秦皇島市財(cái)政扶貧資金的管理和使用問(wèn)題研究

孫挺

摘 要：為提高財(cái)政扶貧資金使用效益，加速扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)秦皇島市率先脫貧的目標(biāo)，對(duì)秦皇島市財(cái)政扶貧資金分配、使用、管理等方面存在著諸如多部門管理不夠集中、投入總量不足、投向不集中、瞄準(zhǔn)精度不高等問(wèn)題進(jìn)行分析。提出通過(guò)完善制度創(chuàng)新，強(qiáng)化運(yùn)行機(jī)制，厲行執(zhí)行監(jiān)督系統(tǒng)化等創(chuàng)新資金管理和使用措施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧工作的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財(cái)政扶貧資金；創(chuàng)新；管理和使用；效益

中圖分類號(hào)：F322 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）35-0082-02

秦皇島市委、市政府提出了率先建成小康社會(huì)，兩年實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)，扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)迫切。管好用好扶貧資金，是貫徹落實(shí)黨和政府扶貧開(kāi)發(fā)政策、切實(shí)改變貧困地區(qū)貧困落后面貌、促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展和農(nóng)民增收的一項(xiàng)重要任務(wù)，更是實(shí)現(xiàn)率先脫貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管，最大限度地發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的使用效益，現(xiàn)根據(jù)秦皇島扶貧開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀，借鑒各地扶貧開(kāi)發(fā)資金使用管理經(jīng)驗(yàn)，就加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金的管理和使用做如下論述。

一、秦皇島市扶貧開(kāi)發(fā)工作現(xiàn)狀

按照新的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，秦皇島市農(nóng)村貧困人口在44萬(wàn)左右，其中，列入扶貧對(duì)象的達(dá)32.3萬(wàn)人，約占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?6%。重點(diǎn)扶貧區(qū)域“一縣兩片”（89個(gè)村，青龍縣50個(gè)村、盧龍縣24個(gè)村、撫寧縣15個(gè)村），）區(qū)域面積約占全市的60%以上。這些村致貧因素復(fù)雜，因?yàn)?zāi)、因病、因殘、因老、缺勞、資源缺乏以及基礎(chǔ)條件差等致貧問(wèn)題都不同程度存在，從根本上解決脫貧問(wèn)題難度較大。秦皇島市就打好扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，做出了重大決策部署：堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，緊緊瞄準(zhǔn)困難群體，以增加貧困群眾收入，改善生產(chǎn)生活條件為重點(diǎn)，突出“一縣兩片”實(shí)施扶貧攻堅(jiān)，全力推進(jìn)專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的扶貧工作格局，確保實(shí)現(xiàn)率先脫貧的扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)任務(wù)。

二、秦皇島市扶貧開(kāi)發(fā)資金使用情況

（一）積極爭(zhēng)取資金惠及貧困農(nóng)戶

近兩年，秦皇島市共爭(zhēng)取到中央、省財(cái)政扶貧項(xiàng)目資金4 636萬(wàn)元，扶貧小額信貸資金5 200萬(wàn)元，落實(shí)產(chǎn)業(yè)化扶貧、連片開(kāi)發(fā)、貸款貼息等項(xiàng)目33個(gè)，扶持貧困戶7 000戶以上，減少貧困人口2.9萬(wàn)。

（二）實(shí)施整村推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

兩年來(lái)，89個(gè)重點(diǎn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金投入960萬(wàn)元，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目7個(gè)，完成扶持到戶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金3 000萬(wàn)元。發(fā)展設(shè)施種植產(chǎn)業(yè)，建蔬菜大棚636個(gè)。發(fā)展畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，發(fā)放種兔20萬(wàn)只，種羊5 070只，基礎(chǔ)母豬2 840頭，肉牛210頭。發(fā)展林果產(chǎn)業(yè)，新栽板栗、蘋果、核桃等38萬(wàn)株。秦皇島市還爭(zhēng)取到國(guó)家1 200萬(wàn)元肉雞養(yǎng)殖連片開(kāi)發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目，在青龍縣扶持200多個(gè)貧困戶建5 000只肉雞標(biāo)準(zhǔn)棚264棟，年新增出欄肉雞達(dá)792萬(wàn)只。

（三）創(chuàng)新機(jī)制提高成效

為擴(kuò)大扶貧資金倍數(shù)，解決資金短缺，農(nóng)民貸款難等問(wèn)題，探索扶貧資金使用長(zhǎng)效機(jī)制，在全市選定20個(gè)村，每村安排財(cái)政扶貧資金15萬(wàn)元，實(shí)施互助金試點(diǎn)?；ブ鹂傄?guī)模達(dá)到420萬(wàn)元，入社農(nóng)戶1 021戶，受益貧困戶600多戶。秦皇島市扶貧辦與國(guó)家扶貧基金會(huì)合作，在青龍縣成立扶貧自立社，實(shí)施扶貧小額信貸項(xiàng)目。項(xiàng)目已累計(jì)投放小額信貸資金5 200萬(wàn)元，扶持貧困家庭6 300戶、產(chǎn)業(yè)17個(gè)，促進(jìn)就業(yè)8 000余人。

