集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究

梅影

摘 要：林權(quán)改革之前我國(guó)森林面臨著諸如大面積林業(yè)資源的破壞、盜砍盜伐嚴(yán)重、大量林地遭拋荒等環(huán)境問(wèn)題，林權(quán)改革政策的實(shí)施，原有的環(huán)境問(wèn)題依然存在，還衍生出林木質(zhì)量下降、土地肥力下降、林業(yè)生產(chǎn)能力受限等問(wèn)題，可以從提深化林農(nóng)環(huán)境意識(shí)、普及林業(yè)科學(xué)技術(shù)、制定相關(guān)政策法規(guī)以解決好歷史遺留問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)規(guī)?；⒍鄻踊?jīng)營(yíng)以及加強(qiáng)生態(tài)公益林的管護(hù)工作等措施來(lái)達(dá)到森林環(huán)境的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。

關(guān)鍵詞：林權(quán)；林權(quán)流轉(zhuǎn)；環(huán)境隱患；規(guī)制

中圖分類號(hào)：D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）35-0102-02

一、林權(quán)改革前的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)狀況

從20世紀(jì)90年代到至今，我國(guó)林業(yè)進(jìn)入深化改革階段，不斷進(jìn)行省份性的試點(diǎn)改革，取得顯著效果。我國(guó)在20世紀(jì)90年代開始進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，其中林業(yè)我國(guó)也開始進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范圍之內(nèi)。當(dāng)時(shí)在南方集體林區(qū)，許多組織體并沒(méi)有能力開放林地，更沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致林業(yè)產(chǎn)品遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會(huì)需要，所以在這個(gè)時(shí)期就產(chǎn)生了林地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)。為了規(guī)范林業(yè)流轉(zhuǎn)，我國(guó)《森林法》及有關(guān)法規(guī)規(guī)定了商品林可以依法轉(zhuǎn)讓，林木所有權(quán)、使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓，也可以采取多種形式的林業(yè)投資。比如合資、合作造林、入股等形式，同時(shí)也禁止林地改為非林地。2003年中央為了使林業(yè)更好更快發(fā)展，要求進(jìn)一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)定不得強(qiáng)收自留山，對(duì)集體所有的山林，要進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，采取不同的經(jīng)營(yíng)形式，將產(chǎn)權(quán)從集體到個(gè)人予以清晰。

二、林權(quán)改革目標(biāo)完成后可能帶來(lái)的環(huán)境資源問(wèn)題

（一）生態(tài)保護(hù)責(zé)任難以落實(shí)

在我國(guó)林改第五個(gè)階段深化改革時(shí)期，國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)要明確林業(yè)、林地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，并且在集體林權(quán)改革過(guò)程中，明確產(chǎn)權(quán)也是重要目標(biāo)之一。但在實(shí)踐推行過(guò)程中，林地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題一直沒(méi)有徹底解決。由于我國(guó)現(xiàn)行的集體林權(quán)制度以“三定”時(shí)期為基礎(chǔ)，隨著“三定”時(shí)期的失敗，使得新的改革并沒(méi)有取得完全成功。

首先，現(xiàn)行集體林權(quán)制度對(duì)集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)具有種種限制性條件，直接影響到其林權(quán)主體的收益和處分，使得集體林權(quán)成為一種殘缺權(quán)利。按照現(xiàn)行法規(guī)，集體林權(quán)主體應(yīng)該是農(nóng)村集體組織。但在現(xiàn)實(shí)操作中，其權(quán)利主體完全是村民委員會(huì)，執(zhí)行者也變?yōu)榇迕裎瘑T會(huì)。實(shí)際上權(quán)利主體與實(shí)際執(zhí)行人是錯(cuò)位的，導(dǎo)致集體林權(quán)主體的真實(shí)意思表示無(wú)法得到表達(dá)。

第二，我國(guó)法律規(guī)定集體林權(quán)經(jīng)營(yíng)者其合法權(quán)益受到法律保護(hù)，并通過(guò)林權(quán)登記予以確認(rèn)，但問(wèn)題在于登記形式的產(chǎn)權(quán)明晰在很多地方難以真正實(shí)現(xiàn)。因?yàn)橐恍┐寮w在新的改革之前已經(jīng)簽訂了長(zhǎng)期林地轉(zhuǎn)讓協(xié)議，導(dǎo)致一些林農(nóng)在新的林改中享受不到政策優(yōu)勢(shì)，依然沒(méi)有得到林地的使用權(quán)。

