律師制度的改革與完善

張福森 司法部原部長

律師制度的改革與完善

張福森 司法部原部長

深化律師制度改革是深化司法體制改革應(yīng)有的題中之意。由于中國的律師制度起步較晚，“文革”后的發(fā)展又幾經(jīng)曲折，《憲法》、《律師法》等法律雖然確立了中國律師制度的基本框架，《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等程序法也賦予了律師行使職責(zé)的權(quán)利、義務(wù)和保障機(jī)制，但落實(shí)這些法律、深化律師制度改革仍然有很長的路要走，而各方就律師制度達(dá)成共識是前提和基礎(chǔ)。

律師為社會提供法律幫助，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會公平正義，是社會主義法治建設(shè)的重要力量。律師制度作為司法行政制度的重要組成部分，與司法體制改革密不可分。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出加快法治中國建設(shè)，要求“健全國家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制和違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，發(fā)揮律師在依法維護(hù)公民和法人合法權(quán)益方面的重要作用?！边@為律師制度的改革指明了方向?？梢哉f，律師制度的發(fā)展面臨前所未有的時(shí)代機(jī)遇，我們應(yīng)當(dāng)努力抓住機(jī)遇，進(jìn)一步完善中國的律師制度。

一、律師制度的發(fā)展歷程

1959年，隨著國家政治形勢的變化，司法部黨組被打成反黨集團(tuán)，司法部被撤銷，律師工作劃歸法院；隨后的文化大革命砸爛公、檢、法，律師工作宣告終止。粉碎“四人幫”后，中央提出加強(qiáng)社會主義民主和法制建設(shè)，1979年決定恢復(fù)重建律師制度。

三十多年來，律師工作經(jīng)歷了幾次比較大的變革。在這些變革中，主要圍繞律師的定位和律師事務(wù)所的組織形式進(jìn)行。

律師制度恢復(fù)初期，根據(jù)1980年8月五屆全國人大常委會通過的《律師暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）的規(guī)定，律師的定位是國家法律工作者，律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的組織形式是法律顧問處。自1984年起，法律顧問處陸續(xù)更名為律師事務(wù)所。當(dāng)時(shí)律師事務(wù)所是國家事業(yè)單位，由國家各級司法行政部門通過下達(dá)編制、調(diào)配人員、核撥經(jīng)費(fèi)來創(chuàng)辦和組建。當(dāng)時(shí)的律師制度帶有明顯的恢復(fù)性質(zhì)，全國律師一共只有200多人。后來，在國家經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化和社會主義民主與法制建設(shè)不斷發(fā)展的過程中，律師工作也開始了探索和改革。

1988年6月，司法部下發(fā)了《合作制律師事務(wù)所試點(diǎn)方案》，允許試辦由律師自愿組合、自籌經(jīng)費(fèi)、不要編制、能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的合作制律師事務(wù)所。此后一年左右的時(shí)間，全國各地相繼建立了近百家合作制律師事務(wù)所。合作制律師事務(wù)所改變了由國家包辦律師事務(wù)所的局面，是一個歷史性的突破。

1993年，司法部提出了《關(guān)于深化律師工作改革的方案》（以下簡稱《方案》），并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施?！斗桨浮访鞔_提出要進(jìn)一步解放思想，不再使用生產(chǎn)資料所有制模式和行政管理模式界定律師機(jī)構(gòu)性質(zhì)，大力發(fā)展經(jīng)過主管機(jī)關(guān)資格認(rèn)定，不占國家編制和經(jīng)費(fèi)的自律性律師事務(wù)所，而且突出強(qiáng)調(diào)“要采取多種形式，加速建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的律師組織形式”?！斗桨浮废掳l(fā)后，短短兩三年內(nèi)，律師事務(wù)所得到迅速發(fā)展，從1993年的4000多個猛增至1996年的8265個，這些新創(chuàng)辦的律師事務(wù)所，有一部分沿用了1988年的合作所形式，大部分則采用了合伙所的形式。

