǔn)權(quán)力機構(gòu)，而基本上只是作為一個市場主體而存在。雖然企業(yè)工會也具有一定政治屬性，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會政治團(tuán)體，但企業(yè)工會有與職工相同的利益訴求，只要給予制度上的保障和支持，也有代表職工爭取權(quán)益的可能性。而企業(yè)（雇主）更是獨立的利益主體，只要受到相關(guān)制度的約束，企業(yè)也具備與勞動者及其組織進(jìn)行集體談判的基礎(chǔ)條件。因此，企業(yè)內(nèi)部的談判主體基本具備談判資格和能力。

另一方面，從企業(yè)外部的制度來看，協(xié)約自治型的集體談判需要勞資雙方擁有團(tuán)結(jié)權(quán)和集體行動權(quán)。在團(tuán)結(jié)權(quán)方面，筆者認(rèn)為，作為產(chǎn)業(yè)民主的實驗，政府可以對勞動者的團(tuán)結(jié)權(quán)作出一定程度的許可，賦予勞動者一定的結(jié)社自由，允許全體職工通過民主選舉方式選出企業(yè)工會干部成員，或者允許職工自發(fā)組織的團(tuán)體在一定條件下可以轉(zhuǎn)化成企業(yè)工會，在既有的企業(yè)工會與職工自發(fā)組織團(tuán)體在集體談判代表方面發(fā)生沖突時，允許企業(yè)內(nèi)部多數(shù)職工自己作出選擇。在集體行動方面，筆者認(rèn)為，如果政府不愿放開，不賦予勞資雙方集體行動的自由，則可以通過構(gòu)建以政府公權(quán)力為主的壓力機制，來替代勞資雙方在集體談判中慣常使用的壓力手段——集體行動，這樣也可以給談判雙方施加談判壓力，以便集體談判可以順利開展。例如，可以采取由勞動部門進(jìn)行罰款等行政處罰的方式，對拒絕談判的一方施加經(jīng)濟上壓力。而這種來自政府公權(quán)力的壓力是一經(jīng)申請即可實施的。

三、集體談判主體制度的構(gòu)建

（一）作為談判主體的政府的角色定位

政府是決定我國集體談判能否有效開展的一個關(guān)鍵因素。然而在實踐中，政府對集體談判的全面干預(yù)卻是無章可循的。因此，應(yīng)在立法中明確政府在集體談判的角色，規(guī)定政府的地位、權(quán)責(zé)以及參與的方式和程序等，對政府在集體談判中職責(zé)和行為進(jìn)行必要的規(guī)范和約束，使政府在談判中“不缺位”也“不越位”。

1.政府在多方談判模式中的角色定位

政府作為集體談判主體，需要解決其與產(chǎn)業(yè)、行業(yè)層面或地區(qū)、國家層面的工會、雇主組織三者間關(guān)系的問題。一方面，作為具有管理職責(zé)的政府具備一定權(quán)威，有權(quán)對作為相對人的工會和雇主組織進(jìn)行行政管理。在集體談判中，政府擁有巨大的資源，可以為多方談判的開展提供各種基礎(chǔ)條件，甚至可以通過行政命令的方式督促其他各方參加集體談判。另一方面，由于政府與工會和雇主組織在行政體制上并不相互隸屬，在集體談判中也不存在上下級的管理關(guān)系，而各自都是相對獨立的，政府可以成為集體談判的獨立參與者，在集體談判中作為平衡勞資雙方的一支重要力量。

那么，政府作為集體談判的參與者，如何才能保證其在集體談判中不因為某些特別的利益關(guān)系而有所偏頗，或者如何確保不是政府單決而是三方協(xié)商共決。筆者認(rèn)為，這個問題并不是根本性立法問題，而是技術(shù)性立法問題，完全可以通過設(shè)計一些具體的制度予以解決，將對政府在集體談判的具體要求制度化，有效約束政府的集體談判行為。另外，在跨地區(qū)的集體談判中，還牽涉到勞動力輸出地政府和輸入地政府的各種利益關(guān)系，需要協(xié)調(diào)各地政府在集體談判中不同的利益訴求。

