重慶市青陽鎮(zhèn)鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制探討

馮應斌，楊慶媛，樊天相，潘 菲，何春燕

（1. 西南大學資源環(huán)境學院，重慶 400715；2. 西南大學地理科學學院，重慶 400715）

重慶市青陽鎮(zhèn)鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制探討

馮應斌1，楊慶媛2，樊天相2，潘 菲2，何春燕2

（1. 西南大學資源環(huán)境學院，重慶 400715；2. 西南大學地理科學學院，重慶 400715）

研究目的：以重慶市涪陵區(qū)青羊鎮(zhèn)為典型案例，探討鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制思路、內(nèi)容體系，為進一步細化落實縣級土地整治規(guī)劃目標和統(tǒng)領鎮(zhèn)域土地整治項目規(guī)劃設計提供指導和參考。研究方法：歸納綜合法和文獻綜述法。研究結(jié)果：在分析鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃功能定位、編制思路基礎上，從鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃面臨形勢與目標任務、潛力評價與方案比選、功能分區(qū)與項目安排、規(guī)劃布局與工程設計、效益評估與保障措施等方面梳理和構(gòu)建了鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制內(nèi)容體系，為實現(xiàn)全域規(guī)劃、全域設計、全域整治創(chuàng)造有利條件。研究結(jié)論：中國區(qū)域土地整治目標任務和戰(zhàn)略重點多元化趨勢日益顯化，需立足區(qū)域自然條件和社會經(jīng)濟發(fā)展水平以及擬解決的關鍵問題，突破現(xiàn)有體制機制制約，通過典型示范、技術集成、推廣應用等途徑進一步凝煉完善鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制思路及其內(nèi)容體系。

土地整治；規(guī)劃；鎮(zhèn)域；青陽鎮(zhèn)

1 引言

自2003年《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》開始實施以來，初步形成了國家、省、市、縣4級土地整治規(guī)劃體系。其中國家、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）級土地整治規(guī)劃重在戰(zhàn)略布局和宏觀調(diào)控及政策引導，市、縣級土地整治規(guī)劃立足實施，重在落實[1]。市級土地整治規(guī)劃在中國土地整治規(guī)劃體系中具有承上啟下的特殊地位，市級土地整治規(guī)劃編制從區(qū)域、市域和村鎮(zhèn)3個層面展開“市域全面規(guī)劃、整村整鎮(zhèn)推進”[2]。縣級土地整治規(guī)劃按照“全域規(guī)劃、全域設計、全域整治”的基本要求，進一步細化土地整治規(guī)劃目標和功能分區(qū)，規(guī)范確定農(nóng)村土地整治重點項目[3]。但在實際工作中，縣級土地整治規(guī)劃存在著重潛力測算、目標分解、功能分區(qū)而輕具體項目統(tǒng)籌與指導等結(jié)構(gòu)性問題，對具體土地整治項目選址、規(guī)劃設計、工程實施等環(huán)節(jié)的可行性較差，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃和縣級土地整治規(guī)劃確定的目標任務分解落實精細化程度不高，同時對村域?qū)用嫱恋卣雾椖恳?guī)劃設計缺乏細部指導，現(xiàn)行土地整治規(guī)劃體系中缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地整治規(guī)劃的承上啟下和統(tǒng)領村域?qū)用嫱恋卣雾椖恳?guī)劃設計，導致現(xiàn)行土地整治規(guī)劃體系存在結(jié)構(gòu)性問題。針對上述問題，相關研究認為應重視土地整治規(guī)劃的層次性和尺度性[4]，在指導思想上突出國家級、省級規(guī)劃的戰(zhàn)略性，把握市級、縣級規(guī)劃的總體布局控制性，顯現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村級規(guī)劃的實施性[5]；在規(guī)劃編制上以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村為單元，全域規(guī)劃、全域設計，科學合理地布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地[6]。一些學者提出應進一步完善土地整治規(guī)劃體系和編制的理論研究，以區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行規(guī)劃編制[7-8]。為確?？h級土地整治規(guī)劃目標任務的有效落實，切實發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，在上述研究基礎上，本文以地處中國西南山區(qū)的重慶市涪陵區(qū)青陽鎮(zhèn)為試點開展鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制研究，總結(jié)提出鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃功能定位和編制思路，探討鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制內(nèi)容和方法體系，以期對縣級土地整治規(guī)劃目標細化落實和具體項目工程實踐進行統(tǒng)籌策劃與設計，為完善中國土地整治規(guī)劃體系和編制原則、方法以及內(nèi)容體系進行理論總結(jié)。

