我國(guó)主要省市跨行政區(qū)界斷面水質(zhì)補(bǔ)償探討*

范 清， 楊 龍， 李明君

(1.北京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院國(guó)家城市環(huán)境污染控制工程技術(shù)研究中心， 北京 100037;2.中國(guó)電力工程顧問(wèn)集團(tuán)華北電力設(shè)計(jì)院工程有限公司， 北京 100120)

跨行政區(qū)界斷面水質(zhì)補(bǔ)償是流域補(bǔ)償?shù)囊环N，更多的是一種經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲手段［1－4］。目前全國(guó)已有多個(gè)省市如河北、遼寧、江蘇、山西、陜西、河南、湖北省等相繼出臺(tái)了跨行政區(qū)界斷面補(bǔ)償辦法，在實(shí)踐中個(gè)別省市還對(duì)辦法進(jìn)行了調(diào)整更新。河北省是全國(guó)首個(gè)進(jìn)行跨界斷面補(bǔ)償試點(diǎn)的省市，自2008年起在污染嚴(yán)重的子牙河流域率先實(shí)施跨界斷面目標(biāo)考核和斷面補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，實(shí)行補(bǔ)償后子牙河COD平均質(zhì)量濃度比上年下降42.8%，氨氮平均質(zhì)量濃度比上年下降13.7%，水質(zhì)達(dá)到多年來(lái)最好水平。實(shí)踐表明跨界水質(zhì)斷面補(bǔ)償對(duì)加強(qiáng)區(qū)域水環(huán)境治理起到了很好的作用。

1 補(bǔ)償主體與客體

按照誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則，出境斷面水質(zhì)超過(guò)考核標(biāo)準(zhǔn)的行政單位政府是賠償?shù)闹黧w，下游行政單位政府是客體。按誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，入境水質(zhì)好于考核標(biāo)準(zhǔn)的行政單位政府是補(bǔ)償?shù)闹黧w，上游行政單位政府是客體。

2 補(bǔ)償指標(biāo)

國(guó)內(nèi)省市補(bǔ)償指標(biāo)主要包括COD、氨氮、高錳酸鹽指數(shù)和總磷。補(bǔ)償指標(biāo)通常選取總量考核指標(biāo)和省市水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)，并根據(jù)流域?qū)嶋H污染特征確定。例如《河南省水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》提出“按照省政府與省轄市政府簽訂的年度環(huán)保責(zé)任目標(biāo)，考核因子為化學(xué)需氧量和氨氮(2012年補(bǔ)充總磷)。根據(jù)水質(zhì)變化及實(shí)際需要，考核因子可適當(dāng)增加”。河南省地市根據(jù)實(shí)際情況分別確定了各自的補(bǔ)償指標(biāo)，洛陽(yáng)市根據(jù)與各縣(市)人民政府簽訂的《環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(2006—2010年)》，結(jié)合水環(huán)境污染現(xiàn)狀，確定各縣(市)的監(jiān)控因子為化學(xué)需氧量(COD)和氨氮，其中欒川縣、嵩縣由于采礦業(yè)眾多，監(jiān)控因子增加重金屬、氟化物、氰化物3項(xiàng)指標(biāo)，汝陽(yáng)縣、洛寧縣的監(jiān)控因子增加重金屬。國(guó)內(nèi)主要省市生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)見表1。

表1 主要省市生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)

3 水質(zhì)監(jiān)測(cè)

國(guó)內(nèi)省市在省(市)環(huán)保部門組織下，由省(市)監(jiān)測(cè)中心(監(jiān)測(cè)站)負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作。江蘇、河南、湖北、浙江省、長(zhǎng)沙市除水質(zhì)監(jiān)測(cè)外，還有水行政主管部門組織斷面水量及流向的監(jiān)測(cè)工作，由水文機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)根據(jù)省市的監(jiān)測(cè)能力，采取自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或人工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，除河南省監(jiān)測(cè)頻次以周、長(zhǎng)沙市以季度為單位外，各省份的人工監(jiān)測(cè)頻次都是按月進(jìn)行。主要省市水質(zhì)監(jiān)測(cè)情況見表2。

表2 主要省市水質(zhì)監(jiān)測(cè)

4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償資金核算方法

國(guó)內(nèi)跨行政區(qū)界斷面補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)水污染防治管理要求、污水處理廠水污染物治理成本、政府支付能力確定，目前政府支付能力和行政決策起到關(guān)鍵作用。補(bǔ)償資金具體有四種核算方法，一是按水質(zhì)超標(biāo)倍數(shù)計(jì)算，如河北、遼寧、山西省;二是按水質(zhì)超標(biāo)濃度計(jì)算，如西安市;三是按斷面污染物超標(biāo)排放總量進(jìn)行核算，如江蘇、河南、貴州、湖北省;四是按超標(biāo)類別計(jì)算，如北京市。主要省市生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法見表3。

表3 主要省市生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法

4.1 按照超標(biāo)倍數(shù)核算

河北省、遼寧省、山西省根據(jù)超過(guò)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限值的倍數(shù)核算補(bǔ)償資金。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見表4a、4b。

