系統(tǒng)化推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革
——訪上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉小川教授

●本刊記者 阮 靜

系統(tǒng)化推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革
——訪上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉小川教授

●本刊記者 阮 靜

編者按：在我國(guó)全面深化改革的戰(zhàn)略部署中，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)無(wú)疑是一項(xiàng)重要舉措。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。這被稱為“自下而上的改革新潮、撬動(dòng)政府改革的新支點(diǎn)、吹向公共服務(wù)與社會(huì)管理領(lǐng)域清新之風(fēng)”的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)正從地方實(shí)踐上升為國(guó)家決策，進(jìn)入大提速的新階段。何謂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)？這項(xiàng)改革推進(jìn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)何在？如何準(zhǔn)確把握改革對(duì)財(cái)政監(jiān)管提出的新要求？本期專題特邀相關(guān)專家學(xué)者及實(shí)務(wù)工作者以訪談、論文刊載形式從不同角度就政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革進(jìn)行前瞻性探討，以饗讀者。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是通行于國(guó)際社會(huì)的一種新型的公共服務(wù)供給方式，其具體做法是政府引入市場(chǎng)機(jī)制，將政府內(nèi)部服務(wù)以及直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)和社會(huì)管理事項(xiàng)，按照一定的方式與程序，交由具備條件的社會(huì)組織承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向社會(huì)組織支付費(fèi)用。當(dāng)前，推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是我國(guó)深化改革的一項(xiàng)重要舉措，在黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視和一系列部署要求下，財(cái)政部充分發(fā)揮牽頭作用，加強(qiáng)工作指導(dǎo)和政策研究，并在年初召開(kāi)的全國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作會(huì)議上明確改革路線圖，作出2014年政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作在全國(guó)全面推廣的部署。隨后，財(cái)政部發(fā)出 《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》，從預(yù)算和資金方面對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行原則性部署。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革進(jìn)程開(kāi)始提速。在此背景下，本刊特邀上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、財(cái)政部與共建高校聯(lián)合研究課題《建立健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度研究》主持人劉小川教授就推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的相關(guān)問(wèn)題作深入解讀。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)影響深遠(yuǎn)

■ 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成為熱點(diǎn)是一個(gè)自然過(guò)程，其整體改革方向符合三中全會(huì)精神

■ 財(cái)政公共服務(wù)類(lèi)支出應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政工作改進(jìn)的一個(gè)重點(diǎn)

■ 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度的建立，不僅可以優(yōu)化財(cái)政管理方式、提高財(cái)政資金使用效率，而且對(duì)我國(guó)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)等均將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

記者：據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2014年各地兩會(huì)的政府工作報(bào)告中，至少有26份政府工作報(bào)告提及政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，占所有省份的近八成?？梢灶A(yù)計(jì)，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”也將成為改革進(jìn)程中的“熱詞”，對(duì)此，您作何解讀？

劉小川：各地兩會(huì)政府工作報(bào)告有26份提到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，充分說(shuō)明該問(wèn)題確實(shí)已成社會(huì)熱點(diǎn)。據(jù)我了解，民政部是較早關(guān)注這個(gè)事情的部門(mén)，因?yàn)樵诰葷?jì)、社會(huì)服務(wù)、養(yǎng)老等方面都與民政部職責(zé)業(yè)務(wù)相關(guān)，但其提供服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)較雜亂，所以民政部一直都致力于推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。同時(shí)由于財(cái)政部分管政府采購(gòu)，且《政府采購(gòu)法》也把服務(wù)與貨物、工程并列作為一項(xiàng)采購(gòu)內(nèi)容，財(cái)政部在該問(wèn)題上也義不容辭。國(guó)務(wù)院對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也高度重視，并于2013年7月31日召開(kāi)常務(wù)會(huì)議研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，并將主要局限在民政系統(tǒng)的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)問(wèn)題“擴(kuò)大化”，也就是說(shuō)，公共服務(wù)的問(wèn)題，不僅僅涉及民政部門(mén)，實(shí)際上涉及很多政府部門(mén)，并要求財(cái)政部起草指導(dǎo)意見(jiàn)，最終形成《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》這一重要指導(dǎo)文件，因此政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)問(wèn)題不再僅局限于社會(huì)工作領(lǐng)域，進(jìn)一步將擴(kuò)大至文化、教育、環(huán)境、醫(yī)療等方面，并且成為簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手。那么其成為熱點(diǎn)也就經(jīng)歷了這樣一個(gè)自然過(guò)程。

