新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中亟需解決的四個(gè)問(wèn)題

中共中央政治局2013年12月3日召開會(huì)議，分析研究2014年經(jīng)濟(jì)工作并聽取第二次全國(guó)土地調(diào)查情況匯報(bào)。會(huì)上強(qiáng)調(diào)，我國(guó)發(fā)展面臨的國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)條件都在發(fā)生深刻而復(fù)雜的變化，挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。在未來(lái)的時(shí)間里，我們要走新型城鎮(zhèn)化道路，出臺(tái)實(shí)施國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

新型城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。

針對(duì)新型城鎮(zhèn)化概念的提出，反思我國(guó)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的諸多矛盾，如城鎮(zhèn)體系發(fā)展不協(xié)調(diào)，相同職能類型的城鎮(zhèn)重復(fù)建設(shè)，廣大農(nóng)村地區(qū)建設(shè)滯后，城鎮(zhèn)化速度與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)不協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化速度太快，新增城市人口的社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等配套需要健全，失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置等問(wèn)題，我們可以看出，土地問(wèn)題、戶籍問(wèn)題、財(cái)稅問(wèn)題、地方投融資問(wèn)題或許是走新型城鎮(zhèn)化道路亟需解決的四大問(wèn)題。

土地問(wèn)題

中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不僅伴隨著人口向城市的進(jìn)入，同時(shí)也伴隨著土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化，因其特殊的國(guó)有土地制度和農(nóng)村集體土地所有制，對(duì)改革產(chǎn)生了一定障礙，但深化土地制度改革是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必由之路，其現(xiàn)實(shí)意義和迫切性日益突出。

首先，要通過(guò)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，最大的障礙是什么？除了人力資源素質(zhì)，當(dāng)屬土地資源緊缺、房產(chǎn)價(jià)格過(guò)高。在任何國(guó)家，土地、房產(chǎn)價(jià)格過(guò)高都必然因抬高成本而妨礙實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，突破這一瓶頸更是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的關(guān)鍵。鑒于過(guò)高的征地補(bǔ)償必然直接間接抬高土地、房產(chǎn)價(jià)格，防止征地拆遷補(bǔ)償過(guò)高蔓延失控，就是一個(gè)必須解決的問(wèn)題。在征地補(bǔ)償方面，適度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例是正確的，而現(xiàn)行土地制度的基本框架不宜顛覆，因?yàn)檗r(nóng)村土地集體所有制更有利于農(nóng)民進(jìn)人非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，贏得可持續(xù)的發(fā)展機(jī)會(huì)。

其次，土地所有權(quán)也亟需重視，所有權(quán)的問(wèn)題涉及農(nóng)村集體土地確權(quán)，未來(lái)明晰土地的產(chǎn)權(quán)，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題等。據(jù)北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院院長(zhǎng)彭真懷的觀點(diǎn)，農(nóng)村土地集體所有制虛化了產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場(chǎng)）的所有者。只有農(nóng)民意識(shí)到土地是自己的，才會(huì)珍惜和投資土地。要讓農(nóng)業(yè)乃至附著于土地之上的林業(yè)、畜牧業(yè)真正完成產(chǎn)業(yè)化，前提是把土地所有權(quán)歸還農(nóng)民。因此，要把土地所有權(quán)歸還給農(nóng)民，第一步，要把農(nóng)民的宅基地使用權(quán)首先轉(zhuǎn)化為可以有償轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)形式，當(dāng)農(nóng)民選擇小城鎮(zhèn)就業(yè)或定居時(shí)，可以通過(guò)宅基地使用權(quán)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)也獲得進(jìn)鎮(zhèn)落戶或創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資本。第二步，把農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改為完全的土地所有權(quán)，徹底解決產(chǎn)權(quán)主體不清問(wèn)題。在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有利于農(nóng)民真正受益，避免激化社會(huì)矛盾。