表4a 河北省超標(biāo)倍數(shù)補(bǔ)償 萬(wàn)元

表4b 遼寧、山西省超標(biāo)倍數(shù)補(bǔ)償萬(wàn)元

4.2 按照超標(biāo)濃度核算

陜西渭河流域根據(jù)超過(guò)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限值的濃度范圍核算補(bǔ)償資金，并規(guī)定轄區(qū)內(nèi)有多個(gè)水體考核斷面同時(shí)超標(biāo)時(shí)，取超標(biāo)值最高的斷面扣繳獎(jiǎng)懲資金，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見表5a、5b。

表5a COD超標(biāo)濃度補(bǔ)償 萬(wàn)元

表5b 氨氮超標(biāo)濃度補(bǔ)償 萬(wàn)元

4.3 按照超標(biāo)總量核算

湖北、河南、貴州、江蘇省和長(zhǎng)沙市等具備天然徑流、水量充沛的地區(qū)，都基于超標(biāo)總量核算補(bǔ)償資金。由于核算需要水量數(shù)據(jù)，因此需要水文部門參與監(jiān)測(cè)，補(bǔ)償資金計(jì)算公式為:單因子補(bǔ)償資金=(斷面水質(zhì)指標(biāo)值－斷面水質(zhì)目標(biāo)值)×月(周)斷面水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

各省市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見表6。可見各省市同一污染物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差較大，COD最大相差了18倍，氨氮最大相差了111倍，總磷最大相差了50倍。

表6 超標(biāo)總量補(bǔ)償 萬(wàn)元/t

4.4 按照超標(biāo)類別核算

北京市根據(jù)考核斷面水質(zhì)功能類別的變化核算扣繳補(bǔ)償金，即以超標(biāo)一個(gè)水質(zhì)功能類別為檔次扣繳補(bǔ)償金［1］。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見表7。

表7 超標(biāo)類別補(bǔ)償

5 補(bǔ)償資金扣繳

各省市資金核算單位主要是環(huán)保部門，個(gè)別省市是財(cái)政部門進(jìn)行核算。資金收繳單位都是上級(jí)財(cái)政部門，主要采取政府主動(dòng)繳納和財(cái)政結(jié)算相結(jié)合的方式扣繳，扣繳時(shí)間包括按月繳納、按季或年終結(jié)算扣繳。其中湖北、長(zhǎng)沙、青島3省市生態(tài)補(bǔ)償辦法中明確規(guī)定建立市或省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償資金專戶。各省市補(bǔ)償資金扣繳方式見表8。

表8 各省市生態(tài)補(bǔ)償金扣繳方式

6 扣繳資金的使用

省市主要是由上級(jí)財(cái)政部門收繳補(bǔ)償資金，再統(tǒng)一集中分配使用?？劾U資金主要用于對(duì)下游市區(qū)的污染賠償或?qū)ι嫌问袇^(qū)的保護(hù)補(bǔ)償、用于獎(jiǎng)勵(lì)、或由上級(jí)財(cái)政統(tǒng)一用于水污染專項(xiàng)治理3個(gè)方面。無(wú)論采取哪種生態(tài)補(bǔ)償資金的使用方式，生態(tài)補(bǔ)償資金都專項(xiàng)用于流域水污染防治和生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，不得挪作他用。主要省市補(bǔ)償資金用途見表9。

表9 主要省市資金用途

續(xù)表9

7 結(jié)語(yǔ)

國(guó)內(nèi)省市對(duì)跨行政區(qū)界斷面補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了大量有益的探索，總結(jié)分析補(bǔ)償案例，主要有以下實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

(1)由于沒(méi)有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法，各省市都根據(jù)自身實(shí)際制定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡管方法各有優(yōu)劣，但都起到了積極的保護(hù)環(huán)境作用。

(2)斷面補(bǔ)償通常與水質(zhì)考核聯(lián)系起來(lái)，把水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任經(jīng)濟(jì)化，促進(jìn)了流域水質(zhì)目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系的形成。

(3)斷面補(bǔ)償結(jié)合了行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段，明確了流域上下游不同補(bǔ)償主體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同地方財(cái)政緊密關(guān)聯(lián)，大大提高了地方政府治理河流水質(zhì)的積極性。

筆者建議，跨界斷面補(bǔ)償機(jī)制更多的是行政手段，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算應(yīng)在科學(xué)性的基礎(chǔ)上，主要遵循實(shí)用性原則;補(bǔ)償機(jī)制需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境現(xiàn)狀，適當(dāng)調(diào)整更新;目前國(guó)內(nèi)更多的是跨市(區(qū)縣)界斷面補(bǔ)償，除此之外，應(yīng)開展跨省界補(bǔ)償、流域健康水平補(bǔ)償及其它補(bǔ)償模式，促進(jìn)水環(huán)境的整體改善。

［1］劉桂環(huán)，文一惠，張惠遠(yuǎn).中國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綄?shí)踐解析［J］.環(huán)境保護(hù)，2010(23):26－29.

［2］萬(wàn)本太，鄒首民.走向?qū)嵺`的生態(tài)補(bǔ)償—案例分析與探索［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008:102－116.

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