我們常說(shuō)的政府采購(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)主要是貨物采購(gòu)。但實(shí)際上，政府的支出行為主要是以公共項(xiàng)目為支出對(duì)象，而在這些支出中間，服務(wù)類(lèi)支出應(yīng)該比購(gòu)買(mǎi)貨物支出所占比重大，所以從財(cái)政支出角度來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)是財(cái)政工作的一個(gè)重點(diǎn)。而服務(wù)的覆蓋面基本上涉及所有政府職能。三中全會(huì)也提到這個(gè)問(wèn)題，因此購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不僅僅是一個(gè)規(guī)范財(cái)政支出行為的問(wèn)題，而且更重要的是可以通過(guò)這個(gè)方法手段，來(lái)規(guī)范、轉(zhuǎn)變政府的職能，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)行政體制改革；不僅有利于財(cái)政的有效運(yùn)行，且對(duì)國(guó)家治理方面都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。所以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的整體方向符合三中全會(huì)精神，成為兩會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題，也不足為怪。

記者：深化這一舉措，對(duì)我國(guó)政府改進(jìn)公共服務(wù)有何深遠(yuǎn)影響？

劉小川：民政部和財(cái)政部都分別開(kāi)過(guò)關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的全國(guó)工作會(huì)議，在范圍和側(cè)重點(diǎn)上有所不同。民政部長(zhǎng)期以來(lái)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是從其分管業(yè)務(wù)層面來(lái)推進(jìn)，財(cái)政部開(kāi)會(huì)則在全國(guó)部署推進(jìn)，且更注重在頂層設(shè)計(jì)層面提出要求。所以從財(cái)政角度，我們更希望把這件事情作為政府的一項(xiàng)宏觀政策來(lái)推進(jìn)。講到對(duì)公共服務(wù)有何深遠(yuǎn)影響，我覺(jué)得可以概括為如下方面：

一是有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。如果政府將公共服務(wù)的提供完全交由內(nèi)部提供，必然缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，影響服務(wù)水平的提升。如果將公共服務(wù)的提供納入市場(chǎng)范圍后，誰(shuí)服務(wù)得好就把錢(qián)給誰(shuí)，對(duì)于服務(wù)質(zhì)量的提高、財(cái)政資金的節(jié)約都起著積極作用。

二是有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。因?yàn)檎?、社?huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)其各自職能應(yīng)有分工，而現(xiàn)在政府基本上包攬了公共服務(wù)各個(gè)方面，顯然，政府該做的事情沒(méi)有盡力做，不該做的事情做了。通過(guò)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，把政府應(yīng)該做的事情明確下來(lái)，不該做的事情讓社會(huì)力量承擔(dān)，有助于政府職能轉(zhuǎn)變。

三是有利于我國(guó)行政體制改革，促進(jìn)行政體制改革的進(jìn)程。我國(guó)行政體制改革長(zhǎng)期以來(lái)是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和增加機(jī)構(gòu)之間循環(huán)，那么這個(gè)精簡(jiǎn)的依據(jù)是什么？機(jī)構(gòu)增加的依據(jù)是什么？往往是從務(wù)實(shí)主義出發(fā)，缺乏系統(tǒng)思維。如果我們對(duì)政府提供公共服務(wù)的職責(zé)有一個(gè)明確界定，就可在改革政府機(jī)構(gòu)的時(shí)候按照公共服務(wù)的特點(diǎn)來(lái)配置政府的職能部門(mén)。比如事業(yè)單位改革，在政府公共服務(wù)職能改革方面是非常重要的一環(huán)，政府很多事業(yè)單位的責(zé)任是提供公共服務(wù)，這與政府行政部門(mén)是有區(qū)別的，這樣就要改制，行政部門(mén)的機(jī)構(gòu)可能就會(huì)削減，就不會(huì)養(yǎng)那么多人，這就有利于行政機(jī)構(gòu)改革，且按照這個(gè)線索進(jìn)行改革比較穩(wěn)定持久。