第三，在林改中，行政調(diào)整手段強(qiáng)制力比較強(qiáng)，很多時(shí)候集體林權(quán)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益沒(méi)有得到合法正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。權(quán)益受到行政強(qiáng)制力干涉，自然實(shí)現(xiàn)起來(lái)比較困難，那么落實(shí)生態(tài)保護(hù)的義務(wù)自然難以實(shí)現(xiàn)。

（二）集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的不規(guī)范引起生態(tài)破壞

集體林權(quán)改革的目的之一在于“建立集體林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，加快林權(quán)流轉(zhuǎn)使得林農(nóng)對(duì)林木自由行使權(quán)利，自由對(duì)林地使用權(quán)、林木所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、買賣和變現(xiàn)?！盵1]在集體林權(quán)改革中，許多村鎮(zhèn)都將集體林權(quán)在村范圍內(nèi)進(jìn)行公開性的拍賣與競(jìng)爭(zhēng)，讓所有的村民都有機(jī)會(huì)參與投標(biāo)獲得集體林權(quán)。從實(shí)際的情況來(lái)看，由于集體組織之內(nèi)的農(nóng)民大部分缺少購(gòu)買集體林權(quán)的資金，在投標(biāo)中沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力參與競(jìng)爭(zhēng)，尤其是外部投標(biāo)人十分多見的情況下。而外部人員由于內(nèi)部消息，加之豐厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，很容易以高價(jià)碼獲得林權(quán)，然后再轉(zhuǎn)手高價(jià)賣出，賺錢高額差價(jià)，純屬投機(jī)行為。同時(shí)，“這種流轉(zhuǎn)形式下的林權(quán)往往只注重其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視生態(tài)價(jià)值。如果有注重生態(tài)價(jià)值的，往往基于經(jīng)濟(jì)利益考慮。最后，由于淪為倒買倒賣林權(quán)，這種牟利性質(zhì)的流轉(zhuǎn)純屬商業(yè)運(yùn)作，缺乏林業(yè)方式的專業(yè)知識(shí)，這也會(huì)造成集體林權(quán)購(gòu)買者無(wú)法做到對(duì)集體林的生態(tài)保護(hù)?！盵2]

（三）放活經(jīng)營(yíng)權(quán)使得生物多樣性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)

林業(yè)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是指林農(nóng)可以按照自己的想法決定林業(yè)資源的經(jīng)營(yíng)模式及方向。①這種自主模式的經(jīng)營(yíng)，尤其是林農(nóng)對(duì)林木物種的選擇，對(duì)林業(yè)生態(tài)會(huì)產(chǎn)生難以估量的后果，尤其是對(duì)生物多樣性的保持影響巨大。早在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上就對(duì)生物多樣性保護(hù)提出要求，對(duì)生物多樣性保護(hù)就應(yīng)該從基因、物種、生態(tài)系統(tǒng)這三個(gè)層面進(jìn)行保護(hù)。森林物種保持多樣化是地球保持生物多樣性的關(guān)鍵因素，科學(xué)承認(rèn)原始林木的生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人工林構(gòu)造的生態(tài)價(jià)值。一般來(lái)說(shuō)，基本的農(nóng)業(yè)改革會(huì)造成物種的減少，例如農(nóng)業(yè)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)業(yè)物種會(huì)造成大量銳減。我國(guó)雜交水稻的成功源自于我國(guó)豐富的野生水稻種，但雜交水稻的推廣也造成野生水稻的滅絕。在林權(quán)方面進(jìn)行改革，不可避免地對(duì)森林物種帶來(lái)影響，不僅規(guī)?；冃。€會(huì)使物種多樣性產(chǎn)生影響。