2 鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃定位與編制思路

2.1 鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃功能定位

鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃的實施性規(guī)劃，是細化落實縣級土地整治規(guī)劃目標任務和指導村域土地整治項目規(guī)劃設計的銜接性規(guī)劃，是統(tǒng)籌鎮(zhèn)域土地整治活動的綱領性文件及行動計劃，是農(nóng)村土地整治項目立項及審批的基本依據(jù)，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設用地整治、宜耕后備土地資源開發(fā)、土地復墾和城鎮(zhèn)工礦建設用地整治等各類土地整治活動，重點安排土地整治及高標準基本農(nóng)田建設項目，促進土地整治工作全面、深入、有序推進。

2.2 鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制思路

以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導向，以增加高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標，按照全域規(guī)劃、全域設計、全域整治、統(tǒng)籌推進原則，以整體推進田、水、路、林、村綜合整治為重點，有序推進城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局調(diào)整，改善和提升土地生態(tài)景觀服務能力，提高土地資源對鎮(zhèn)域全面建成小康社會的保障和支撐能力。在實地調(diào)查與分析基礎上，從鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制面臨的形勢與條件、整治方向與潛力挖掘、方案比選與評估等方面進一步明確鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃功能定位、目標任務以及內(nèi)容體系，按照鎮(zhèn)域土地整治功能分區(qū)和工程規(guī)劃設計要求，細分農(nóng)用地整治、高標準基本農(nóng)田、宜耕土地開發(fā)、建設用地整治、廢棄土地復墾、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的時序安排和規(guī)模布局。從全局高度做好土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保護等工程布局和總體設計，并圍繞鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃功能定位、目標任務，對鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃與實施效益進行評價，從工作體制機制創(chuàng)新、資金籌措渠道整合、公眾參與水平及全域有序推進等方面提出健全鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃與實施的保障措施。其編制思路和流程如圖1所示。

圖1 鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制思路與框架Fig.1 Plan-making idea and framework of land consolidation at township level

3 鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制內(nèi)容體系

3.1 分析形勢，明確目標任務

從1998年《土地管理法》規(guī)定“國家鼓勵土地整理”并號召各地開展土地整治，到2008年黨的十七屆三中全會提出“大規(guī)模實施土地整治”以及歷年黨中央、國務院一號文件都明確將農(nóng)村土地整治上升為國家戰(zhàn)略[9]。農(nóng)村土地整治已經(jīng)成為堅守耕地紅線、促進節(jié)約集約用地的有效手段，成為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設的重要平臺，成為促進區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有力抓手。農(nóng)村土地整治圍繞中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標深入進行，統(tǒng)籌解決中國農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)問題[10]。鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃作為中國現(xiàn)行土地整治規(guī)劃體系的延伸，既要貫徹落實上位規(guī)劃（鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃）和上級規(guī)劃（縣級土地整治規(guī)劃）分解下達的目標任務，又要結(jié)合鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展形勢以及農(nóng)村土地整治規(guī)劃設計總體要求，進一步細化和構(gòu)建鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃目標體系。運用SWOT分析方法對重慶市涪陵區(qū)青陽鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃編制面臨的形勢和條件進行分析。

鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃目標取向具有多元性，在理論分析、文獻檢索與專家咨詢基礎上，基于鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃的多目標性，運用層次分析法（AHP）對鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃目標層、準則層以及指標層進行分解和落實，從數(shù)量目標、質(zhì)量目標、工程目標、生態(tài)目標和效益目標5個方面構(gòu)建重慶市涪陵區(qū)青陽鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃目標體系（表1）。其中約束性指標主要根據(jù)《青陽鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》、《涪陵區(qū)土地整治規(guī)劃（2011—2020年）》等確定，預期性指標主要根據(jù)青陽鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及其專題研究測算確定。

表1 重慶市涪陵區(qū)青陽鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃目標任務控制指標Tab.1 Control indexes of land consolidation planning in Qingyang Town of Fuling District

3.2 評價潛力，比選規(guī)劃方案

鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃潛力評價以行政村為單元開展，以實地調(diào)查為主、空間分析為輔。主要對農(nóng)用地整治潛力、農(nóng)村建設用地整治潛力、土地復墾潛力和宜耕后備土地資源開發(fā)潛力進行分析評價，其中農(nóng)用地整治潛力和農(nóng)村建設用地整治潛力評價是重點。從耕地坡度、集中連片程度以及所處功能分區(qū)等方面分析鎮(zhèn)域耕地整治適宜性條件，并計算鎮(zhèn)域農(nóng)用地整治潛力。鎮(zhèn)域農(nóng)村建設用地整治潛力調(diào)查采用全面調(diào)查、實地訪談等方式進行，實地了解農(nóng)戶宅基地閑置現(xiàn)狀、原因以及農(nóng)戶整治意愿，基于農(nóng)戶意愿的宅基地閑置調(diào)查法較為適宜鎮(zhèn)域等微觀尺度農(nóng)村建設用地整治潛力評價[11]。根據(jù)重慶市涪陵區(qū)青羊鎮(zhèn)土地利用基礎條件及其制約因素分析，結(jié)合鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃戰(zhàn)略目標任務，在對其農(nóng)用地、農(nóng)村居民點用地整治潛力分析基礎上，進一步摸清青羊鎮(zhèn)土地整治方向和整治重點、潛力來源與挖掘、功能分區(qū)和項目安排、重大工程設計與布局、實施時序與保障措施等核心內(nèi)容，形成鎮(zhèn)域土地整治潛力釋放高、中、低三套規(guī)劃方案，并從規(guī)劃目標實現(xiàn)程度、規(guī)劃實施效果、工程實施經(jīng)濟性、資金配套可行性以及公眾影響等角度[12-14]，對鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃進行方案比選。

3.3 優(yōu)化分區(qū)，落實項目安排

為統(tǒng)籌鎮(zhèn)域土地整治，強化對項目安排的區(qū)域調(diào)控與落實。結(jié)合青陽鎮(zhèn)相關產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，保持行政界線相對完整性，將青陽鎮(zhèn)劃分為4個土地整治綜合區(qū)：東北部高山有機蔬菜種植整治區(qū)、東南部旅游觀光特色果蔬整治區(qū)、西南部特色肉禽養(yǎng)殖整治區(qū)、西北部高山傳統(tǒng)糧食種植整治區(qū)。東北部的興安村、吳家村土地綜合整治片主要以臺灣農(nóng)業(yè)園為核心的高山有機蔬菜生產(chǎn)基地；東南部的安鎮(zhèn)社區(qū)和群英村土地綜合整治片以草莓基地為核心的5萬畝特色果蔬生產(chǎn)基地；三合村和青羊村土地綜合整治片重點開發(fā)陳萬寶莊園、青羊湖、老青羊鋪環(huán)線等景點及其周圍旅游核心地區(qū)，打造特色鄉(xiāng)村文化旅游產(chǎn)業(yè)，以莊園文化建設和種植特色瓜果作為突破口；西南部的山大村、平一社區(qū)、興園村土地綜合整治片以肉兔、土雞、肉羊養(yǎng)殖為核心，重點發(fā)展牧草種植；西北部的迎龍村和工農(nóng)村土地綜合整治片因地勢陡峭，滑坡嚴重，生存環(huán)境極差，以高山移民和地質(zhì)災害避險搬遷為契機，發(fā)展高山反季節(jié)蔬菜和傳統(tǒng)糧食種植。根據(jù)土地綜合整治分區(qū)及其整治方向，將青陽鎮(zhèn)劃分為11個土地綜合整治片，全鎮(zhèn)土地綜合整治規(guī)模為4520 hm2，新增耕地達到490 hm2以上，投資規(guī)模為2.30億元。