四是有利于政府提高其治理的科學(xué)化規(guī)范化?，F(xiàn)在三中全會(huì)強(qiáng)化政府治理的科學(xué)化規(guī)范化。政府治理，從根本上講主要解決兩個(gè)問(wèn)題，其一是明確什么事情政府該管；其二是政府該管的事項(xiàng)怎么管好。一個(gè)是范圍與對(duì)象問(wèn)題，一個(gè)是手段問(wèn)題，如果這兩個(gè)問(wèn)題能夠處理好，政府治理質(zhì)量就會(huì)提高。而通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的推進(jìn)，顯然可以促進(jìn)政府治理水平的提高，因?yàn)檎畬⑵洳糠止卜?wù)事項(xiàng)交由市場(chǎng)去做，那么政府治理就會(huì)改變一些方法，比如政府原來(lái)大包大攬什么事情都管，現(xiàn)在分層次了，什么事情該管，什么事情委托他人管，什么事情該中介機(jī)構(gòu)管或行業(yè)機(jī)構(gòu)管，這樣責(zé)任就能夠分清楚，管理方式也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，促進(jìn)政府治理的科學(xué)化規(guī)范化，所以概括起來(lái)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在提高經(jīng)濟(jì)效率，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治各個(gè)方面都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，而不是簡(jiǎn)單一個(gè)服務(wù)方式的改變。

破解政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)五大難題

■ 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)涉及面廣，得益于方方面面的配合

■ 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)比政府采購(gòu)中購(gòu)買(mǎi)貨物要復(fù)雜得多，服務(wù)種類(lèi)的多樣化決定了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及購(gòu)買(mǎi)方式方法的多元化

■ 五大難題是制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策制度所要回答的問(wèn)題，而且要回答好

記者：公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)在中國(guó)現(xiàn)有財(cái)政體系中正在做制度化途徑的探索，但類(lèi)似的創(chuàng)新實(shí)踐已在全國(guó)各地不斷進(jìn)行。您認(rèn)為這其中較為成功的案例有哪些？對(duì)其他地區(qū)的推開(kāi)有何借鑒意義？

劉小川：我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)很多改革事項(xiàng)，往往都是自下而上推進(jìn)的。確實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這件事最初在很多地方實(shí)踐探索，目前我了解做得好的地方主要有江蘇，尤其是江蘇的無(wú)錫、蘇州，他們做了很多年，然后是廣州、上海做得也不錯(cuò)，這些地方之所以做得不錯(cuò)是因?yàn)樗麄冏约河凶銐虻膭?dòng)力，比如無(wú)錫推動(dòng)這個(gè)事情，是有頂層領(lǐng)導(dǎo)的支持才能推動(dòng)下去，因?yàn)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)涉及面很廣，不僅是財(cái)政部門(mén)、采購(gòu)部門(mén)能夠解決的問(wèn)題，是得益于方方面面的配合，由于當(dāng)初無(wú)錫市市委書(shū)記、市長(zhǎng)非常支持這個(gè)事情，在當(dāng)?shù)赝苿?dòng)效果很好，特別是在方法、管理模式等方面都有新的做法；上海在規(guī)范方面做得比較好，所以各個(gè)地方其實(shí)都有一些積極探索。對(duì)其他地方的借鑒在于：主管領(lǐng)導(dǎo)要重視，因?yàn)檫@是一項(xiàng)跨部門(mén)的工作；公共服務(wù)的承接方要大力培育；此外，不能僅靠現(xiàn)在的政府采購(gòu)部門(mén)來(lái)做，行政管理組織亟待重構(gòu)。

記者：公開(kāi)競(jìng)標(biāo)是購(gòu)買(mǎi)流程的慣例，但國(guó)內(nèi)大部分政府購(gòu)買(mǎi)還屬非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。您認(rèn)為我國(guó)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上還存在哪些問(wèn)題？

劉小川：這是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式方法或者說(shuō)手段的問(wèn)題，實(shí)際上政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)比購(gòu)買(mǎi)貨物復(fù)雜很多，因?yàn)槿魏畏椒ㄊ侄味寂c內(nèi)容相關(guān)，購(gòu)買(mǎi)貨物相對(duì)來(lái)說(shuō)比較簡(jiǎn)單，原因在于：一是其購(gòu)買(mǎi)主體和供應(yīng)商界限非常清晰，購(gòu)買(mǎi)部門(mén)就只是政府部門(mén)，供應(yīng)商就是企業(yè)，因?yàn)樯唐坟浳锏纳a(chǎn)都在企業(yè)，因此在制定怎么購(gòu)買(mǎi)，買(mǎi)多少時(shí)都有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，且該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)同為企業(yè)的供應(yīng)商來(lái)講可以做到平等沒(méi)有價(jià)格歧視；二是貨物標(biāo)準(zhǔn)是透明、可測(cè)的，采購(gòu)的商品比如電視機(jī)電腦等，市場(chǎng)都有看得見(jiàn)的價(jià)格以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)體系是成熟的，所以采用公開(kāi)招標(biāo)方式是可行的，有一個(gè)良好的基礎(chǔ)。而購(gòu)買(mǎi)服務(wù)就非常復(fù)雜。首先購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體是多元化的，行政機(jī)構(gòu)可以買(mǎi)，事業(yè)單位可以買(mǎi)，國(guó)有企業(yè)也可以買(mǎi)；資金來(lái)源也復(fù)雜化，有預(yù)算內(nèi)資金也有預(yù)算外資金，有財(cái)政撥款，也有公益慈善資金，這些錢(qián)都基本上是用來(lái)買(mǎi)服務(wù)的；此外服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是非常多樣化的，個(gè)性化太強(qiáng)，很難找到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，所以服務(wù)種類(lèi)的多樣化決定了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的多樣化，因此如果我們采用單一招投標(biāo)方法，將很難操作，實(shí)踐中也已遇到不少困難。因此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方式和手段應(yīng)該是多樣化的，但是怎么做這就是要研究探討的問(wèn)題，研究它怎么做得更好，怎么做得公平合理有效率，這仍需在實(shí)踐中探索解答。

