經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與問責(zé)機(jī)制的思考

●唐美榮

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與問責(zé)機(jī)制的思考

●唐美榮

實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制建設(shè)是深化我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。如何建立和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與問責(zé)機(jī)制，是當(dāng)前審計(jì)工作必須正視和抓緊研究的課題。文章就經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與問責(zé)機(jī)制的有關(guān)問題展開分析研究。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 問責(zé)機(jī)制研究

2009年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，界定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的七種情形和五種問責(zé)方式。2010年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（中辦發(fā)[2010]32號），對于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對象和內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的組織協(xié)調(diào)和實(shí)施、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用都做出了規(guī)定。這一規(guī)定的頒布，是貫徹落實(shí)黨的十七大和十七屆四中全會(huì)精神的重要舉措，對于增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識、完善領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督機(jī)制、促進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)具有重要意義。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵與問責(zé)機(jī)制的法律基礎(chǔ)

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員所在地區(qū)、部門、單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督、評價(jià)和鑒證黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的行為。本文所講的經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間因其所任職務(wù)，依法對本地區(qū)、本部門、本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督與干部監(jiān)督管理的結(jié)合。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督與干部監(jiān)督管理的結(jié)合。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果是干部監(jiān)督管理部門選拔、任用、獎(jiǎng)懲干部的重要參考依據(jù)。實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是黨中央、國務(wù)院在新的歷史時(shí)期，與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)干部監(jiān)督管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作制度的重要舉措之一，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須為制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行服務(wù)，為提高黨的執(zhí)政能力服務(wù)。

（二）問責(zé)機(jī)制的法律基礎(chǔ)及相關(guān)規(guī)章制度

1.問責(zé)機(jī)制的法律基礎(chǔ)。依據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，第五條：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”；第二十七條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”；《中華人民共和國審計(jì)法》第四十九條規(guī)定：“被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支違反法律、行政法規(guī)，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！庇纱丝梢?，建立并完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制是我國立法的要求，具有客觀的法律基礎(chǔ)。

2.相關(guān)的規(guī)章制度。2009年7月12日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的通知，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)的情形、方式、適用以及實(shí)行問責(zé)的程序進(jìn)行了規(guī)定。這是建國以來我們黨首次將“問責(zé)”制度納入黨的紀(jì)律條例，首次規(guī)定出問題不僅要問責(zé)行政負(fù)責(zé)人，同時(shí)要問責(zé)黨委負(fù)責(zé)人，也是首次對被“問責(zé)”官員“復(fù)出”作出明文規(guī)定。2010年國務(wù)院政府工作報(bào)告指出：“強(qiáng)化行政問責(zé)，對失職瀆職，不作為和亂作為的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。各地區(qū)、各部門對中央的決策部署要執(zhí)行有力，絕不允許各自為政。各級行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員要自覺遵守憲法和法律，嚴(yán)格依法行政。”既表明我國對政府責(zé)任和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的高度重視，也表明中國的政府問責(zé)制將逐漸走向制度化的道路。

二、影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)機(jī)制的因素分析

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對于加強(qiáng)干部監(jiān)督管理，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，推進(jìn)依法治國具有重要意義。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任問責(zé)體系中，審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，依法依規(guī)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)方面取得了積極成效。但受一些的制約，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問責(zé)力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，問責(zé)作用的發(fā)揮還不到位，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)依據(jù)向經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果延伸不到位

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種各樣的復(fù)雜因素引發(fā)的暴力事件時(shí)有出現(xiàn)，相關(guān)黨政主要負(fù)責(zé)人不是引咎辭職，就是被問責(zé)免職。經(jīng)仔細(xì)分析認(rèn)真總結(jié)這些問責(zé)事件，發(fā)現(xiàn)很少真正利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果對被審計(jì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行定責(zé)，而后由問責(zé)部門對其進(jìn)行追究問責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過程中獲取的客觀、充分的證據(jù)并沒有成為定責(zé)的重要依據(jù)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用與問責(zé)之間的實(shí)質(zhì)性聯(lián)系不強(qiáng)，問責(zé)依據(jù)向?qū)徲?jì)結(jié)果的延伸呈現(xiàn)不到位，審計(jì)和問責(zé)兩者割裂的現(xiàn)象較為普遍地存在。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)質(zhì)量成為審計(jì)問責(zé)的根本性原因