由于律師事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r大大突破了《暫行條例》的規(guī)定，到1996年國家開始制定《律師法》。《律師法》于1996年5月通過，它肯定了律師工作改革的經(jīng)驗(yàn)和做法，對律師的性質(zhì)、職責(zé)、律師資格的取得、律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的組織形式、律師的業(yè)務(wù)、律師的權(quán)利義務(wù)、律師的行業(yè)組織以及律師的法律責(zé)任等內(nèi)容都作出了明確規(guī)定?！堵蓭煼ā吩诮缍蓭煹男再|(zhì)時(shí)沒有沿用《暫行條例》關(guān)于律師是國家法律工作者的提法，也沒有采用西方國家關(guān)于律師是自由職業(yè)者的提法，而是從律師社會法律工作者的角度出發(fā)，明確規(guī)定“律師是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，為社會提供法律服務(wù)的專門人員”。《律師法》還根據(jù)律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展的實(shí)際情況，規(guī)定了律師事務(wù)所的三種形式：國家出資開辦的律師事務(wù)所、合作律師事務(wù)所、合伙律師事務(wù)所，已設(shè)立的律師事務(wù)所要按照《律師法》和有關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。

2003年，審判機(jī)關(guān)連續(xù)出現(xiàn)了幾個大案，牽扯到一些律師，主要是在民事訴訟領(lǐng)域，涉及律師亂收費(fèi)、律師與法官搞權(quán)錢交易等。司法部就此問題進(jìn)行了專門調(diào)查研究，并向中央提交報(bào)告，胡錦濤同志批示：“加強(qiáng)律師隊(duì)伍建設(shè)是維護(hù)司法公正、促進(jìn)依法治國的重要舉措，是堅(jiān)持執(zhí)法為民、防止司法腐敗的必要保證。要從學(xué)習(xí)教育、依法管理、嚴(yán)格監(jiān)督等方面入手。扎扎實(shí)實(shí)地抓，堅(jiān)持不懈地抓，并與改善律師執(zhí)業(yè)環(huán)境、充分發(fā)揮律師作用結(jié)合起來，務(wù)必取得實(shí)效?！?/p>

2004年，律師行業(yè)進(jìn)行了為期一年的教育整頓。整頓過程中暴露了兩個突出問題亟須解決：一是律師的商業(yè)化傾向比較嚴(yán)重。律師職業(yè)的法律屬性是律師制度的基石，由于當(dāng)時(shí)的《律師法》就律師的法律屬性問題缺乏明確規(guī)定，社會各界對“律師是干什么的”認(rèn)識不一致，引發(fā)部分人對律師服務(wù)性質(zhì)的片面理解，加重了部分律師執(zhí)業(yè)的商業(yè)化傾向，阻礙了律師業(yè)的健康發(fā)展；二是律師執(zhí)業(yè)環(huán)境依靠司法部和公、檢、法協(xié)調(diào)難以解決，修改《律師法》成為當(dāng)務(wù)之急。律師的法律服務(wù)具有雙重屬性：一方面，法律服務(wù)屬于商業(yè)服務(wù)中的專業(yè)服務(wù)，呈現(xiàn)出有償性、契約性、競爭性的特點(diǎn)；另一方面，法律服務(wù)是維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)公共利益和社會正義的一種法律手段，涉及國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活的各個領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的政治性?；谏鲜稣J(rèn)識，關(guān)于律師的執(zhí)業(yè)定位問題，2007年頒布的新《律師法》保留了“律師是依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”的表述，同時(shí)增加規(guī)定“律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會公平和正義”。這就明確和強(qiáng)調(diào)了律師所肩負(fù)的維護(hù)社會公平正義的責(zé)任，對于確保律師工作沿著正確的方向發(fā)展，充分發(fā)揮律師在我國社會主義法制建設(shè)中的積極作用，具有重要意義。新《律師法》還取消了合作所的組織形式，并增加了個人所。