記者：2014年1月16日財(cái)政部召開(kāi)的全國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作會(huì)議指出，“買(mǎi)什么”、“誰(shuí)來(lái)買(mǎi)”、“向誰(shuí)買(mǎi)”、“怎么買(mǎi)”和如何“買(mǎi)得值”是該項(xiàng)改革中面臨的五大難題。這既事關(guān)政府職能的重新定位，又關(guān)乎財(cái)政體制機(jī)制的配套改革。根據(jù)您的研究，破解這五大難題的關(guān)鍵是什么？應(yīng)分別從何入手？請(qǐng)簡(jiǎn)要闡明您的觀點(diǎn)。

劉小川：五大難題實(shí)際上是我們制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策制度所必須要回答的問(wèn)題，也就是說(shuō)我們制度里面的基本要素就是要把這些問(wèn)題回答好。比如說(shuō)“誰(shuí)來(lái)買(mǎi)”即購(gòu)買(mǎi)主體是誰(shuí)，這個(gè)要確定；“向誰(shuí)買(mǎi)”，即承接主體是誰(shuí)，之前總是說(shuō)供應(yīng)商，這是對(duì)貨物采購(gòu)的概念；對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)而言，其供應(yīng)商稱之為服務(wù)承接主體或?yàn)樯鐣?huì)組織，后者是民政部提出的概念，對(duì)民政部來(lái)說(shuō)，它提供的服務(wù)大部分都是向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)，實(shí)際上當(dāng)我們推廣到全國(guó)來(lái)看，比如說(shuō)教育部也有服務(wù)要買(mǎi)，商務(wù)部也有服務(wù)要買(mǎi)，各個(gè)部門(mén)都有服務(wù)要買(mǎi)，那么向誰(shuí)買(mǎi)，實(shí)際上也是多元的，可向社會(huì)組織、公益組織、企業(yè)來(lái)買(mǎi)，或者向改制下來(lái)的行業(yè)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利機(jī)構(gòu)以及營(yíng)利機(jī)構(gòu)來(lái)買(mǎi)，甚至也可以向個(gè)人購(gòu)買(mǎi)，因此購(gòu)買(mǎi)承接主體應(yīng)該是多元的，關(guān)鍵就在于要買(mǎi)什么東西，不同的東西由什么主體買(mǎi)。我贊同采用服務(wù)承接主體的概念。因?yàn)檎芏喾?wù)是有特色有范圍的，不是全國(guó)通用的，比如說(shuō)一條馬路需要保潔，由政府來(lái)提供該項(xiàng)服務(wù)，但是這個(gè)保潔不一定要由一個(gè)大公司來(lái)承接，政府的目標(biāo)是幫助貧困、低收入人群，所以我可以向低收入人群招標(biāo)，個(gè)人也可以來(lái)招標(biāo)，這樣既能起到政府政策導(dǎo)向作用，也能保證服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)給個(gè)人以信心，所以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不一定要有絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，不一定要由社會(huì)組織或者一定資質(zhì)的企業(yè)來(lái)承接，不一定要達(dá)到一定的門(mén)檻。另外還有一個(gè)“怎么買(mǎi)”的問(wèn)題，這是方法手段問(wèn)題，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方法要多元化，可以采用招投標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、委托代理、承包等等多種方式。因?yàn)椴煌馁?gòu)買(mǎi)方式可以解決不同的問(wèn)題，不能寄希望于同一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)所有的購(gòu)買(mǎi)。至于“買(mǎi)得值”的問(wèn)題，我認(rèn)為就是《政府采購(gòu)法》里提出的“物有所值”概念，政府買(mǎi)東西不能簡(jiǎn)單說(shuō)我節(jié)約了多少錢(qián)，當(dāng)然這個(gè)概念我們要講，但不是絕對(duì)強(qiáng)調(diào)，因?yàn)檎鍪虑槭菫榱藢?shí)現(xiàn)政府職能，而政府職能是公共利益最大化，所以買(mǎi)得值，不僅僅要有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要有社會(huì)指標(biāo)，政府治理指標(biāo)等綜合考察是值還是不值。比如說(shuō)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)雖然多花了一部分支出，但同時(shí)解決了就業(yè)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題等，我覺(jué)得就是值，所以標(biāo)準(zhǔn)的確定需要做進(jìn)一步探討。