目前開展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，在審計(jì)內(nèi)容上存在偏差，監(jiān)督的重點(diǎn)不是領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行過程及效果，而是把常規(guī)的審計(jì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況為重點(diǎn)；在審計(jì)過程中，沒有認(rèn)識到合規(guī)、合法性審計(jì)，效率、效果性審計(jì)哪輕哪重；同時(shí)，忽視了經(jīng)濟(jì)決策審計(jì)；在審計(jì)結(jié)束后，出具的審計(jì)報(bào)告內(nèi)容針對性不強(qiáng)，審計(jì)責(zé)任界定模糊，審計(jì)評價(jià)籠統(tǒng)等等。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)質(zhì)量普遍不高，使其難以為問責(zé)提供可以依據(jù)的客觀基礎(chǔ)，沒有準(zhǔn)確、客觀的責(zé)任界定，問責(zé)部門沒有充分的問責(zé)依據(jù)，進(jìn)而影響了審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用與轉(zhuǎn)化。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問責(zé)機(jī)制不健全

審計(jì)機(jī)關(guān)只是國家治理的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督控制系統(tǒng)中的部門之一，其主要職責(zé)是揭露和查處經(jīng)濟(jì)案件的線索，并對查出的問題進(jìn)行“責(zé)任界定”，其本身的責(zé)任追究權(quán)很有限，對被審計(jì)單位和被審計(jì)人員的“責(zé)任追究”，主要是紀(jì)委監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)等行業(yè)主管部門。

三、完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建

（一）加大審計(jì)成果運(yùn)用，更大范圍發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理的一項(xiàng)重要手段，是審計(jì)監(jiān)督與干部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，因此，要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的成果運(yùn)用，充分發(fā)揮其在干部監(jiān)督管理中的重要作用。一是建立完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)部門及時(shí)溝通，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的問題，并建立健全審計(jì)情況通報(bào)制度；二是完善干部監(jiān)督管理方式，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果納入干部考核體系，并作為其考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。當(dāng)然，要加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果運(yùn)用，首要前提是要進(jìn)一步提升審計(jì)質(zhì)量和水平，審計(jì)成果能用、管用、好用，其他部門才用。既要把握總體，又要突出重點(diǎn)，既要深刻揭示問題，又要客觀評價(jià)，既要深入分析原因，又要提出恰當(dāng)建議，既要體現(xiàn)審計(jì)專業(yè)性，又要搞好報(bào)告實(shí)用性。

（二）加強(qiáng)自身建設(shè)，提高審計(jì)工作質(zhì)量和水平

繼續(xù)加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高審計(jì)人員能力素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，使問題的定性更加準(zhǔn)確、所提問責(zé)建議更具針對性和可操作性。對不作為或亂作為的審計(jì)人員，要依法問責(zé)，嚴(yán)肅追究審計(jì)質(zhì)量責(zé)任；導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，要依法追究其法律責(zé)任。通過高效履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮審計(jì)問責(zé)的功能和作用，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督制約的“緊箍咒”，把審計(jì)機(jī)關(guān)建成廉潔機(jī)關(guān)、儉樸機(jī)關(guān)、法治機(jī)關(guān)，當(dāng)好國家利益的捍衛(wèi)者、公共資金的守護(hù)者、反腐敗斗爭的“利劍”。

（三）加強(qiáng)制度保障，健全問責(zé)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)功能的發(fā)揮，還需要有效的制度保障。一是健全問責(zé)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的過程監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)問效、責(zé)任問責(zé)是互為前提，缺一不可。有責(zé)必問，有錯(cuò)必究，這既是國家治理的價(jià)值理念，也是審計(jì)工作必須遵循的價(jià)值理念。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問責(zé)制度包含兩個(gè)層面，既包括對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，又包括對審計(jì)人員的問責(zé)；二是擴(kuò)大監(jiān)督范圍，實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督、干部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的多層次監(jiān)督體系，更大范圍發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)功能；三是推動(dòng)完善審計(jì)整改，實(shí)行審計(jì)整改公告制度，促使審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題得到切實(shí)糾正和整改。

總之，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)自身就是問責(zé)機(jī)制的一種重要組成部分，而探尋經(jīng)濟(jì)責(zé)任問責(zé)制度，是完善問責(zé)制度、深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要環(huán)節(jié)。審計(jì)工作者要在憲法和審計(jì)法賦予的職責(zé)范圍內(nèi)，積極探索，大膽實(shí)踐，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任問責(zé)制度建立與完善，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的全面轉(zhuǎn)化落實(shí)，更好地發(fā)揮其在政府問責(zé)中的專業(yè)化監(jiān)督作用。

[1]中華人民共和國憲法.

[2]中華人民共和國審計(jì)法.

[3]鄭穎.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在政府問責(zé)制建設(shè)中的作用研究.審計(jì)研究，2009（3）

[4]張勇，蘇奕.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)遏制權(quán)力尋租的理論分析.財(cái)會(huì)月刊，2010（10）

[5]吳瑞勤，孟祥霞.基于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的政府問責(zé)制體系的構(gòu)建.財(cái)會(huì)研究，2009（7）

（作者單位：吉首大學(xué)審計(jì)處 湖南吉首 416000）

F239

A

1004-4914（2014）05-136-02

吉首大學(xué)校級科研項(xiàng)目資助(編號：13JD042)]