（四）林權(quán)收益制度不完善導(dǎo)致生態(tài)效益被忽視

目前林改中，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到公益林的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，獲得廣泛認(rèn)同。在林改中，商品林和公益林是嚴(yán)格區(qū)分的，集體林權(quán)制度要求生態(tài)公益林要保持其生態(tài)維護(hù)的公共屬性，但問(wèn)題在于我國(guó)目前對(duì)林農(nóng)的收益權(quán)操作性。存在的育林基金制度存在執(zhí)行不嚴(yán)，操作程序不明確，并且基金長(zhǎng)期被挪用和占用，無(wú)法返回森林經(jīng)營(yíng)者。其次森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制補(bǔ)償主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序、責(zé)任都不明確，并且補(bǔ)償遠(yuǎn)不能和經(jīng)濟(jì)效益大致相當(dāng)。都可能帶來(lái)對(duì)林地生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮鲆??！傲洲r(nóng)在公益林監(jiān)管中具有保護(hù)責(zé)任，但林農(nóng)在從中很難獲得經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)格的采伐保育制度嚴(yán)格限制了經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成林農(nóng)對(duì)公益林缺乏生態(tài)保護(hù)的熱情?！盵3]

三、基于生態(tài)目的的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)制

（一）明晰林權(quán)產(chǎn)權(quán)是生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)

現(xiàn)行的集體林權(quán)制度對(duì)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)有諸多的限制，直接影響到其收益和處分權(quán)。我國(guó)集體林權(quán)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不完全一致，導(dǎo)致很多時(shí)候所有權(quán)人或經(jīng)營(yíng)權(quán)人意志無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的錯(cuò)位很大程度會(huì)導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)責(zé)任難以落實(shí)。其次，雖然我國(guó)法律規(guī)定集體林權(quán)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益不受侵犯，并采取確權(quán)登記的形式，但這種做法在很多地方仍然難以落實(shí)，其自主經(jīng)營(yíng)仍受到很多干擾。其合法權(quán)益得不到保障，其生態(tài)保護(hù)義務(wù)也無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。

在集體林權(quán)改革中，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)，首先任務(wù)是要確保林權(quán)的歸屬性問(wèn)題，將林權(quán)看作以一系列權(quán)利的“權(quán)利束”，明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)利歸屬，保障林農(nóng)具有經(jīng)營(yíng)權(quán)，從不同的權(quán)利主體確定林業(yè)產(chǎn)權(quán)義務(wù)，促使其履行生態(tài)保護(hù)的義務(wù)。例如，山林出租者享有山林使用權(quán)的同時(shí)，必須承擔(dān)維護(hù)山林生態(tài)的義務(wù)。筆者建議我國(guó)可以通過(guò)法律立法，將林權(quán)中各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)明確細(xì)化，權(quán)利與義務(wù)一一對(duì)應(yīng)，保障林農(nóng)等經(jīng)營(yíng)者對(duì)森林資源的生態(tài)保護(hù)。

（二）鼓勵(lì)以保護(hù)為目的的林權(quán)流轉(zhuǎn)

在現(xiàn)階段的集體林權(quán)改革中，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的除了放活經(jīng)營(yíng)權(quán)和增加經(jīng)濟(jì)收益外，還給了森林保護(hù)的機(jī)會(huì)。很多環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保人士愿意投身到林區(qū)生態(tài)建設(shè)上來(lái)，將林地從林農(nóng)手中流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，就地封留，保持或構(gòu)建其生態(tài)功能。民間有少數(shù)的人將自己部分資產(chǎn)投放到民間自然保護(hù)區(qū)中來(lái)，著力進(jìn)行“民間自然保護(hù)區(qū)”建設(shè)。天然林自然保護(hù)能力是一個(gè)國(guó)家環(huán)保能力的重要體現(xiàn)，而中國(guó)很多地方雖然過(guò)往破壞嚴(yán)重，但恢復(fù)起來(lái)依然很快，很多只要稍加增持，生態(tài)復(fù)原幾率很大，所以在集體林權(quán)中鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)性的林權(quán)流轉(zhuǎn)，往往起到事半功倍的效果。在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，可以推行以保護(hù)為目的的林權(quán)流轉(zhuǎn)。

