地市級財政監(jiān)督在現(xiàn)代財政建設中的職責定位芻議

●李小嬌

地市級財政監(jiān)督在現(xiàn)代財政建設中的職責定位芻議

●李小嬌

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）提出了建立現(xiàn)代財政制度的目標。建立現(xiàn)代財政制度是一項系統(tǒng)工程，既要有中央的頂層設計，又需要各級財政部門不折不扣地落實、反饋、完善和修正。財政監(jiān)督工作在現(xiàn)代財政制度建設中具有不可或缺的重要作用。在我國現(xiàn)行的五級財政管理體制中，地市級財政處于中間環(huán)節(jié)，上接省級財政、下聯(lián)縣級財政。地市級財政監(jiān)督既是本級財政工作的有機組成部分，又是縱向財政監(jiān)督活動的重要控制環(huán)節(jié)。因此，在現(xiàn)代財政制度建設中，對地市級財政監(jiān)督的職責定位，要在橫向職能地位和縱向監(jiān)督分工中進行把握。

一、在現(xiàn)代財政建設的制度執(zhí)行中把握職責定位

《決定》提出的“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，是對財政職能的新定位。建立現(xiàn)代財政制度就是建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的財政制度，要在市場起決定作用的領域不越位，在服務國家治理、彌補市場不足方面不缺位，實現(xiàn)財政管理的規(guī)范化和法制化，提高財政資金運用的質量和效益。

建立現(xiàn)代財政制度需要國家統(tǒng)一規(guī)劃，進行中央層面的頂層設計。而制度的實施則需要地方政府和財政部門嚴格落實和執(zhí)行，并對執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題逐級進行及時、暢通的意見反饋。如果制度執(zhí)行力有所欠缺，再好的制度也可能走樣兒落空，而監(jiān)督是制度執(zhí)行力的保證。財政監(jiān)督作為財政部門的內部監(jiān)督機制，對財政制度實施的監(jiān)督具有問題發(fā)現(xiàn)早、處理時效高、反饋渠道暢的優(yōu)勢。所以，在現(xiàn)代財政制度建設過程中，地市級財政監(jiān)督的職責應首要定位于對各項財政制度在本級和行政區(qū)域內貫徹落實的監(jiān)督。

一要圍繞中央重大決策部署和省市的具體安排，充分發(fā)揮財政監(jiān)督的保駕護航作用。中央重大決策部署的實施一般都伴隨著財政政策的調整和資金投向重點的轉變。按照《決定》要求，新一輪財政改革的重點，是在支出范圍上處理好政府與市場的關系，真正做到有所為有所不為，不該管的堅決不管，該管的一定要管好；在支出管理上，厲行勤儉節(jié)約，嚴控“三公經(jīng)費”等一般性支出，拿出更多的資金用于保障和改善民生。同時，實施全面規(guī)范的預算公開制度，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，規(guī)范地方政府性債務管理。地市級財政監(jiān)督就是要圍繞中央部署的財政改革工作重點，按照省市財政監(jiān)督計劃和要求履職盡責，為財政改革保駕護航。

二要服務各項財稅改革，充分發(fā)揮財政監(jiān)督的決策參謀作用。隨著建立現(xiàn)代財政制度總體設計的出臺，各項具體的財稅改革措施也將陸續(xù)頒布實施。地市級財政監(jiān)督機構應根據(jù)以前監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，對財稅改革措施在本地實施可能出現(xiàn)的問題進行預測和判斷，提出相應的預防措施建議供領導決策參考，并制定重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督方案。

三要對財稅改革政策落實進行動態(tài)跟蹤，掌握第一手資料，對調查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出修正和完善的政策建議。為保障國家出臺的各項財稅政策在本地得到全面的貫徹執(zhí)行，地市級財政監(jiān)督要對政策落實進行動態(tài)跟蹤，對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題進行分析匯總。不僅要通過財政監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題、處理問題，還要提出有針對性的措施建議。