（四）凝聚合力集中幫扶

通過(guò)國(guó)家、省扶貧工作隊(duì)定點(diǎn)扶貧工作，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)扶貧包鄉(xiāng)、聯(lián)系村活動(dòng)，市直機(jī)關(guān)、大中型企業(yè)、大專院校和駐秦部隊(duì)與市扶貧重點(diǎn)村開(kāi)展“一對(duì)一”幫扶活動(dòng)，以及基層建設(shè)年等活動(dòng)，讓更多貧困村得到實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，通過(guò)不同渠道投入的幫扶資金（含物資）共1 380萬(wàn)元。

三、扶貧開(kāi)發(fā)資金使用管理工作中存在的問(wèn)題

（一）管理部門多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難

財(cái)政扶貧投資多頭分配管理的格局，影響了扶貧開(kāi)發(fā)資金的分配、使用和管理。目前政府扶貧開(kāi)發(fā)資金由水務(wù)、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、財(cái)政等行業(yè)主管部門按條條層層下?lián)艿綄?duì)口部門，沒(méi)有列入政府投資計(jì)劃統(tǒng)籌安排。由于資金渠道來(lái)自不同部門，各自有不同的管理方式，出現(xiàn)了資金使用管理分散現(xiàn)象。

（二）扶貧貼息貸款未能發(fā)揮應(yīng)有的作用

扶貧貼息貸款作為扶貧投入的重頭戲，但銀行是自負(fù)盈虧獨(dú)立的金融實(shí)體，首先考慮的是貸款風(fēng)險(xiǎn)，存在“嫌貧愛(ài)富”的思想，資金充足的企業(yè)收到貸款的機(jī)會(huì)就多，而沒(méi)有抵押的貧困戶，得到貸款扶持的概率較低，存在扶富不扶弱，惜貸、怕貸現(xiàn)象，扶貧貼息貸款政策發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

（三）扶貧開(kāi)發(fā)管理機(jī)構(gòu)不夠健全

從近年來(lái)實(shí)施的扶貧項(xiàng)目來(lái)看，絕大多數(shù)扶貧項(xiàng)目資金規(guī)模小而數(shù)量（個(gè)數(shù)）較多，且涉及的行業(yè)廣，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)等等，因此單靠扶貧部門監(jiān)管，要對(duì)所有的項(xiàng)目逐一監(jiān)管并驗(yàn)收，難以管理到位。

（四）扶貧規(guī)劃與實(shí)際資金投入存在較大差距

縣級(jí)財(cái)力困難，扶貧開(kāi)發(fā)地方配套資金不到位。由于貧困縣地理位置偏遠(yuǎn)，氣候環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政供需矛盾突出，造成資金缺口較大。

（五）部分項(xiàng)目效益不顯著。

個(gè)別單位往往重資金爭(zhēng)取，輕資金管理；重資金分配權(quán)力，輕資金監(jiān)管責(zé)任；分配資金時(shí)“插手”，監(jiān)管資金時(shí)“甩手”。對(duì)資金項(xiàng)目如何安全運(yùn)行，保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。

四、創(chuàng)新模式，加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金的管理和使用

（一）整合各方力量，營(yíng)造大扶貧工作格局

充分發(fā)揮扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)籌作用，整合各方力量，集中投入、連片開(kāi)發(fā)、整合項(xiàng)目，讓各扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生抱團(tuán)效應(yīng)。應(yīng)加強(qiáng)各級(jí)項(xiàng)目管理單位之間的溝通和聯(lián)系，分類建立統(tǒng)一的項(xiàng)目庫(kù)，統(tǒng)籌安排，避免多頭申報(bào)，提高財(cái)政扶貧資金的使用效益。

（二）拓寬扶貧開(kāi)發(fā)資金渠道

1.加大財(cái)政支持力度

建立財(cái)政扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)國(guó)家、省有關(guān)政策規(guī)定，各級(jí)地方扶貧資金要隨著政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增加。市和重點(diǎn)縣每年要拿出地方一般財(cái)政預(yù)算收入的1%專項(xiàng)用于扶貧開(kāi)發(fā)。實(shí)施自主扶貧縣要按照不低于全縣行政村總數(shù)5%的比例，區(qū)不低于全區(qū)行政村總數(shù)10%的比例，確定貧困村進(jìn)行扶持，每個(gè)貧困村五年內(nèi)資金投入應(yīng)不低于80萬(wàn)元。

2.將涉農(nóng)專項(xiàng)資金以及社會(huì)扶貧資金捆綁起來(lái)使用

資金分頭管理問(wèn)題的存在，已經(jīng)嚴(yán)重影響到扶貧資金整體效益的發(fā)揮，極不適應(yīng)新階段扶貧開(kāi)發(fā)工作的需要，亟待改革完善。建議財(cái)政性扶貧資金中，由財(cái)政和扶貧部門統(tǒng)一管理，與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等資金管理體制一致，以提高扶貧資金的管理水平和使用效率。