律師制度恢復(fù)重建三十多年來，得到了長足的發(fā)展。截至2013年年底，全國律師從業(yè)人員已達(dá)25萬人。律師事務(wù)所2萬多家，其中合伙所14000多家，個人所4400多家，國資所1400多家。律師業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，改革開放初期，律師主要辦理刑事辯護(hù)和簡單的民事代理案件。近年來，律師的業(yè)務(wù)已經(jīng)擴(kuò)大到訴訟和非訴訟各個領(lǐng)域。2013年，全國律師代理的刑事、民事、行政訴訟案件達(dá)到255萬件，其中刑事案件59.2萬件，民事案件188.7萬件；辦理非訴訟法律事務(wù)81萬件，擔(dān)任法律顧問45.6萬家，其中政府法律顧問3萬多家，企業(yè)法律顧問32萬家，承辦法律援助案件36.9萬件，全國律師收費(fèi)達(dá)到466億元。

二、律師制度存在的問題

我國的律師制度從無到有，從粗疏到精密，實(shí)現(xiàn)了歷史性的飛躍，也已逐步實(shí)現(xiàn)與國際接軌。但是，我們應(yīng)當(dāng)看到，律師制度存在的一些問題還是比較突出的。

（一）社會各界對律師制度缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，對律師的職責(zé)、定位存在分歧

實(shí)踐中，關(guān)于律師職業(yè)屬性的認(rèn)識有偏離立法規(guī)定之嫌，不同社會群體的反饋就是最有力的證據(jù)。部分當(dāng)事人及民眾認(rèn)為律師只是包打官司、只顧賺錢，是在“為壞人說話”，尤其是當(dāng)民眾認(rèn)為“罪大惡極”的犯罪嫌疑人因律師辯護(hù)受到從輕處罰時(shí)，這種認(rèn)識就會得到進(jìn)一步的強(qiáng)化；部分執(zhí)法、司法人員對律師群體存在偏見，認(rèn)為律師參與訴訟會影響執(zhí)法辦案，忽視了律師參與對監(jiān)督司法權(quán)依法運(yùn)行的保障功能，排斥律師介入訴訟程序；部分執(zhí)業(yè)律師過于推崇律師法律服務(wù)的商業(yè)屬性，片面追求高額經(jīng)濟(jì)利益，商業(yè)化傾向嚴(yán)重，為達(dá)目的不擇手段，甚至不惜以身試法。

（二）律師管理體制不夠健全，管理工作存在“盲區(qū)”

目前，我國的律師已經(jīng)形成一支數(shù)量較為龐大的隊(duì)伍。律師管理的任務(wù)從注重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)變到既重?cái)?shù)量，更重質(zhì)量；管理方式從直接的微觀管理向間接的宏觀管理轉(zhuǎn)變。在管理對象、內(nèi)容、方式都發(fā)生較大變化的情況下，律師管理水平卻相對滯后。一是律師管理缺乏科學(xué)的引導(dǎo)、激勵和懲戒機(jī)制。由于律師業(yè)地區(qū)發(fā)展不平衡，律師事務(wù)所組織形式多樣，全國統(tǒng)一的律師收費(fèi)辦法、稅收辦法、財(cái)務(wù)管理辦法、責(zé)任賠償辦法、律師行業(yè)社會保障制度不夠完備，導(dǎo)致律師執(zhí)業(yè)責(zé)任缺失、收費(fèi)行為隨意和財(cái)務(wù)管理混亂，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的律師和新執(zhí)業(yè)律師則面臨較大的生存壓力。二是律師管理在操作層面上的關(guān)系還未理順。我國對律師實(shí)行行政管理與行業(yè)管理“兩結(jié)合”的“雙軌”管理模式，該模式總體上符合我國的律師業(yè)實(shí)際。但是，行政管什么？行業(yè)管什么？兩者如何實(shí)現(xiàn)結(jié)合，雙方之間應(yīng)建立何種體制、機(jī)制等都有待進(jìn)一步地研究和探索。當(dāng)前，我國律師協(xié)會的機(jī)構(gòu)設(shè)置還比較松散，行業(yè)管理比較薄弱，也在一定程度上了阻礙了律師行業(yè)自我管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）律師參與刑事訴訟比例偏低，執(zhí)業(yè)環(huán)境還有待改善