四要聚焦重點項目預算資金的執(zhí)行，充分發(fā)揮財政監(jiān)督作用。地市級財政監(jiān)督要牢牢盯緊重點項目的預算資金，尤其是民生保障方面的預算資金執(zhí)行，強化重點項目預算執(zhí)行跟蹤，充分發(fā)揮財政監(jiān)督保障政策落實、推進財政改革、促進節(jié)支增效的作用。

五要加強會計監(jiān)督,提高行政區(qū)域內各會計主體的會計信息質量。會計信息質量是財稅政策落實的基礎工作，嚴格會計制度執(zhí)行、規(guī)范會計工作秩序，不僅是市場經(jīng)濟健康運行的需要，也是財稅政策順利實施和財政資金安全的保證。地市級財政監(jiān)督機構可以把會計信息質量檢查作為基礎監(jiān)督手段，通過完善監(jiān)督機制，創(chuàng)新監(jiān)督方式，規(guī)范監(jiān)督行為，強化監(jiān)督檢查的服務功能，夯實財務會計管理基礎，規(guī)范財經(jīng)管理秩序，提升會計信息質量檢查的效能，全面提升區(qū)域內各會計主體的會計信息質量。

六要圍繞財政管理工作重點，積極開展績效監(jiān)督。預算績效管理是財政管理的一場變革，也是當前和今后一個時期的財政重點工作。地市級財政監(jiān)督工作重點也要由合規(guī)性監(jiān)督向績效性監(jiān)督轉變，將財政監(jiān)督工作的重點轉向對預算資金使用績效的監(jiān)督，對預算支出績效目標完成情況的評價，對重點項目資金績效的監(jiān)督檢查。

二、在我國五級財政體制的位置中把握職責定位

在我國現(xiàn)行的五級財政管理體制中，地市級財政上接省級財政、下聯(lián)縣區(qū)財政，再上有中央財政，再下還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，處于正中間的位置。地市級財政監(jiān)督履職盡責，對克服財政政策和資金“腸梗阻”具有特殊的重要意義。

一要做好本級財政內部監(jiān)督工作，保證中央和省財政政策落實、專項資金及時下達，盡快發(fā)揮政策和資金的效益。中央和省級的財政政策要通過市級財政貫徹落實，中央財政的農(nóng)業(yè)或民生資金發(fā)揮效益，要通過三到四級財政的下達、撥付和監(jiān)管，地市級財政是其中的重要環(huán)節(jié)。地市級財政監(jiān)督機構要督促本級財政各科室保證上級政策的落地實施，及時將上級下達和本級安排的專項資金下?lián)芑鶎?，不誤工期，不誤農(nóng)時，排民難、解民憂，使國家的各項惠民政策早落地、早完工、早見效。

二要認真承接省級財政安排的財政監(jiān)督檢查任務，保證財政系統(tǒng)政令暢通。監(jiān)督檢查是財政管理機制正常運行、資金規(guī)范管理的重要保證。財政監(jiān)督檢查有利于發(fā)現(xiàn)財政管理中存在的苗頭性問題，及時堵塞漏洞，減損增效。地市級財政監(jiān)督機構要虛心接受上級財政監(jiān)督部門的業(yè)務指導，配合中央和省級財政監(jiān)督派出機構在本行政區(qū)的監(jiān)督檢查工作，保證上級財政的各項政策、規(guī)定、通知得到迅速、準確、全面的落實。同時，省直管縣財政體制也對地市級財政監(jiān)督提出了更高的要求，如河北省財政廳已經(jīng)對設區(qū)市派駐了財政監(jiān)督專員，地市級財政監(jiān)督要配合省財政廳監(jiān)督專員工作，接受委派或協(xié)助監(jiān)督專員做好對轄區(qū)直管縣和駐地中央、省垂直管理部門的財政監(jiān)督工作。