3.調(diào)動(dòng)貧困群眾投資的積極性

發(fā)揮農(nóng)民在扶貧工作中的主體作用，在有償滾動(dòng)使用扶貧資金的基礎(chǔ)上，推行互助式扶貧方式，建立以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)，村民自愿按照一定比例繳納的互助金為依托，無(wú)任何附加條件的社會(huì)捐贈(zèng)作為補(bǔ)充的國(guó)助、民用、民管、民享周轉(zhuǎn)使用的生產(chǎn)發(fā)展資金。支持幫扶與協(xié)作相結(jié)合，輸血與造血相結(jié)合，使幫扶渠道更多。

（三）集中財(cái)力突出抓好產(chǎn)業(yè)化扶貧

拓寬扶貧資金的投向，支持貧困村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。扶持貧困地區(qū)因地制宜發(fā)展具有區(qū)域特色和比較優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。幫助貧困鄉(xiāng)村、貧困農(nóng)戶按照市場(chǎng)需求和發(fā)展趨勢(shì)，合理開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，逐步形成區(qū)域性的特色支柱產(chǎn)業(yè)，形成農(nóng)民增收的穩(wěn)定來(lái)源。擁有旅游資源的地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)，因地制宜發(fā)展山戎羊、肉雞、特種養(yǎng)殖等養(yǎng)殖業(yè)，板栗、核桃等林果業(yè)，食用菌、溫室蔬菜、中藥財(cái)、山野菜等種植業(yè)。依靠資金的扶持發(fā)展脫貧致富產(chǎn)業(yè)，確保脫貧不返貧。

（四）提高科技投入比例，增加扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的科技含量

各級(jí)財(cái)政部門要逐步加大科技研究、推廣及培訓(xùn)資金投入，增加財(cái)政扶貧項(xiàng)目的科技含量，增強(qiáng)項(xiàng)目的生命力，提高貧困人口素質(zhì)、文化水平及科技運(yùn)用能力。

（五）加大扶貧貼息貸款力度，充分發(fā)揮扶貧貸款貼息的作用

在政府搭建的貼息這一平臺(tái)上，讓銀行和農(nóng)戶，銀行和企業(yè)“自由戀愛(ài)，牽手姻緣”，實(shí)現(xiàn)真正平等自由的合作、互利、雙贏。把貼息資金做大做強(qiáng)做活，改變多年來(lái)財(cái)政扶貧資金孤軍奮戰(zhàn)的局面。進(jìn)一步放寬條件，降低門檻，鼓勵(lì)更多的農(nóng)戶和企業(yè)利用信貸資金發(fā)展生產(chǎn)，增加收入。充分發(fā)揮貼息資金的“杠桿作用”，籌集更多的信貸資金投入到扶貧開(kāi)發(fā)建設(shè)中項(xiàng)目貸款。

由于農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的特殊性，獲取貸款難度較大，貸款效益有限。項(xiàng)目貸款在支持對(duì)解決貧困戶溫飽、增加收入的同時(shí)，重點(diǎn)支持有帶動(dòng)和扶持作用的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。目前貸款執(zhí)行年利率3%的優(yōu)惠利率，建議學(xué)習(xí)借鑒丹東市的經(jīng)驗(yàn)，突破政策限制，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的貸款利率補(bǔ)貼（遼寧丹東補(bǔ)貼6%貸款利率，龍頭企業(yè)帶動(dòng)作用顯著）。

（六）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、檢查、驗(yàn)收和后續(xù)管理工作

1.做好項(xiàng)目初審，嚴(yán)把項(xiàng)目申報(bào)關(guān)

建立項(xiàng)目專家評(píng)審制。要先拿出扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施方案，經(jīng)有關(guān)方面專家進(jìn)行評(píng)審論證，對(duì)扶貧項(xiàng)目實(shí)行前置源頭的監(jiān)管，提高扶貧資金投放準(zhǔn)確度。

2.認(rèn)真項(xiàng)目監(jiān)管，嚴(yán)把項(xiàng)目驗(yàn)收關(guān)

建立定期報(bào)告制度，隨時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)度和資金使用情況。紀(jì)檢監(jiān)察要全程參與扶貧項(xiàng)目資金管理使用，開(kāi)展經(jīng)常性檢查和重點(diǎn)檢查、隨機(jī)抽查，確保扶貧資金無(wú)截留、挪用現(xiàn)象發(fā)生。建立項(xiàng)目驗(yàn)收共同參與制。扶貧辦與財(cái)政部門共同組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村驗(yàn)收。

3.堅(jiān)持報(bào)賬制度，嚴(yán)把資金使用關(guān)

扶貧資金管理由縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬，實(shí)行專戶核算避免扶貧資金被變更用途、擠占挪用。

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（責(zé)任編輯：田 苗）