3.4 統(tǒng)籌兼顧，指導工程設計

根據(jù)“全域規(guī)劃、全域設計”的基本思路，土地綜合整治分區(qū)及其土地整治方向，制定差別化的土地整治片工程設計導向。水田區(qū)域以道路和主干溝渠為骨架，合理調(diào)整田塊形狀，盡量布置適宜小微型機械作業(yè)的格田；坡耕地實施坡改梯工程，梯田化率達到80%以上，坡耕地臺面寬度達到10 m以上；青羊鎮(zhèn)土地平整工程主要布局在平一社區(qū)、興園村、群英村、三合村、山大村5個農(nóng)村土地整治片。按照“旱能灌、澇能排”的灌排體系設計原則，根據(jù)各區(qū)域土地整治片范圍內(nèi)溪流、水庫、坑塘、囤水田（冬水田）等灌溉水源點情況，配套灌排設施；在水源保障不足的坡耕地區(qū)域，通過修建攔蓄工程，確保坡耕地可用于補充灌溉的設施蓄水量在60 m3/hm2以上；設置排澇設施及承泄區(qū)，防治水土流失，水土流失治理率達到80%以上。根據(jù)對各整治片供水和排水情況調(diào)查統(tǒng)計，擬新修水庫、山坪塘8口，維修山坪塘20口，維修灌溉渠5500 m，新建蓄水池250口；主要布局在山大村、興園村、青羊村、迎龍村等。田間道路面寬度以3.0—4.0 m為宜，設置必要的錯車道，并對主干道路路面進行硬化處理，其路網(wǎng)密度達到20 m/hm2以上；生產(chǎn)路盡量沿溝渠、田埂靈活設置，路面寬度以0.6—2.0 m為宜，其路網(wǎng)密度達到40 m/hm2以上。擬新修、維修田間道30 km，新修、維修生產(chǎn)路200 km以上；主要布局在平一社區(qū)、群英村、青羊村等。農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保護工程主要結(jié)合田、路、渠、溝等工程布設，農(nóng)田防護面積比例應保持在90%以上。

3.5 效益評價，健全保障措施

鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃效益評價，既要體現(xiàn)土地整治規(guī)劃效益的“宏觀性”，又要突出項目實施的“可操作性”。根據(jù)鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃功能定位、目標任務，借鑒多目標多層面指標體系綜合評價的理論與方法[15-17]，采用理論分析、文獻研究與專家咨詢的方法從經(jīng)濟產(chǎn)出效益、社會保障效益、生態(tài)服務效益、資源利用效益、工程技術效益5個方面構(gòu)建鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃效益評價指標體系（表2），數(shù)據(jù)來源于全鎮(zhèn)匯總值（或平均值）。同時，鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制實施是一項復雜的系統(tǒng)性工作，其效益評價涉及鎮(zhèn)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地利用的各個環(huán)節(jié)，評價指標選取具有很強的區(qū)域性和針對性。在實踐工作中，按照“政府主導、國土搭臺、部門聯(lián)動、資金整合、整體推進”原則，從戰(zhàn)略高度做好鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃與實施的頂層設計，建立有利于多方聯(lián)動的體制、機制。以鎮(zhèn)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為方向，構(gòu)建以政府主導、市場參與的資金籌集渠道。在鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃目標確定、規(guī)劃方案比選、項目安排、工程設計與施工等環(huán)節(jié)，提升公眾參與水平。按照“統(tǒng)籌安排、因地制宜、典型示范、循序漸進、逐步推進”的工作思路，建立健全鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃實施計劃，有序?qū)崿F(xiàn)整治目標。

表2 鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃效益評價指標體系Tab.2 Evaluation indexes system of benefit assessment on land consolidation planning at township level