2.政府在企業(yè)集體談判中的角色定位

政府在勞資雙方談判機制中的角色，是作為主導(dǎo)者還是協(xié)助者，這也是一個重要的問題。筆者認(rèn)為，政府無須也無法參加所有的企業(yè)內(nèi)部的集體談判，不可能對所有的企業(yè)集體談判進(jìn)行全程跟蹤、指導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)甚至直接參與協(xié)商，就如同政府不可能對所有市場交易都關(guān)注并加以干預(yù)一樣。因此，在企業(yè)層面的集體談判中，政府只應(yīng)作為談判的平臺提供者、督促者、指導(dǎo)者、調(diào)停者、爭議解決者，或者其角色職能應(yīng)當(dāng)更少些，政府只應(yīng)作為集體談判爭議的調(diào)停者和爭議解決者，只充當(dāng)集體談判救火員的角色。也就是說，政府對企業(yè)內(nèi)部集體談判的干預(yù)應(yīng)盡可能減少，賦予勞資談判主體較大的自治空間。

（二）構(gòu)建以集體談判為導(dǎo)向的勞方主體

勞方談判主體一般以工會為其代表。工會作為工人的社團(tuán)組織，其主要功能應(yīng)是集體談判，但我國工會的談判功能卻有逐漸喪失之虞。因此，應(yīng)建立以集體談判為導(dǎo)向的工會體制。

1.上級工會和企業(yè)工會的分層運作

對于工會，許多人一般都籠統(tǒng)地認(rèn)為工會的行政化以及獨立性不強，沒有區(qū)別上級工會和企業(yè)工會在現(xiàn)實中的差異。其實，受多種因素影響，我國上級工會與基層（企業(yè)）工會間早已出現(xiàn)“斷裂”情形：不同層面工會的屬性、地位、結(jié)構(gòu)、主要職能、利益代表、力量來源、運作模式等都有所不同。例如，上級工會的行政化屬性較強，而企業(yè)工會行政化屬性明顯不強；上級工會對于黨政的獨立性不強，而企業(yè)工會對于黨政的獨立性較強；上級工會其主要職能政治化，而企業(yè)工會其主要職能政治色彩不濃；上級工會其運作模式主要依靠行政指令，而企業(yè)工會其運作模式主要依靠企業(yè)和職工，等等。所以，應(yīng)當(dāng)對企業(yè)工會和上級工會作不同的對待，確立“政府主導(dǎo)、分層改革”的階段性工會改革思路：在上級工會或產(chǎn)業(yè)、行業(yè)工會以及國有企業(yè)工會層面，可以確立以三方集體談判為目的并按照政治模式運作的工會體制；而在企業(yè)工會層面，可以確立以勞資集體談判為目的并按照自治模式運作的工會體制。

2.增強工會的獨立性和代表性

在我國，上級工會運作受到政府指令的制約，無法完全代表職工利益，還要兼顧國家和企業(yè)的利益。所以，應(yīng)當(dāng)通過立法確定上級工會更多的談判職權(quán)，使得上級工會獨立參與集體談判能夠制度化，并規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，對拒不履行相應(yīng)職責(zé)的工會及其領(lǐng)導(dǎo)予以懲戒。通過上級工會參與集體談判這種制度建設(shè)，進(jìn)而確保上級工會能真正代表該地區(qū)廣大職工的利益。

在我國，企業(yè)工會是企業(yè)的隸屬，其成員和運作的物質(zhì)條件為企業(yè)所控制，相對于企業(yè)而言，企業(yè)工會的獨立性不強，經(jīng)常不敢或不能與企業(yè)開展集體談判。因此，應(yīng)規(guī)定強化企業(yè)工會獨立性的舉措，禁止企業(yè)對工會的運作進(jìn)行支配，禁止企業(yè)給予工會經(jīng)濟資助，建立工會經(jīng)費來源的會員繳納與政府撥款相結(jié)合的機制，建立與企業(yè)脫離經(jīng)濟依附關(guān)系的職業(yè)化工會干部隊伍。同時，企業(yè)工會應(yīng)當(dāng)賦予職工更多的自主選擇權(quán)，在上級工會的主導(dǎo)下，由全體職工民主選舉企業(yè)工會的主席及其委員，增強企業(yè)工會的代表性。在一定條件下，上級工會應(yīng)允許將職工自發(fā)組織轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢詤⑴c集體談判的企業(yè)工會組織。