三要履行對區(qū)縣財政監(jiān)督的督導職能，提升基層財政監(jiān)督水平。對所轄區(qū)縣財政監(jiān)督工作指導是市級財政監(jiān)督的職責所在。中央和省市財政的改革措施需要在區(qū)縣落實，基層好的落實手段和監(jiān)督經(jīng)驗需要在市縣財政進行推廣。同時，對區(qū)縣財政監(jiān)督業(yè)務進行指導，除經(jīng)常性地組織業(yè)務培訓班、召開現(xiàn)場會外，通過市縣混合編組聯(lián)合進行財政檢查，以市帶縣、以老帶新，通過實戰(zhàn)培訓指導基層財政監(jiān)督隊伍不失為一種有效手段。財政監(jiān)督作為財政部門內控機制的一種實現(xiàn)形式，有其自身的局限性。在監(jiān)督過程中，監(jiān)督人員與預算、執(zhí)行工作人員同在一個單位工作，難免存在怕得罪人、走過場的現(xiàn)象。通過聯(lián)合檢查更有利于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、處理問題，鍛煉財政監(jiān)督隊伍，增強財政監(jiān)督效果。

四要深入轄區(qū)街道、農(nóng)村調研保障和改善民生資金的兌付，從資金管理末端發(fā)現(xiàn)問題，倒查產(chǎn)生原因，提出改進頂層政策和資金管理建議。財政保障和改善民生資金的管理發(fā)放關乎政府形象，涉及千家萬戶，管理疏漏極易出現(xiàn)問題，并且問題往往出在基層，其根源在于頂層制度設計存在缺陷。因此，市級財政監(jiān)督要充分利用自身距離農(nóng)村和城市街道比省級財政近、與鄉(xiāng)村和城市街道的關系較區(qū)縣級財政超脫的優(yōu)勢，深入轄區(qū)的街道、農(nóng)村進行調研，從保障和改善民生政策資金執(zhí)行效果和資金最終兌付環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)問題、分析原因，提出改進頂層政策和資金管理建議。

三、在與人大監(jiān)督、政府審計監(jiān)督的分工中把握職能定位

從本質上說，財政監(jiān)督是財政部門和系統(tǒng)的自我監(jiān)督。監(jiān)督范圍涵蓋各部門、單位的財政收支，財稅法規(guī)、制度執(zhí)行情況，以及會計管理和國有資本金管理等方面。人大監(jiān)督主要是對同級政府財政預算的編制、執(zhí)行和決算進行審查監(jiān)督和批準。政府審計監(jiān)督是對財政部門具體工作和其他政府部門財務收支情況進行的再監(jiān)督。財政監(jiān)督與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督互為補充，不可或缺，連同社會監(jiān)督等共同構成一個完整的對政府財政收支的監(jiān)督體系。在這個監(jiān)督體系中，每個監(jiān)督主體各有側重。人大重點監(jiān)督政府理財，審計重點監(jiān)督財政管財，財政重點監(jiān)督部門用財。因此，地市級財政監(jiān)督機構要在與人大監(jiān)督和政府審計監(jiān)督的分工中把握自身職能定位，做好協(xié)調服務、資源共享和相互監(jiān)督工作。

一要做好內部協(xié)調工作，服務人大監(jiān)督和政府審計監(jiān)督。地市級財政監(jiān)督機構要發(fā)揮好內部協(xié)調作用，協(xié)調財政部門內部科室配合人大監(jiān)督和政府審計部門的工作，及時反饋審計意見和有關審計整改措施，落實人大代表提出的意見建議。建立健全審計問題防范和整改工作長效機制，進一步強化對問題整改情況的跟蹤督促，不斷完善管理制度，堵塞財政管理體制機制上的漏洞。

二要加強與人大、審計等部門的聯(lián)系和溝通協(xié)作，做到監(jiān)督資源共享，提高財政監(jiān)督效果。

三要履職盡責，定期對同級、下級人大機關、審計機關、監(jiān)察機關的財經(jīng)紀律執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，完善監(jiān)督部門之間相互制約、相互監(jiān)督機制。