全國政協(xié)社會和法制委員會曾在2011年以“律師在刑事訴訟中的地位與作用”為題進(jìn)行過專項(xiàng)調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，我國刑事訴訟中律師參與辯護(hù)的比例不足30%，有些省份僅有12%，全國律師年人均辦理刑事案件不足3件，個別省份甚至不到1件。律師參與辯護(hù)的比例偏低不利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，也不利于樹立司法機(jī)關(guān)公正審判的權(quán)威形象。律師不愿甚至排斥參與刑事辯護(hù)的執(zhí)業(yè)環(huán)境惡劣有著密切關(guān)聯(lián)，會見難、閱卷難、調(diào)查取證難長期得不到徹底解決，辯護(hù)意見難以受到重視，律師個人也面臨執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，法律援助的覆蓋面較窄也造成許多刑事案件缺少律師參與。自2013年生效的新《刑事訴訟法》實(shí)施以來，“三難”問題有所緩解，第38條明確規(guī)定：“辯護(hù)人涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)由辦理辯護(hù)人所承辦案件的偵查機(jī)關(guān)以外的偵查機(jī)關(guān)辦理”，這也在一定程度上了降低了律師辯護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。刑事法律援助從審判階段延伸至偵查和審查起訴階段，法律援助的范圍也從死刑擴(kuò)大到無期徒刑。但是，律師辯護(hù)的總體執(zhí)業(yè)環(huán)境仍然不容樂觀，實(shí)踐中阻礙律師依法行使權(quán)利的現(xiàn)象在一些地區(qū)還比較突出，不嚴(yán)格依照法律規(guī)定通知提供法律援助的狀況也較為普遍。

（四）律師隊(duì)伍的整體素質(zhì)不高，缺乏穩(wěn)定的律師培養(yǎng)機(jī)制

隨著我國法律教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，一大批高層次人才充實(shí)到律師隊(duì)伍中來，提高了律師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。但是，總的來看，當(dāng)前我國懂經(jīng)濟(jì)、懂科技、懂外語的高層次、復(fù)合型律師人才還很缺乏，難以滿足日益增長的高端法律服務(wù)需求；部分律師的職業(yè)使命感不強(qiáng)，缺乏積極性和責(zé)任心，提供法律服務(wù)草率應(yīng)付，承擔(dān)法律援助職責(zé)的律師問題尤為突出；律師的職業(yè)道德建設(shè)也有待加強(qiáng)，實(shí)踐中，少數(shù)律師公然違反職業(yè)道德，知法犯法，幫助毀滅、偽造證據(jù)，最終淪為罪犯，還有的律師熱衷炒作敏感案件，發(fā)表不當(dāng)言論，混淆視聽，實(shí)施影響社會穩(wěn)定的不當(dāng)行為。律師培養(yǎng)機(jī)制不夠健全，通過司法考試之后，經(jīng)歷一年的實(shí)習(xí)期即可申請執(zhí)業(yè)，職業(yè)道德與業(yè)務(wù)技能都缺乏長期的系統(tǒng)訓(xùn)練，難以在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)保障律師隊(duì)伍素質(zhì)。