3.構(gòu)建必要的工會談判的激勵和約束機制

任何制度如果沒有設(shè)計相應(yīng)的激勵和約束機制，都將流于形式。為了有效激發(fā)工會開展集體談判的內(nèi)在動力和要求，同時也有效約束工會的行為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同層面的工會分別進(jìn)行規(guī)定。對于上級工會，應(yīng)當(dāng)按照政治模式來進(jìn)行制度設(shè)計，預(yù)先規(guī)定一些必要的啟動條件，條件具備時上級工會必須按照法律規(guī)定或政府指令開展集體談判。對于切實履行者，應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行行政獎勵。而對于沒有很好履行者，則由政府進(jìn)行行政處分。對于企業(yè)工會，應(yīng)當(dāng)按照市場模式來進(jìn)行制度設(shè)計，在一定比例職工提出要求后，企業(yè)工會必須開展集體談判。如果企業(yè)工會沒有啟動集體談判，則職工可以另行選舉工會領(lǐng)導(dǎo)成員。當(dāng)然，對于集體談判中的不正當(dāng)行為，也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的責(zé)任體系來予以規(guī)范。

（三）構(gòu)建以集體談判為導(dǎo)向的資方主體

企業(yè)（雇主）和雇主組織雖然都是集體談判的主體，但兩者相去甚遠(yuǎn)。企業(yè)（雇主）作為一個經(jīng)濟性組織，有著自己獨立的利益代表機制和表達(dá)機制。因此，作為一個具備獨立性和代表性的談判主體參與集體談判是沒有什么問題的。然而，在我國，作為企業(yè)（雇主）為維護(hù)自身利益和協(xié)同發(fā)展而自主建立的自律性中介性組織，由企業(yè)自發(fā)自主建立的雇主組織尚不多見，而大多數(shù)雇主組織是屬于政府機構(gòu)主管的職能部門，行政色彩非常濃厚。由于這些雇主組織行政官僚化傾向嚴(yán)重，是典型的功能性組織而非利益性組織，并不是廣大企業(yè)（雇主）推舉出來的，在代表性方面大打折扣，相對于企業(yè)（雇主），雇主組織其利益代表性、獨立性都不強，其談判主體意識薄弱。在這一點上，雇主組織與上級工會類似。

由此可見，要構(gòu)建以集體談判為導(dǎo)向的雇主組織，必須增強雇主組織的獨立性和代表性，并提高其集體談判的能力。首先，針對我國各級企業(yè)聯(lián)合會、企業(yè)家協(xié)會、行業(yè)協(xié)會及各類商會等組織具有較強的行政屬性問題，應(yīng)盡快去除這些雇主組織的官方色彩，使其回歸自律性民間組織的本色上。當(dāng)然，雇主組織的發(fā)育成長除市場培育外，政府的扶持也是不可或缺的。政府應(yīng)加大政策引導(dǎo)，適當(dāng)給予財政資金支持。其次，針對我國存在企聯(lián)、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會等多重雇主組織問題，可以通過組織雇主進(jìn)行內(nèi)部投票甄選、決策程序等民主機制，選擇最能也愿意代表雇主利益的組織。這種多個雇主組織的統(tǒng)合方式同時也是一種有效的激勵約束機制，即得到多數(shù)雇主認(rèn)同并在集體談判中代表雇主和維護(hù)雇主權(quán)益的組織，有權(quán)吸納和保有更多成員，也有權(quán)為其成員提供更多其他的服務(wù)。而無法得到雇主認(rèn)可的組織，將不得不退出市場。再次，需要提高雇主組織的談判能力。這就需要政府開展雇主組織的談判能力培訓(xùn)，使其有能力尋找和分析各方面的社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)的能力，有能力處理集體談判的可能出現(xiàn)的各種問題，確保雇主組織有能力代表自身利益。最后，不管雇主還是雇主組織，都可能因所有制、對社會經(jīng)濟的影響力、跨區(qū)域的范圍、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組織方式等方面的差異而致其在集體談判中的立場和利益訴求不一樣。因此，有必要對不同層面的雇主或雇主組織的談判權(quán)利義務(wù)分別予以規(guī)范和保障。

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