戶籍問(wèn)題

在過(guò)去的十年，中國(guó)出現(xiàn)了城市化建設(shè)的大躍進(jìn)，盡管有大約2億農(nóng)民工進(jìn)城工作，但因?yàn)閼艏贫鹊脑颍麄儾槐怀鞘薪蛹{。其中有很小一部分有能力在城市購(gòu)買住房，但并不能享受城市的公共服務(wù)，比如教育、醫(yī)療等。這種由戶籍制度造成的人的權(quán)利的不平等，是社會(huì)不公正的主要所在，也是中國(guó)無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的主要原因。但是目前戶籍制度改革也存在重重困難：首先阻力在于地方政府，因?yàn)檫@需要財(cái)政支出不斷增加，讓公共服務(wù)覆蓋人群擴(kuò)大；其次，外來(lái)跨區(qū)跨省的農(nóng)民工戶籍問(wèn)題可否解決。例如廣東有2600多萬(wàn)外來(lái)人口，其中逾1600萬(wàn)來(lái)自其他省份，這些人在轉(zhuǎn)戶過(guò)程中遇到的問(wèn)題如何解決；最后，農(nóng)民工的意愿問(wèn)題。不能為城市化而逼迫農(nóng)民進(jìn)城上樓，甚至借機(jī)搶地。如果農(nóng)民工自愿成為市民，那么他需要履行繳納社保的責(zé)任，并享受均等化的公共服務(wù)。如果農(nóng)民工只是進(jìn)城打工，而不愿留在城市，那就不必繳納社保醫(yī)保等，而是執(zhí)行農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障制度。

財(cái)稅問(wèn)題

過(guò)去十五年，土地財(cái)政在中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中發(fā)揮著異常重要的作用。然而，它也極大地改變了中國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重，滋生出無(wú)數(shù)問(wèn)題。在房地產(chǎn)市場(chǎng)日趨理性和中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)型的時(shí)期，土地財(cái)政已成為發(fā)展阻礙，理應(yīng)退出歷史舞臺(tái)卻又積重難返。如果要進(jìn)行改革，就要改變政府的管理和經(jīng)營(yíng)的雙權(quán)合一。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府管理部門不能同時(shí)又是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，這應(yīng)當(dāng)是中國(guó)土地財(cái)政改革的一大方向，即改革集土地管理與土地經(jīng)營(yíng)于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營(yíng)土地的職能?？蓞⒄諊?guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立類似國(guó)資委那樣的國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，作為政府機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地方面的工作。同時(shí)，成立國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，由其以經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地的形式參與市場(chǎng)運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓、或出租、或聯(lián)營(yíng)、或入股，負(fù)有保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。顯然，這將是一個(gè)極為漫長(zhǎng)的過(guò)渡期，而且涉及當(dāng)前土地利益分配使用的利益格局，改革難度之大可想而知，土地財(cái)政自然不能一下取消，只能在長(zhǎng)期的改良中漸進(jìn)推進(jìn)。

地方投融資問(wèn)題

城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)地方財(cái)政提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前人們普遍看好城鎮(zhèn)化對(duì)刺激內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。但推進(jìn)城鎮(zhèn)化所需資金從哪里來(lái)？上海交通大學(xué)教授高汝熹表示，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，無(wú)論是農(nóng)民工市民化成本還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要巨量資金投入，而與此相對(duì)的，則是地方政府財(cái)政收入減少、銀行借貸困難以及債務(wù)到期的幾重難關(guān)。

海通證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷表示，未來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)現(xiàn)有財(cái)力是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前全國(guó)有1.6億外來(lái)流動(dòng)人口，若按每人10萬(wàn)的財(cái)政支出計(jì)算，這意味著即便今后農(nóng)村人口不再流入城市，各地政府也必須累計(jì)將拿出16萬(wàn)億來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標(biāo)。

巨大的資金壓力對(duì)新型城鎮(zhèn)化提出更高要求。李迅雷稱，今后為推進(jìn)城鎮(zhèn)化，我國(guó)無(wú)疑會(huì)實(shí)施赤字財(cái)政政策，但無(wú)需過(guò)度擔(dān)憂，與拉美國(guó)家相比，具有它們所不具備的特點(diǎn)或優(yōu)勢(shì)，比如我國(guó)內(nèi)債占絕對(duì)高的比重，且又是外匯儲(chǔ)備第一大國(guó)等。但是，我國(guó)在財(cái)力有限的情況下，城鎮(zhèn)化必須要充分考慮投入產(chǎn)出比這個(gè)核心指標(biāo)，要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，讓公共服務(wù)產(chǎn)品的效用最大化，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資保障，可以從以下幾個(gè)方面人手：在完善債券市場(chǎng)化發(fā)行機(jī)制、市場(chǎng)約束、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、強(qiáng)化償債能力的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大地方政府發(fā)行市政建設(shè)債券的范圍，不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目直接融資規(guī)模，創(chuàng)造條件發(fā)行市政收益?zhèn)?；提高?guó)有資本收租分紅比例，并將收益投人社會(huì)公益領(lǐng)域；吸引民間資本和外資，形成多元投資主體。

新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過(guò)去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。2013年12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平以及加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理的六大任務(wù)，這是一個(gè)鼓舞人心的藍(lán)圖，更是一條通向繁榮的必由之路。endprint