（五）律師行業(yè)的稅費(fèi)問題一直懸而未決

律師收費(fèi)包括協(xié)議收費(fèi)、標(biāo)的收費(fèi)、計(jì)時(shí)收費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)收費(fèi)四種辦法，各有利弊。由于我國的律師收費(fèi)缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，整體上是比較混亂的，協(xié)議收費(fèi)、標(biāo)的收費(fèi)、計(jì)時(shí)收費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)收費(fèi)都有，而且收費(fèi)與服務(wù)相掛鉤的服務(wù)質(zhì)量評價(jià)機(jī)制也沒有建立。這里需要特別說明的是風(fēng)險(xiǎn)收費(fèi)問題。風(fēng)險(xiǎn)收費(fèi)極大地調(diào)動了律師工作的積極性和責(zé)任心，但容易助長訴訟投機(jī)，導(dǎo)致律師不將精力用在研究案情、提高服務(wù)質(zhì)量等方面，而是用于和司法人員搞權(quán)錢交易，助長司法腐敗。而且，律師為獲得當(dāng)事人的風(fēng)險(xiǎn)代理，往往做出勝訴承諾，有包攬?jiān)V訟的嫌疑，不利于樹立律師的誠信形象。律師事務(wù)所和律師通過提供法律服務(wù)獲取收入，自然應(yīng)當(dāng)履行納稅義務(wù)，然而，稅收征管體系中就律師事務(wù)所和律師的稅收繳納問題規(guī)定得并不明確。國家向律師事務(wù)所和律師征稅必須考慮律師的收入水平以及律師事務(wù)所的性質(zhì)。但是，由于全國律師的人均收入水平不高，地區(qū)差距很大，高收入律師只是少數(shù)，大多數(shù)律師的收入較低，有些律師連溫飽問題都無法解決；加之律師事務(wù)所又不單純以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，具有不同于其他合伙企業(yè)、個體工商戶的特殊性，導(dǎo)致國家對律師事務(wù)所和律師征何類稅種，如何進(jìn)行征收，都面臨較大難度。

三、律師制度的共識

深化律師制度改革是深化司法體制改革應(yīng)有的題中之意。由于中國的律師制度起步較晚，“文革”后的發(fā)展又幾經(jīng)曲折，《憲法》、《律師法》等法律雖然確立了中國律師制度的基本框架，《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等程序法也賦予了律師行使職責(zé)的權(quán)利、義務(wù)和保障機(jī)制。但是，落實(shí)這些法律、深化律師制度改革仍然有很長的路要走，而各方就律師制度達(dá)成共識是前提和基礎(chǔ)。

（一）形成全社會對律師職業(yè)性質(zhì)的共識

按照新《律師法》的規(guī)定，律師是為社會提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員，肩負(fù)著維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會公平和正義的法定職責(zé)。但作為法律職業(yè)共同體中的一員，律師同樣是中國特色社會主義法律工作者、實(shí)踐者、推進(jìn)者，律師隊(duì)伍是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重要力量。因此，律師執(zhí)業(yè)具有很強(qiáng)的政治性、法律性和社會性,這就充分證實(shí)那些認(rèn)為律師只顧賺錢、只會“為壞人說話”的觀點(diǎn)是片面的、錯誤的。同時(shí)，個別缺乏職業(yè)道德素養(yǎng)的律師，不能代表整個律師群體，不能因個別律師違背職業(yè)操守而貶損整支律師隊(duì)伍。只有形成這樣的共識，才會在加強(qiáng)律師隊(duì)伍管理，提高律師隊(duì)伍素質(zhì)，繼續(xù)促進(jìn)律師隊(duì)伍的發(fā)展壯大上下工夫；才能建立和完善法律職業(yè)共同體之間的身份互換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從律師隊(duì)伍中遴選法官、檢察官，為律師提供良好的政治進(jìn)步和職業(yè)發(fā)展空間。

（二）形成社會對律師制度功能和作用的共識

律師依法履行國家賦予的辯護(hù)、代理等職責(zé)，通過在一個個具體案件中維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，從而維護(hù)法治的公正性和權(quán)威性。以刑事辯護(hù)為例，目前，不依法通知提供法律援助、不按照法律規(guī)定的時(shí)間安排會見職務(wù)犯罪嫌疑人的情況還時(shí)有發(fā)生；律師因各種原因無法進(jìn)行調(diào)查取證，導(dǎo)致訴訟中控辯雙方力量失衡的情況客觀存在；律師與司法人員在訴訟活動中尚未真正形成既互相配合，又互相制約的正常的工作交往關(guān)系。凡此種種，都阻礙了律師職能作用的發(fā)揮。我認(rèn)為，衡量一個社會法治化程度的高低，律師制度是否發(fā)達(dá)完善應(yīng)是重要標(biāo)志之一。為了充分發(fā)揮律師的職能作用，需要賦予與其履行職責(zé)相適應(yīng)的地位，需要從體制機(jī)制和政策待遇方面予以必要的保障，全社會尤其是司法機(jī)關(guān)和辦案人員，應(yīng)對此有足夠的認(rèn)識。各級黨委、政府應(yīng)在推進(jìn)法治中國建設(shè)中，尊重、信任、依靠律師，在改善律師執(zhí)業(yè)環(huán)境、充分發(fā)揮律師作用等方面給予實(shí)質(zhì)性幫助和扶持。