四要協(xié)調好與司法機關、紀檢監(jiān)察部門的關系，建立健全案件移送、案件處理與反饋、單位和個人責任追究等工作制度，增強財政監(jiān)督的威懾力和監(jiān)督效果。

四、在財政資金運行監(jiān)管分工中把握職能定位

財政監(jiān)督是整個財政工作的有機組成部分。財政監(jiān)督的過程就是財政管理的過程，財政監(jiān)督工作越深入、越扎實、越到位，財政管理的水平就會越高，效果就會越好。財政監(jiān)督既包括財政專職監(jiān)督檢查機構實施的專業(yè)監(jiān)督，也包括財政業(yè)務管理機構實施的日常監(jiān)督。地市級財政監(jiān)督機構要圍繞財政資金運行，在“大監(jiān)督”機制的分工中把握自身職能定位。

一要將監(jiān)督貫穿于財政資金在財政內設職能機構運行的各環(huán)節(jié)，體現(xiàn)財政內部控制原理的要求，實現(xiàn)財政監(jiān)督無盲點。地市級財政監(jiān)督要以建立健全預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調的財政運行機制為目標，加強預算執(zhí)行的監(jiān)督與控制，強化內部監(jiān)督制衡。要將各業(yè)務科室稽核工作崗位作為財政監(jiān)督派駐人員，實行財政監(jiān)督科局歸口領導。重點監(jiān)督預算編制審核、預算調整事項和預算資金撥付環(huán)節(jié)，還要監(jiān)督非稅收入征管、政府采購管理運作和國有資產(chǎn)使用、處置事項審批，確保財政收入及時足額入庫、財政監(jiān)督管理體系高效運行。

二要對部門財政監(jiān)督統(tǒng)一歸口管理，整合監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力。財政監(jiān)督職責涵蓋了財政管理的全過程，在部門財政監(jiān)督過程中，不可避免地存在著專職監(jiān)督機構與業(yè)務管理機構職責重疊、相互交叉的問題。地市級財政專職監(jiān)督科局要按照 《財政部門監(jiān)督辦法》的要求，發(fā)揮牽頭組織、協(xié)調督導、綜合管理的作用。圍繞財政資金運行軌跡，牽頭明確各自工作職責，規(guī)范工作程序，使財政監(jiān)督工作融入到財政管理之中。專職監(jiān)督機構在對財政資金進行跟蹤檢查時，要與業(yè)務管理科室密切配合，發(fā)揮資金管理科室情況熟、業(yè)務精的優(yōu)勢，以克服財政監(jiān)督部門人員少、任務重的困難。

三要做好部門派駐監(jiān)督工作，提高財政派駐監(jiān)督實效。財政派駐監(jiān)督是實現(xiàn)財政監(jiān)督時效性和連續(xù)性，從源頭上防止違規(guī)違紀問題發(fā)生的有效手段。地市級財政部門派駐監(jiān)督要將日常監(jiān)督與重點領域、重點項目專項資金績效監(jiān)督檢查相結合，積極參與審核部門預算編制、預算調整、決算，強化對預算執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督，不斷完善事前、事中、事后全過程監(jiān)督機制，切實發(fā)揮派駐監(jiān)督效能。

四要更加注重財政監(jiān)督建議的落實和監(jiān)督檢查處理結果的反饋。財政監(jiān)督意見和建議的落實是財政監(jiān)督工作成效的根本所在。如果檢查意見不落實，財政監(jiān)督就失去了意義。財政監(jiān)督部門要加大對被審單位的復查力度，維護檢查意見的嚴肅性，保證檢查結果整改落實到位。對整改通知或處理處罰決定，要明確整改時限，加強整改跟蹤和監(jiān)督。對未按要求整改到位的單位，要進一步加大處理和處罰力度，徹底扭轉財政監(jiān)督檢查屢查屢犯、屢禁不止的非正常局面，為現(xiàn)代財政建設保駕護航。■

（作者單位：河北省邢臺市財政監(jiān)督檢查局）