強(qiáng)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理和資金監(jiān)管

■ 預(yù)算編制是推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)最基礎(chǔ)的工作，基礎(chǔ)工作做不好，就很難進(jìn)一步推行

■ 從服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)監(jiān)管起步，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)政府每筆服務(wù)費(fèi)用的監(jiān)督

記者：保證購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算編制的科學(xué)化、規(guī)范化是提高財(cái)政資金使用效益和改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。然而目前某些基層政府對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)認(rèn)知有限，而我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育又不夠成熟，無(wú)論是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的買(mǎi)方和賣(mài)方都沒(méi)有形成一個(gè)足夠大的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，很多服務(wù)沒(méi)有形成廣泛知曉和認(rèn)可的價(jià)格，這都對(duì)各地制定預(yù)算造成一定困難。據(jù)此，就健全購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理體系，您認(rèn)為應(yīng)如何推進(jìn)？請(qǐng)具體談?wù)勀目捶ā?/p>

劉小川：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)涉及方方面面，以上已經(jīng)談了一些方面，還有一個(gè)很關(guān)鍵的問(wèn)題就是預(yù)算。因?yàn)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)要在預(yù)算里面反映出來(lái)，這就要求首先得明確預(yù)算科目。如果說(shuō)預(yù)算科目沒(méi)有明確地反映出來(lái)各級(jí)政府各個(gè)部門(mén)的服務(wù)項(xiàng)目與資金是怎么安排的，你就很難去考察這個(gè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的效益怎么樣，它產(chǎn)生的效果如何。因此，有需要改革預(yù)算科目的設(shè)計(jì)和預(yù)算編制的流程，按照現(xiàn)在的做法，科目編制按照部門(mén)來(lái)編，編制方法按照功能分類(lèi)編制預(yù)算者居多。比如政府預(yù)算中可以看到教育經(jīng)費(fèi)支出是多少、文化經(jīng)費(fèi)支出是多少，但你在這里面看不出教育經(jīng)費(fèi)支出中多少是用于服務(wù)且是用于什么服務(wù)的；若按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，有個(gè)科目叫作商品與服務(wù)，買(mǎi)商品與買(mǎi)服務(wù)又是混在一起沒(méi)有分別編制，所以你也不知道服務(wù)到底買(mǎi)了什么、花了多少錢(qián)，因此在管理、考核、評(píng)價(jià)的時(shí)候就沒(méi)有數(shù)據(jù)依據(jù)。我們?cè)谧鲞@個(gè)研究的時(shí)候，就希望找到一個(gè)地方是按照經(jīng)濟(jì)分類(lèi)編制預(yù)算的，然后通過(guò)查其類(lèi)款項(xiàng)目盡量將服務(wù)類(lèi)統(tǒng)計(jì)出來(lái)，得出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的總量和大體結(jié)構(gòu)。但我們始終沒(méi)有找到這個(gè)數(shù)據(jù)支撐，這說(shuō)明我們預(yù)算編制還存在問(wèn)題。這是推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中最基礎(chǔ)的工作，基礎(chǔ)工作不做好，就很難進(jìn)一步推行，這也是一個(gè)值得探討的問(wèn)題，想改變這種狀況將是一項(xiàng)大工程。

記者：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金是在既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排的公共財(cái)政資金，如何加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，確保這塊資金的規(guī)范管理和安全有效使用？對(duì)此請(qǐng)談?wù)勀慕ㄗh。