（三）形成包括律師制度改革在內(nèi)的整體推進(jìn)司法改革的共識

在近十年的司法體制改革進(jìn)程中，律師制度的建設(shè)雖然有了長足的進(jìn)步，但與審判改革、檢察改革等司法領(lǐng)域改革的力度和步子相比，還是顯得弱了一些、緩慢了一些。按照木桶理論，司改作用的顯現(xiàn)，不是以木桶的最長板決定，而是以最短板衡量。故建設(shè)法治國家，推進(jìn)依法治國，必須齊頭并進(jìn)、整體推進(jìn)司法領(lǐng)域的各項(xiàng)改革，加強(qiáng)整體構(gòu)想、頂層設(shè)計(jì)，不能顧此失彼、單兵突進(jìn)；更不能厚此薄彼、冷落一方，那樣是達(dá)不到預(yù)期的司法改革效果的。當(dāng)然，考慮到現(xiàn)有的發(fā)展階段，考慮到人、財(cái)、物的保障水平，考慮到司改項(xiàng)目的難易程度，可以有輕重緩急之分，但是，這不應(yīng)成為某些領(lǐng)域遲滯改革的借口和阻礙。唯此，司法改革的整體成效才能顯現(xiàn)。

四、律師制度完善的具體建議

在各方就律師制度改革達(dá)成共識的前提下，我認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持遵循司法規(guī)律與從中國國情出發(fā)并重的原則，堅(jiān)持依法推進(jìn)改革與法制保障改革并重的原則，從制度層面貫徹共識、鞏固共識，推動律師制度朝著科學(xué)化的方向發(fā)展。

（一）健全律師管理體制，強(qiáng)化管理實(shí)效

司法行政部門應(yīng)當(dāng)牽頭對律師行業(yè)進(jìn)行全面的實(shí)證調(diào)研，逐步制定全國統(tǒng)一的律師收費(fèi)辦法、稅收辦法、財(cái)務(wù)管理辦法、責(zé)任賠償辦法以及律師行業(yè)社會保障規(guī)程，以科學(xué)的引導(dǎo)、激勵和懲戒機(jī)制提高律師管理成效，保障律師隊(duì)伍健康成長。堅(jiān)持行政管理與行業(yè)管理“兩結(jié)合”的“雙軌”管理模式，明確管理職責(zé)，細(xì)化管理領(lǐng)域。司法行政機(jī)關(guān)的管理主要應(yīng)當(dāng)是宏觀管理，重點(diǎn)是行業(yè)準(zhǔn)入，制定“游戲規(guī)則”，協(xié)調(diào)改善發(fā)展環(huán)境，對律師協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，其他微觀或者日常的管理職能，如職業(yè)道德、職業(yè)紀(jì)律、各種行規(guī)的制定、執(zhí)行和懲戒應(yīng)逐步交給律師協(xié)會來承擔(dān)。律師協(xié)會的管理應(yīng)當(dāng)仿效我國香港、澳門、臺灣地區(qū)的做法，做到規(guī)范、嚴(yán)格。我在任時(shí)曾說過一句話，什么時(shí)候我們的律師行業(yè)管理成熟了，律師都把維護(hù)律師行業(yè)在社會上的榮譽(yù)視為己任，我國的律師隊(duì)伍就成熟了。

（二）建立公職律師和公司律師制度，完善律師組織結(jié)構(gòu)