4 結(jié)論與討論

當前，中國社會經(jīng)濟發(fā)展總體上進入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段，農(nóng)村土地綜合整治成為促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化建設的重要突破口。以鎮(zhèn)域為單位，編制和實施土地整治規(guī)劃，細化和落實上級規(guī)劃的目標任務，因地制宜地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鎮(zhèn)域相關規(guī)劃，從全域視角指導和規(guī)范土地整治項目工程規(guī)劃布局與設計，系統(tǒng)、有序推進土地整治規(guī)劃目標實現(xiàn)。本文在分析鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃功能定位、編制思路基礎上，以重慶市涪陵區(qū)青羊鎮(zhèn)為案例，從鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃面臨形勢與目標任務、潛力評價與方案比選、功能分區(qū)與項目安排、規(guī)劃布局與工程設計、效益評估與保障措施等方面梳理和構(gòu)建了鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制內(nèi)容體系。

農(nóng)村土地整治涉及領域多，牽涉各方利益，且中國目前總體上還處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，“保發(fā)展、保資源、保權益”是當前中國國土資源管理的核心任務。中國地域遼闊、區(qū)域自然條件差異顯著，社會經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡，區(qū)域農(nóng)村土地整治目標任務和戰(zhàn)略重點多元化趨勢日益顯化。今后研究中，鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃目標任務控制，效益評價指標體系的全面性、可操作性問題，對新形勢下不同類型農(nóng)戶的土地整治認知與響應過程等仍有待深入研究；應將農(nóng)戶土地整治意愿融入項目安排、工程設計等過程中[18]。同時，現(xiàn)行農(nóng)村區(qū)域“田、水、路、林、村”單項整治或綜合整治思想理念、技術規(guī)范、管理體制和解決途徑等方面明顯缺乏協(xié)調(diào)。在新時期中國鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃與實施過程中應立足區(qū)域特色和擬解決的關鍵問題，突破現(xiàn)有體制機制制約，通過典型示范、技術集成、推廣應用等途徑，進一步凝煉完善鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃編制思路及其內(nèi)容體系。

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（本文責編：陳美景）

Making Land Consolidation Plan at Township Level: A Case of Qingyang Town of Fuling District in Chongqing

FENG Ying-bin1, YANG Qing-yuan2, FAN Tian-xiang2, PAN Fei2, HE Chun-yan2
（1. College of Resources and Environment, Southwest University, Chongqing 400715, China; 2. School of Geographical Sciences, Southwest University, Chongqing 400715, China）

The purpose of this study is to discuss the plan-making logic and content system for land consolidation, taking Qingyang Town of Fuling District as a case. The paper can provide reference to implement planning goals of land consolidation at county level and dominate planning design of land consolidation projects. The methods of inductive synthesis and literature review are employed in this study. Based on the analysis of functional orientation and compiling idea of land consolidation planning at town level, the results of the study show that content system of land consolidation plan can be established in the following aspects: current situation and targets of land consolidation, potential evaluation and scheme comparison, function division and projects arrangement, planning layout and engineering design, benefit evaluation and guarantee measures, which can create favorable conditions in global planning, designing and consolidation. The conclusion of this study can be summed up as follows: 1） obvious diversification of targets and strategic focus can be seen in Chinese regional land consolidation; 2） theplanning should break through the restriction of existing mechanism based on regional natural conditions and social economic development level, and promote land consolidation plan-making idea and content system at township level though approaches of demonstration by exemplification, technology integration and generalized application.

land consolidation; planning; township level; Qingyang Town

F301.2

A

1001-8158（2014）-08-0065-07

2013-11-11

2014-07-01

國土資源部公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目（201311006）。

馮應斌（1982-），男，貴州思南人，博士研究生。主要研究方向為國土資源與區(qū)域規(guī)劃。E-mail: fengyingbin@sina.com

楊慶媛（1966-），女，云南騰沖人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地經(jīng)濟與政策。E-mail: yizyang@swu.edu.cn