（三）林權(quán)流轉(zhuǎn)中強(qiáng)制加入環(huán)境影響評(píng)估

在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，資產(chǎn)評(píng)估是重要的一環(huán)。可以說(shuō)是森林資源流轉(zhuǎn)、林木抵押和保險(xiǎn)的前提。鑒于保障生態(tài)建設(shè)，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)中的生態(tài)義務(wù)順利轉(zhuǎn)移，應(yīng)該在流轉(zhuǎn)中建立環(huán)境影響評(píng)估，強(qiáng)制性將生態(tài)作為流轉(zhuǎn)中的重要考慮因素。林權(quán)流轉(zhuǎn)中的環(huán)境影響評(píng)估可以加入到資產(chǎn)評(píng)估中，一并展開。目前關(guān)于林權(quán)流轉(zhuǎn)資產(chǎn)評(píng)估的法律依據(jù)是《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行規(guī)定》，但目前的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，并且評(píng)估機(jī)構(gòu)集中在林業(yè)行政部門，這種管理體制使得林業(yè)部門評(píng)估存在不中立，存在“運(yùn)動(dòng)員與裁判員”集于一體的問(wèn)題。除此，由于沒(méi)有評(píng)估的統(tǒng)一規(guī)范，很容易出現(xiàn)操作混亂和弄虛作假的情況。因此必須在評(píng)估中明確規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格和適用標(biāo)準(zhǔn)。但林業(yè)環(huán)境影響評(píng)估不存在這個(gè)問(wèn)題，林業(yè)環(huán)境影響評(píng)估需要行政公權(quán)力的確認(rèn)。對(duì)于環(huán)境影響評(píng)估，在林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中是強(qiáng)制性的一個(gè)步驟，林業(yè)主管部門在對(duì)林業(yè)面積、森林?jǐn)?shù)目等進(jìn)行核查，對(duì)林業(yè)資源、林地的生態(tài)環(huán)境予以考察，主要考察水土保持、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙的功能。除此，環(huán)境資源影響評(píng)估還要考慮森林資源受火災(zāi)、病蟲等自然災(zāi)害的清晰。還要對(duì)人為危害、亂砍濫伐的行為進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于有造成生態(tài)危害的，要責(zé)令恢復(fù)，并且承擔(dān)一定生態(tài)法律責(zé)任。

（四）規(guī)制公益林林權(quán)的流轉(zhuǎn)

在本次的集體林權(quán)改革中，商品林和公益林是嚴(yán)格分開的。集體林權(quán)改革政策要求生態(tài)公益林的生態(tài)公益性質(zhì)不變，監(jiān)管責(zé)任主要是明確生態(tài)維護(hù)的義務(wù)，而對(duì)收益權(quán)保護(hù)幾乎沒(méi)有可操作性。這種制度下，林農(nóng)對(duì)公益林主要是生態(tài)監(jiān)管義務(wù)，在經(jīng)營(yíng)性方面限制非常大。也就是說(shuō)林農(nóng)很難實(shí)現(xiàn)公益林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，所在現(xiàn)實(shí)中關(guān)于公益林林權(quán)流轉(zhuǎn)的不是很常見，但不是不常見。對(duì)于公益林林權(quán)流轉(zhuǎn)必須比商品林流轉(zhuǎn)更加嚴(yán)格的規(guī)制，按照我國(guó)目前對(duì)生態(tài)公益林的分類，公益林分為國(guó)家生態(tài)公益林和地方管理生態(tài)公益林。國(guó)家生態(tài)公益林涉及國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)效益，這種公益林是國(guó)家所有，不存在林權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題。生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)問(wèn)題主要是地方管理的生態(tài)公益林，流轉(zhuǎn)的方式一般是承包的方式，但必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批和限制。地方生態(tài)公益林分為重點(diǎn)生態(tài)林和一般生態(tài)林。重點(diǎn)生態(tài)林基本一般流轉(zhuǎn)時(shí)不允許的，限制非常嚴(yán)格，地方政府出于特別的考慮才會(huì)進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)，筆者認(rèn)為這種類型的流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過(guò)地方人大及其常委會(huì)批轉(zhuǎn)才可以進(jìn)行承包性流轉(zhuǎn)。對(duì)于一般的地方生態(tài)林，一般是可以承包的。例如有害氣體過(guò)濾林、休閑林的承包等，這種承包主要體現(xiàn)在監(jiān)管責(zé)任上。筆者認(rèn)為這類一般生態(tài)林必須經(jīng)過(guò)林業(yè)行政主管部門和政府的雙重批準(zhǔn)才可以流轉(zhuǎn)。通過(guò)簽訂流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)合同，對(duì)承包人的責(zé)任明確規(guī)定。

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（責(zé)任編輯：田 苗）