公職律師的主體是政府律師，具體是指具有律師資格，依法取得公職律師證，享有公務(wù)員待遇，為所在部門提供法律服務(wù)的專業(yè)人員。公職律師只能領(lǐng)取政府薪金，不能收取律師服務(wù)費(fèi)用；只能在政府授權(quán)的范圍內(nèi)，代表政府和公共利益，就受委托的法律事務(wù)，履行特定的職責(zé)，不能向社會提供法律服務(wù)。建立公職律師制度，不但可以增強(qiáng)政府的法治意識，提高依法行政水平，提高政府和司法機(jī)關(guān)對律師的認(rèn)可程度，而且可以提高整個律師的社會地位，并最終真正建立起現(xiàn)代律師制度。公司律師一般是指具有律師資格，受聘于公司，從事其所在公司法律工作的人員。公司律師的主要職責(zé)是處理公司內(nèi)部法律事務(wù)，代表公司單獨(dú)或協(xié)助社會執(zhí)業(yè)律師處理本公司與外部的法律事務(wù)（包括代表企業(yè)參加訴訟），也不對社會提供法律服務(wù)。2002年，司法部下發(fā)了《關(guān)于開展公司律師試點(diǎn)工作的意見》和《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，掀起了公職律師和公司律師發(fā)展的熱潮，但新《律師法》卻沒有明確肯定公職律師和公司律師的主體資格。截至2013年年底，全國現(xiàn)有公職律師4600名，中央國家機(jī)關(guān)已有14個部門設(shè)立了公職律師，公司律師已發(fā)展到1700名，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我們期望未來的律師法修改能夠明確公職律師和公司律師的法律地位，盡早構(gòu)筑一個由社會職業(yè)律師、公職律師、公司律師、軍隊(duì)律師等組成的中國律師體系。

（三）提高律師參與訴訟的比例，著力改善律師執(zhí)業(yè)環(huán)境

當(dāng)前，要進(jìn)一步加大法律援助的落實(shí)力度，確保所有符合法律規(guī)定的犯罪嫌疑人、被告人以及經(jīng)濟(jì)困難的被害人等都能獲得法律援助，擴(kuò)大法律援助覆蓋面。對于公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院不依法通知提供法律援助的，應(yīng)當(dāng)建立紀(jì)律懲戒機(jī)制，強(qiáng)化辦案人員的責(zé)任心。另外，隨著法律援助事業(yè)的迅速發(fā)展，國務(wù)院制定的《法律援助條例》已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐需求，應(yīng)當(dāng)盡快制定專門的《法律援助法》，以立法的形式對法律援助制度進(jìn)行全面規(guī)范，健全國家司法救助制度。人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的要求，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行《刑事訴訟法》，主動接受社會監(jiān)督，確保律師依法行使會見權(quán)、閱卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)，認(rèn)真聽取律師的辯護(hù)意見，完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制，逐步解決“三難”問題，引導(dǎo)律師積極參與刑事辯護(hù)工作，發(fā)揮律師在維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益方面的作用。律師應(yīng)當(dāng)避免發(fā)表不當(dāng)言論、煽動輿論干擾公正司法，更不能實(shí)施幫助作偽證、賄賂辦案人員、拉攏關(guān)系等違法和不當(dāng)行為，從而以良好的形象贏得公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院以及社會公眾的認(rèn)可，為改善執(zhí)業(yè)環(huán)境破除障礙。

（四）形成律師隊(duì)伍建設(shè)的長效機(jī)制，不斷提升律師隊(duì)伍素質(zhì)