劉小川：應(yīng)當(dāng)說(shuō)，政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的這部分資金安排，要想使得財(cái)政在監(jiān)督資金有效使用方面有所作為的話，前提是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金要單列才可以監(jiān)督，也就是前面談到的預(yù)算科目安排問(wèn)題，但在預(yù)算科目還未調(diào)整之前，可以對(duì)一些服務(wù)為主的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和管理，以此作為監(jiān)管試點(diǎn)。從上海市福利彩票項(xiàng)目的評(píng)比中可以得到一些啟發(fā)，這些項(xiàng)目都是關(guān)于養(yǎng)老、留守兒童等問(wèn)題，很多社會(huì)福利組織、非營(yíng)利組織都去競(jìng)標(biāo)，對(duì)于這些本身就是以服務(wù)為主的項(xiàng)目，就可以對(duì)其制定一些監(jiān)督管理方法，而對(duì)一些混在一起非以服務(wù)為主的項(xiàng)目暫時(shí)可以放一放，等基礎(chǔ)工作做好了，再來(lái)推進(jìn)監(jiān)管。所以前期完全可以找一些服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)推進(jìn)監(jiān)管。再比如說(shuō)教育行政部門(mén)要搞智庫(kù)研究或者課題研究，這些完全都是服務(wù)性的，因此這個(gè)項(xiàng)目是不是可以制定一些管理監(jiān)督考核方法，是不是可以針對(duì)該服務(wù)項(xiàng)目為主體研究制定一些規(guī)章制度，我想通過(guò)做些試點(diǎn)來(lái)探索怎么管理和監(jiān)督的問(wèn)題完全是可行的，但是最終我們的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的每筆服務(wù)費(fèi)用都要監(jiān)督。欲做到這一點(diǎn)，重點(diǎn)要在三個(gè)方面下功夫：第一，預(yù)算科目要改革；第二，政府部門(mén)行政職能相應(yīng)做出調(diào)整，逐步從服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督管理過(guò)渡到對(duì)全部購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)管；第三，要建立社會(huì)監(jiān)督體系，包括人大監(jiān)督、行政監(jiān)督以及輿論與公眾監(jiān)督。

進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

■ 所有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的運(yùn)行問(wèn)題交給市場(chǎng)，政府來(lái)創(chuàng)造相應(yīng)條件

■ 政府應(yīng)該以頂層設(shè)計(jì)和路線圖的規(guī)劃搭建起改革框架，并在該框架內(nèi)系統(tǒng)化推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革

記者：根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，“到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高?！睘閷?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)任務(wù)，應(yīng)如何進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)？

劉小川：要想實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，政府宏觀層面應(yīng)該有一個(gè)制度的頂層設(shè)計(jì)以及路線圖搭建起改革框架，這里重點(diǎn)要解決幾個(gè)問(wèn)題，第一是體制機(jī)制問(wèn)題。政府的事業(yè)單位要改革，政府直接參與的行業(yè)協(xié)會(huì)要改制轉(zhuǎn)軌，最終形成一個(gè)由社會(huì)力量為主組成的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)市場(chǎng)的體制框架。同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的職責(zé)要明確，政府的職責(zé)，我認(rèn)為就是制定法律規(guī)章制度、解決投訴仲裁問(wèn)題以及規(guī)范地安排預(yù)算。第二是運(yùn)行機(jī)制與制度的建立問(wèn)題，包括明確購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、中介機(jī)構(gòu)等，明確投訴、監(jiān)督、管理的職責(zé)。第三是要制定一套購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方法、方式和手段。包括建立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目錄、制定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、確定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式方法等。第四是要建立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效考核機(jī)制。故大體上涵蓋這幾方面的框架首先要建立起來(lái)。也就是說(shuō)，所有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的運(yùn)行問(wèn)題，包括購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督管理問(wèn)題，交給市場(chǎng)，由市場(chǎng)來(lái)配置資源。政府的職責(zé)是，為各參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的市場(chǎng)主體創(chuàng)造相應(yīng)條件；購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策方向把握、法律法規(guī)制定執(zhí)行等問(wèn)題，由政府部門(mén)來(lái)管理和監(jiān)督。這樣就把市場(chǎng)和政府的職責(zé)分清楚，各自形成各自的系統(tǒng)。此外，中間需要行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變，需要企業(yè)如何調(diào)整、社會(huì)力量如何組建、中介機(jī)構(gòu)如何構(gòu)建、行業(yè)協(xié)會(huì)如何構(gòu)造等等配套改革都將在這個(gè)框架內(nèi)一步步去實(shí)施。因此，在頂層設(shè)計(jì)的框架內(nèi)，應(yīng)系統(tǒng)化推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工程?！?/p>