必須嚴(yán)格律師行業(yè)準(zhǔn)入，提高律師的職業(yè)道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強(qiáng)對申請律師執(zhí)業(yè)人員的品行考察，把律師品行鑒定作為頒發(fā)律師執(zhí)業(yè)證書的重要依據(jù)，防止品行上有污點(diǎn)記錄的人員進(jìn)入律師隊(duì)伍，確保進(jìn)入律師行業(yè)的人員具有良好的職業(yè)道德素質(zhì)。規(guī)范申請律師執(zhí)業(yè)的實(shí)習(xí)細(xì)則，列明實(shí)習(xí)的方式、內(nèi)容、考核及評價(jià)機(jī)制等，確保實(shí)習(xí)人員在運(yùn)作規(guī)范的律師事務(wù)所實(shí)習(xí)，并依法嚴(yán)格審查申請人參加實(shí)習(xí)的情況，防止實(shí)習(xí)走過場。律師的職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)形成機(jī)制，明確培訓(xùn)的時(shí)間、方式和內(nèi)容，側(cè)重職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育、執(zhí)業(yè)技能技巧訓(xùn)練，通過培訓(xùn)，使進(jìn)入律師行業(yè)的人員進(jìn)一步領(lǐng)會職業(yè)操守，掌握執(zhí)業(yè)技能，樹立正確的執(zhí)業(yè)理念，培育健康的律師文化。司法行政部門與律師協(xié)會要注意樹立律師界的先進(jìn)典型，加大對違紀(jì)違法律師的處理力度，清除害群之馬，改善律師的社會形象。由于律師能力有高低，水平有差異，社會的法律服務(wù)需求又日趨多樣，因此，為了建設(shè)一支科學(xué)、合理、高效的律師隊(duì)伍，我認(rèn)為可以借鑒西方律師制度中劃分事務(wù)律師與出庭律師的理念，對我國的社會職業(yè)律師進(jìn)行階梯式的專業(yè)化管理，推行律師隊(duì)伍內(nèi)部更加精細(xì)的資質(zhì)認(rèn)證。

（五）制定統(tǒng)一的律師收費(fèi)辦法，合理確定律師行業(yè)征稅標(biāo)準(zhǔn)

從國際慣例來看，四種律師收費(fèi)辦法中的計(jì)時(shí)收費(fèi)是比較科學(xué)的方式，適用的范圍也越來越廣。盡管由于多方面因素的影響，計(jì)時(shí)收費(fèi)在我國各地全面推行的條件還不太成熟，但現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)加大試點(diǎn)工作，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，為將來普及計(jì)時(shí)收費(fèi)創(chuàng)造條件。同時(shí)，為確保律師的收費(fèi)水平與提供的法律服務(wù)質(zhì)量相掛鉤，就需要制定全國統(tǒng)一的律師服務(wù)收費(fèi)基本準(zhǔn)則和指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，建立律師收費(fèi)評定機(jī)制和爭議解決機(jī)制，完善對律師違法違紀(jì)收費(fèi)的處罰辦法。確定律師行業(yè)的稅收繳納標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)充分考慮律師事務(wù)所及律師提供法律服務(wù)所具有的政治性特點(diǎn)，避免單純以經(jīng)濟(jì)效益為基準(zhǔn)來征稅，研究制定符合律師行業(yè)性質(zhì)的會計(jì)核算辦法，合理設(shè)置律師事務(wù)所會計(jì)科目，明確律師事務(wù)所和律師的稅負(fù)及征收方式，形成符合律師行業(yè)特點(diǎn)，有利于律師業(yè)發(fā)展的征稅體制。

五、結(jié)語

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。維護(hù)公平正義有賴于法律職業(yè)共同體成員的法官、檢察官和律師的齊心協(xié)力，而法律職業(yè)共同體的形成又是一個法治國家成熟的標(biāo)志之一。因此，推動法律職業(yè)共同體的形成是深化司法體制改革，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的基礎(chǔ)性工程。法律職業(yè)共同體，簡言之，就是法官、檢察官與律師知識結(jié)構(gòu)的一元化、司法價(jià)值觀和司法倫理的一元化以及從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的一元化，這決定了法官、檢察官的管理體制改革、權(quán)力運(yùn)行改革與律師制度的改革緊密相關(guān)。律師群體應(yīng)當(dāng)積極參與到司法體制改革進(jìn)程中來，在推動律師制度發(fā)展完善這一目標(biāo)的指引下，為確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制以及完善人權(quán)司法保障制度貢獻(xiàn)力量。